对会计委派制之我见(1).doc

对会计委派制之我见一、我国目前会计委派制的主要模式有以下几种： 第一种，财务总监制。财务总监制的受派单位为国有企业和国有控股公司，由财政或财政与国资部门联合委派。财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，对出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会。财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理和发放。 第二种，直接管理形式。直接管理形式的委派对象为行政事业单位的财会负责人、主管会计，有的还包括出纳。被委派人员的来源，一是在原单位产生；二是在财政部门现有人员中选派；三是向社会公开招聘，委派部门为地方政府。管理体制遵循“会计机构不变、会计地位不变、会汁职能不变”的原则，对会计人受的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、资奖金、福利等实行统一管理，并建立和完善委派人员的社会保障制度、岗位轮换制度和奖惩制度。 第三种，主管会计委派制形式。主管会计委派制形式的对象主要是困有企业、城镇集体企业及共有挖股企业的财会负责人、有的还包括出纳。被委派人员的来源主要存原单位产，也有从其他选派，委派部门是财政部门委派，按照统一管理、统一委派、统一任免”的办法，对会记人员的人事档案、职务任免晋升、工作调动、传业职称、工资奖金、福利等实行统一管理。 第四种，零户统管形式。零户统管形式是对乡镇一级行政事业单位，在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为目的，取消单位银行账户，财政统管会计人员、资金结算和核算工作，融会计服务和监督管理为一体的一种行政事业单位新型财务管理体制。 第五种，财会集中制形式。财会集中制形式是指成立行政事业单位财务会计核算中心，各单位在保持资金使用权和财务自主权不变的前提下，以提高管理效益为中心，对所属行政事业单位财务实行集中管理、分户核算。此办法主要试行于县级行政事业单位。 第六种，“会计楼”形式。“会计楼”形式是把企业会计从内部分离出去，统一在“会计楼”办公，会计人员编制根据所属企业规模大小确定，一般为3-5人，“会计楼”人员的工资报酬由“会计楼”负责统一管理发放，类似于代理记账的会计委派制形式。“会计楼”由经贸部门管理，主要试行于乡镇企业。 第七种，村账站管形式。村账站管形式是在不改变村合作经济性质的前提下，对村级财务采取分村分组设账，由乡镇经管站集中做账，统一管理，经管站管账不管钱，村会计管钱不管账的制度。其做法是在村级集体资产所有权不变、资金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务属村管理不变、扩大再生产和基本建设的自主权不变的前提下，分村分组设账。由经管站会计集中做账，统一管理。 第八种，内部委派制形式。内部委派制的委派对象为各单位的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原堆位的会计人员，也可从其他人员中考核选拔。委派部门一般为农场的总场、集冈总公司。管理体制是会计人员持会计证上岗工作，行政由所在单位领导，业务由财务主管部门领导，其任免调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金与工作成绩和考核结果挂钩。 二、对会计委派制的认识 会计委派制在西方国家公司的内部管理中应用普遍，是资本所有者保护自身利益的一种有效方式。在我国的政府机关和国有企业引入这一制度是L998年的事。它是指政府机关或上级主管部门对其下属的分支机构或公司委派会记人员，并授权委派人员临督所派单位会计行为和其它经营活动的一种制度。 会计人员委派制是种个新的会计管理模式，这是解决目前会计领域出现的一些问题的有效举措，有的地区已经采用，并且取得较明显的效果会计委制毕竟只是一种新生事物，有待实践的检验，为了使会记委派制发挥其应有的作用，对它的利弊应有个个全面的分析。 会计委派制的优点 实行会计委派可以防止会计信息失真，维护所有者的利益。时下：假发票、假账、假报表到处可见，会计信息失真现象非常普遍，这无疑增加了报表使用者决策的难度。企业造假的一个主要原因是利益驱动，有的企业为了本部门局部利益和短期利益不惜牺牲所有者等其他部门或个人的利益，使企业的资产不能增值甚至不能保值，大量的国有资产流失。会计委派制正是解决这一问题的良药，这也是实行会计委派制的初衷。实行会计委派制可以防虚假的会计信息，防止所有者权益受经营者的侵犯。 会计委派制有效的摆脱了会计人员与单位之间的依附关系，使会计人员的工作相埘独立。我国企业现在实行的会计管理制度是任命制，会计作为一种管理活动直接依附于企业，会计人员成为企业的一员，财经营暂存在着利益和职业上的依附关系，这势必造成会计监督的不利。而会计委派制使会计人员摆脱了与单位的这种依附关系，能够相对独立工作，能够依法大胆地抵制企业的不合法行为，使会计工作进入一个良性的循环。 目前，有的人把会计委派制当作医治会计信息失真的灵丹妙药，这未免有些病急乱投医之嫌，我们作一分为二地看问题，既要看到它的有利一面，了要看到它的弊端。 会计委派制的缺点 会计委派制缺乏法律依据。目前为止我国还没有一条法律规定会计人员应采用委派制，尽管会计法第五条规定：“国务院财政部门管理的会计工作，地方各级人民政府的财政部门管理本地区的会计工作。”但只是规定财政部门管理会计工作，井没有规定企业的会计人员须由财政部门委派。因此，委派制度缺乏必要的法律文持，不应强制企业执行。 会计委派制与现代企业制度相背离。建立现代企业制度是企业改革的方向，现代企业制度的一个主要内容就定政企分开，要求政府部门为企业提供一个宽松的经营环境，企业是市场的主体，应该有自主的经营权，当然了应有会计员的任命权。而会计委派制将会计人员的任命权集中到政府部门手里，不利于政企分开，小利现代企业的建立。势必会拖企业改革的后腿。 会计委派制不利充分发挥会计的职能。会计的职能有核算、监督、预测、分忻、决策，而会计委派制使委派的会计人员与企业格格不入，只强调会计的监督，弱化了会计的预测、分析、决策等其他职能，使会计这领导的参谋没有用武之地不利下会计管理职能的发挥。总之，会计委任制尽管对于防止会计信息失真有一定作用，但是由于它对会计本身的发展不利，而且在实践中，存在诸多问题，如此，由谁委派？如何委派？所以在实践中一定要权衡利弊，三思而后行。 为了从源头上防范和治理腐败，由中央纪委发出通知明确要求政府部门、国自企事业单位试行的会计委派制度，自试行以来，全国31个省、自治区、直辖市、257个地（市）、1029个县（市、区）开展了试点工作，试点范围包括党政机关，财政拨款的事业单位，国有或国有控股的企业，以及乡镇集体企业等，委派形式包括向国有企业委派会计总监或会计师，向行政事业单位委派会计机构负责人以及对行政事业单位实行集中核算，从试点情况来看，实行会计委派制度，有利于发挥会计监督作用，促进党风廉政建设；有利于加强国有资产管理，防止国有资产流失；有利于提高会计信息质量，提高单位经营管理水平；有利于加强财政资金的管理，提高财政资金的使用效益。这一在其它领域起到良好作用并到推广应用的做法，是否适用于金融领域？ 三、会计委派制度应该引用于金融领域 在金融领域实行会计委派制度是一项重要的基础性工作，金融业作为一种不同与一般产业的特殊性和它作为企业所具有的一般工商企业的属性，都决定了会计委派制度这一在其它行行之有效的制度，了同样可以在金融领域里发挥它的作用。 l、金融在现代经济中的特殊地位和作用，决定了有必要实行会计委派制度，以保障金融信息的真实和全面。金融是现代经济的核心。但是，现实中金融机构信息资料的真实性问题一直是各国政府极为重视和关注的问题，也是一个没有得到很好解决，一直困扰着各国金融监管当局，并不时引发金融风波的大问题。从美国肋年代的银行业危机，到安然公司的破产和华尔街屡屡出现的造假丑闻：从我国资本市场上前公司的虚假利润，到一些被关闭金融机构账面数字与实际清算价值的巨大亏空，都说明金融机构数据资料的真实性很成问题，金融机构的造假之风己成为金融领域的一在祸害。遏制和消除这种祸害要从多方面入手，但会计委派制度是其中的一项重要内容。 2、现代金融机构的管理模式决定有必要实施会计委派制度。现代金融机构基本上都是所有权与经营权分离的委托代理型的公司治理结构。根据现代经济学的研究成果，由下经营哲与所有者各自具有自己的利盏和信息在两者之间的不对称分布，难免出现经营者侵害所有者利益的情况，这主要表现在三个方面：第一，经营者利用自己对经营过程实施直接控制的优势，对所有者实施信息封锁，不向所有者提供信息，或提不全面信息、或不提供真实信息，以便进一步加强自己的信息优势，方便对企业的长期控制；第二，经营者为了使自己的收益最大化，按照白己需要进行会计核算，甚至不惜制造虚假会计结果：第三，直接损害所有人的利益，扩大自己在职消费、关系、人情贷款等，针对这些情况，所有者可以通过委派会计的方式去.改善自己的信息状况，加强对经营者的约束和监督。如西方公司制度中的母公司对子公司，金融机构酌总行对分支行的控制大都采取这种方式。 3、在所有者越分散或所有者严重缺位的情况下，所有者的实际控制能力越弱，经营者的行为动机得逞的可能性越大。极端情况下，经营者有可能变成“事实所有者”，实现对金融机构的完全控制。这时更需要适用委派会计制度去加强对经营者的约束和监督。当前我国的金融领域就存在这种情况，特别农村信用社更加重要突出。这主要是由于我国的金融改革尚未完全到位，金融产权制度的缺陷，金融管理体制的行政化弊病，金融监管的严重滞后给经营管理者留下了过大原作为空间。以农村信用社为例。农村信用社名为合作制的集体所有制性质，但事实上，合作制成了“空话”，集体所有制也是徒有其名。农村信用社是社员的吗？社员无权无益，既选择不了管理体制，也决定下了大政方针；既分不到“红”，电得不到信贷方便和利率优惠。而有的地方政府则只行干预得惠之实，而无维护农村信用社利益之举。有的甚至把农村食用贷款看成财政资金，只怕要不到，不怕还不了。有的地方政府部门多年前的借款，至今分文不还。农村信用社是人民银行的吗？人民银行又只是代行行业管理职能，金融监管，行业管理双重职能一身挑，有时还得把支农政策加进去“婆婆、媳妇、阿公”三不像。如此一来，农村信用社好像是少数经营管理者的？事实上，他们确实是农村信用社剩余利益的最大受益者，实实在在地控制农村信用社。但他们又没有像所有者那样去精出关爱农村信用社，也不承担农村信用社经营失败风险，而是短期行为明显，不时采取一些“侵害”农村信用社利益的举动。如扩大在职消费、违规放贷、自办“三产”，有的甚至挪用支农信贷资金，投入关职企业或项日，农村信用社实际上已经演变成“准控制、谁所有”的“事实所有制”大多数地区，农村信用81采取的是县一级法人的管理模式，信贷管理，财务管理等由县（市）联社监督执行，费用的审批权已基本上收到联社，费用控制就要靠联社把关，大额贷款的发放均要经县（市）联社审批，基层社的独立法人地位已基本上是徒有其名，农村信用社产权主体不明晰等制度缺陷给农村信用仕的经营管理带来了很多困难和风险。不良资产居高不下，财务亏损不断增加，违反信贷管理规定乱放贷款，挪用信贷资金购置固定资产等问题，都是与对经营管理者不良行为（个人或小团体利益）的约束力不够和对重要岗位、部门的监控不到位有关。显然，我国金融机构的产权制度，尤其是农村信用社的产权制度，是一种产权主体约束不到位的制度，会计委派制度的实施，对于完善金融机构，尤其是农村信用仕的内控作系，弥补主体的约束不到位的不足意义十分重大。 4 .金融机构的公共性。要求运用会计委派制提高金融机构的透明度和确保信息的真实准确。金融业是一种特殊公共性产业，其公共性上主要表现在以下三个方面：一是金融机构是现代商品经济赖以生存与发展的货币与信川的创造者、提供者、组织者，是货币和信用为我们的生活提供了便利，也正是旧于货币与信用使金融机构县有特别的公共性；二是金融机构是现代社会中最大的债务人，是负债率最高的企业，经营的效益性和安全性涉及千家万户的利益三是金融机构是现代社会中的最大债主，是典型的信用产业，它依靠别人的诚信实现自身的安全，也依靠自身的诚信去巩固和发展自己的债主地位。金融业的这种公共性显然大大强于上市公司。一个上市公司的相关利益者主要是股东，使金融机构的相关利益人则除了股东外，还包括存款个。这决定了金融机构必须比上市公司更加对社会透明，更加需要保障各相关利益主体充分地了解金融机构的信息。 四、会计委派制度是防范金融风险的一种有效的制度安排 会计委派制度是指所有者或政府机关或企业的上级部门为了实现对分支机构或下级部门的有效管理而采取的内控措施，也是金融监管当局为了控制金融风险，维护存款人利益而采取的一项监管措施。金融风险问题是当前各国金融监管当局共同面临的一个难题。尽管金融风险的形成原因复杂、宏观经济环境的变化、市场因素的冲击、政治形势的动荡都有可能造成金融风险，但普遍实施的存款保险制度（包括陷型的和显型的）和金融机构代理人的代理风险是现代金融领域里风险突出的重要原因。 五、会计委派制度的作用原理及实施要件 委派会计制度是透过派出单位对受派人的完全控制而实现对受派单位的约束和监督的。因此，一个有效的会计委派制度必须很好的解决三个问题：一是委派会计的素质要专业化：二是委派会计的职责要明确化；三是委派会计的利益要独立化（即不能与所派单位有利益上的联系）。从任职条件来看，一个合格的委派会计应该具有正值的人品和良好的职业道德。明确规定委派会计必须遵纪守法、廉洁奉公、办事公正、敢于坚持原则、热爱财会工作、熟悉财经法律、法规和农村信用社的各项规章制度等，从事金融工作，担任中层正职两年以上，具有助理会计师或经济师职称。 委派会计的职责是按委派主体要求对受派单位执行会法，财经纪律和信制度实施会计监督：及时准确全面地向委派单位撤销财务状况、经营成果、信息质量：对受派单位会计工作的合法合规性、会计信息的真实完整性负监督、管理责任；帮助受派单位完善内控制度，实现依法稳健经营：对受派单位的备项财眷：信贷收支实施实时和事后监督。为厂有效履行这些职责，委派会计应该有权参与受派单位的经营管理的决策会议和财务信贷审批事项，具有建议权和监督权；参与制度和完善各项考核和激励机制，下达考核指际，检查执行情况；有权制止经营业务中的的违行为，在制止无效时有权直接接向上级书面报告；对辖内会计进行系缆的培训和指导；对基层会计具有否决权。为了使委派会计尽心尽责地为委派单位工作，必须使委派会计利益与受派单位脱构。由委派单位按照责、权、利统一和权力相互制约的原理，对委派会计制的人事关系、工资关系、福利待遇、职称评定实行直接管理，工作考核、年度考核、评先评优由委派单位负责。委派会计享受受派单位副职待遇，并按量化指标进行考核，按考核结果计发工资。 六、完善会计委派制的措施 （一）加强对会计委派制度的宣传工作，提崭企业列它的认淤，消除思想认识上的误区要继续推行会计委派制度试点工作，就必须做好广泛、深入的宣传工作。在宣传工作中既要把大道理讲明，同时又要特别注意以成功的经验和失控的典型案例从正反两个方面加强引导。在企业的各项改革中，财务管理体制改革的推进难度最大，这个难度主要来自基层单位的抵触情绪。基层单位经营负责人认为，企业经济体制改革后，基层单位要自主经营、自负盈亏，责任大了，风险大了，担子更重了。而基层单位的经营自主权越来越小了，现在是“当家不理财”，何以谈得上自主经营。其实这是认识上的误区，当然在实行会计委派后，基层领导在费用开支上就没有以前那样得心应手，但并不是说就剥夺了基层领导的财务开支权。会计集中委派管理的目的不是权力的调整，而是财务监督机制的进一步加强，是对经营者责任心的要求进步加强。只有在思想上统一了认识，会计委派制才能充分发挥作用。 (二）吸收试行会计委派制的成功经验，在充分调研的基础上建立全国性的会计委派制度，为实行会计委派制提供泫律依据和理论指导。目前，委派制的实行办法大都是一些临时性的措施，缺乏相应的法律依据。所以应尽快制定全国性的管理办法，对会计委派制的委派形式、程序、对象、范围及委派人员的职责、权限、义务等依法进行规范，充分调动委派人员在依法履行监督职责的前提下帮助企事业单位增收节支利提高经济效益的积极性，保证会计委派制的公正性、有效性，做到依法管人、依法治事，使会计委派制能够在法制的轨道上健康进行。 （三）健全会计委派制的瞥理制度，并完善其机构设置健全会计委派制的管理制艘，应着重从以下一个力便入手。首先，建立委派会计的档案管理制度，所有委派会汁人员的档案应分职务、分层次，统一管理，对他们的档案应统一式样，统一编号。其次，建立委派会计的任职和职务升迁制度。委派会计的任职由会计主管部门机构考核，有会计委派机构认定，且必须得到企业财产所有暂者的同意，但最好也使企业经营者满意。第三，建立委派会计的轮岗制度。每个会计管理机构应对所有其委派的:会计人员进行年检，另外单位的会计负责人定期进行一次轮岗交换 一般的会计人员应该视情况进行轮岗。为了完善会计委派制的机构设置，我建议在各级财政部设立委派会计管理机构，即会计局。行政上隶属于各级财政局，业务上相对独出来，全面负责会计管理工作；即把财财政部门中负责企业会计工作的机构独立出米，赋于其一定的权利，掌管地区企业内的会计事务，对各级财政负责会计局独立行使会汁行政管理权，定编、定员、定经费