公共行政的三种视角.doc

黄胜，Spring 2010,Date due(04/14/2010)Public Administrative Theory and the Separation of Powers在该文章中罗森布诺姆主要描绘了从管理、政治、法律三个途径来解释什么是“公共行政”。然后作者在此基础上提出了公共行政未来发展的一些建议。1）三种途径在公共行政各方面的主要观点见下表：表1 公共行政的不同视角的主要观点：公共行政的各方面管理途径政治途径法律途径价值效率、效能、经济（3E）最大化代表性、政治回应性、问责1) 正当的法律途径2) 实质性的个体权利3) 平等、公平组织结构理想官僚制模型政治多元注主义行政裁决制（抗辩模式）对人的认识非人性化团体中的成员特定环境中拥有独立人格的个体注：根据公共行政学：管理、政治和法律途径归纳出的完整比较见附录：表3 公共行政的不同视角的主要观点（全）：2）分权：作者根据三种不同的视角提出要创立一个系统来制约和平衡三条种途径。并且总结了一些具体的建议。最后强调：“应当注意公共行政操作者，他们的行动是限定在制约和平衡之间的思考以及受到政治与行政的时刻的压力” David H. Rosenbloom.1983.Public Administrative Theory and the Separation of Powers.“公共行政受到理论核心缺乏或脆弱的困扰” David H. Rosenbloom.1983.Public Administrative Theory and the Separation of Powers.公共行政的“合法性”一直受到众多的怀疑。自它建立之初，它的根基“政治与行政二分”一直是众多专家质疑的对象，从古利克对政治行政二分法提出意见，西蒙、沃尔多都提出了自己的不同意见。但是公共行政如果承认政治与行政不是二分，变丧失了自身学科存在的必要性。于是自己将自己限定在“囚牢”中。即使在它建立后的内伤也极其严重。管理主义和宪政主义到现在还争吵不休。西沃之争一直是未能解决的难题。即使公共行政承认两者都很重要，并且认为，一旦争吵结束了，公共行政的发展也结束了。但是，公共行政的理论核心却不能得到确定。公共行政也一直处于“钟摆效应”当中，在两个极端徘徊。连自身是什么都无法回答。由于公共行政自身理论核心一直脆弱不堪，学科存在的必要性以及存在的目的没有一个理直气壮的说法.于是有人嘲笑说：“公共行政永远都是一群人在学科边缘争吵”。因为即使作者归纳了三条不同的途径来解释公共行政，即管理、政治和法律。但是显而易见，这三个途径都根源于管理学、政治学和法律学。无论公共行政过于靠近那一个点，都会丧失自身的存在的价值。现在只是将钟摆效应的两个极点增加到了三个。而这三个极点背后的价值取向是非常不同的甚至是相互排斥的。这些价值层面的冲突在某种程度上是无法协调和整合的。起码从它一百年来的发展历程来看是如此。所以“公共行政的理论核心”至今仍未找到。正如张成福教授所讲：“平衡各种结构和冲突正是公共行政的神髓所在”作者也不能解决公共行政“理论核心缺乏或脆弱”的难题。但是，如果放弃将公共行政作为一门“科学”，而是作为一个“兴趣领域”。公共行政或许可以获得更大的发展空间。从而，公共行政面临的最迫切的现实问题，不再是理论核心问题，而是如何将三种不同的研究途径各自所用的不同的价值、研究方法、结构程序进行整合。让公共行政在这三种途径中，根据具体环境来整合这三种途径。而这种整合的具体结果是随着具体的环境的不同而不同的。正如公共行政学：管理、政治和法律途径的译者序言中（张成福教授）所讲：“公共行政既是管理问题，又是政治问题，也是宪政问题，我们只有把认知这三种途径结合起来，才能正确的理解公共行政的问题，才能有效的解决公共行政的现实问题。”如果将作者的写作意图看成是“寻找公共行政的理论内核”，就远远降低了作者的意境。作者在公共行政学：管理、政治和法律途径书中写道：“本书的目的在于完成整合三种途径的任务”。可以看出作者的“鸿鹄之志”在于另辟蹊径来解决公共行政的困境。不应以作者前面的话而误会了作者的意图。“违背他们根植于美国政治文化的价值，把他们（三种途径）整合起来，是不可能的”作者在这里点明了他的该书的研究范围仅限于美国，警戒学者不要盲目套用。的确，作者所谓的“三条途径”可以大致和美国的政治、行政、司法“三权分立”呼吁。“管理途径和行政联系最紧密”“政治途径和议会联系最紧密”、“法律途径和司法联系最紧密”正如丁煌所言，“完全以美国分权宪政写出来的书”丁煌 .西方行政学说史.第2版，第439页，武汉：武汉大学出版社，2004整篇文章都富有浓烈的美国味道。“三种途径理论”的启发来源于现实中的“三权分立”而只有在宪法至上的宪政国家才会让司法能够成为解释公共行政的一个颇具说服力的途径。行政人员的“司法豁免权”问题上的争论也只能在美国这样司法与行政拥有平等地位的国家才有可能发生（中国和台湾均不可能发生）。行政如果要达到效率、效能、经济（3E）就必须具有足够的独立性，来摆脱议会对行政的过多干预。从而不可能在英国发现纯管理途径的公共行政。而在总统制的美国意识到这一途径。而在法律途径的组织结构强调“行政裁决制（抗辩模式）”。抗辩模式明显属于英美法系，不适应大陆法系（罗马法系）。作者书中的政治途径明显只会存在于民主社会。高度发达的政党政治、团体政治。民主制度相对落后的国家这条途径也无法适应。所以罗森布罗姆的观点即不适用于其他西方国家，更不适用于中国。我们应当学习其精神而不是照搬其理论。以免发生水土不服。无论我国行政一权独大，还是我国团体社会不发达，远不足以影响政策，或是我国的法制还不完善并且属于罗马法系。都不能完全套用作者的理论。我国应当吸取各国的经验，在完善官僚制的同时，借鉴新公共管理和新公共服务等先进理论，不断为相关理论创造条件，并且提出中国特色的公共管理途径。“公共管理中的管理途径提出个体非人性化的观点”前人韦伯的官僚制理论可谓是这方面最重要的代表，在韦伯看来，“非人性化 ”是官僚组织当中的“特殊德性”，他将组织内部的每一个人视为如同机器中的一颗螺丝钉，他或她没有任何的自主控制权。罗森布诺姆认为，韦伯的观点恰恰与当时盛行的“科学管理运动”和公共行政的管理途径不谋而合，他们均把个人看作组织机械生产过程中的零件。在他看来，在管理的观点下的公共行政是将组织视为依照正式的法令所形成的架构，而非人员的组合，尽管这种深深根植于管理途径中的非人格化观点，被认为是实现效率、效能和经济最大化不可或缺的因素，但是其在公共部门中强烈的“职位取向”忽略了人在组织中的重要性。（归纳于公共行政学：管理、政治和法律途径）什么是“非人性化”？正如作者所分析的那样，在管理途径所认为的组织当中，是规章的体制，而不是个人的体制。所以，官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人 的意志为转移，不受个人的感情的支配。不允许组织中的个人在工作中有私情。而作者在分析过程中“非人性化”与“科学管理运动”和公共行政的管理途径不谋而合。都是强调个人如同是机器中的一颗螺丝钉，他或她没有任何的自主控制权，没有想法，没有感觉。但是，仅仅这样来理解管理途径未免有失偏颇。管理学的发展，在泰勒创立“科学管理”以来，随后法约尔将管理学带入了古典主义时期。古典主义以及前面的“科学管理”均强调，人是经纪人，人们可以规范工人的工作流程来提高效率，认为人只是像机械一样，运做得越规范，就可以达到更高的效率。这才是作者所说的“尽管这种深深根植于管理途径中的非人格化观点，被认为是实现效率、效能和经济最大化不可或缺的因素，但是其在公共部门中强烈的“职位取向”忽略了人在组织中的重要性。”戴维罗森尔鲁姆，公共行政学:管理、政治和法律的途径(第6版)，北京：北京大学出版社，2006.09但是为提高工作效率而不断进行试验和研究的还有以梅奥教授为首的一批哈佛大学心理学工作者，与法约尔不同的是，他们试图改善工作环境等外在条件来找到提高工作效率的途径。通过霍桑实验，证明了：1、改变工作条件和劳动效率没有直接关系；2、提高生产效率的决定因素是员工情绪，而不是工作条件；3、关心员工的情感和员工的不满情绪，有助于提高劳动生产率从而将管理学带入了人际关系理论时期，并人际关系理论成为主流。人际关系理论发现人不仅是“经济人”也是“社会人”。提出“尊重人的情感和尊严等措施”同样可以大规模的提高效率。使管理学更多的关注员工的情绪，而非以前的员工的行为。如当时著名的管理学家福莱特所认为“一个民主的社会里，管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地主动地给予合作”，其思想的基点是“伙伴关系”。明显不满足作者前面分析的管理途径的“非人性化”观点。从下表可以看出管理途径的变化对公共行政的影响。但是，官僚体制一直存在，后起的管理学理论（包括人际关系理论）都未能对官僚制产生根本的冲击，未能从根本上出去“非人性化”的特征。一直到现在均还有人提出“西方学者提出改造官僚制，突出以人性化改造官僚制的理性至上”。或许作者已经认识到这一问题，他的分析仅仅是为了讲述和读者理解方便，才将“非人性化”认为是管理途径对人的看法。或许也是“理想的管理途径”，作者想要的管理途径，并不见得是真正事实上存在的“管理途径”（事实上管理学途径也在强调人性）。以此类推，其实政治、法律途径也是如此，作者所说的“管理途径”“政治途径”“司法途径”并不是完全的“管理学上的管理途径”“政治学上的政治途径”“法学上的司法途径”。而是作者认为理想的管理途径”“政治途径”“司法途径”。本文作者罗森布诺姆是“当代美国及整个西方世界最杰出的公共行政专家之一” 曹剑光，多视角的公共行政观，厦门大学公共管理学报，Apr ,2007，本书开创了“系统的、多视角的研究公共行政的公共行政观，在公共行政学研究领域中占有不可替代的一席之地”。这本巨作之所以在公共行政中拥有如此崇高的地位，与他重大的意义是分不开的。1） 勾勒出了公共行政这条“大象”全貌。在经济危机之后，政府的职能不断扩大，不断向行政国家方向发展。功能越来越齐全，势力越来越庞大。一方面，公共行政早已与我们的生活息息相关。另一方面，公共行政过于庞大，研究其全貌十分困难。以往的学者从不同的角度和价值出发，对公共行政纷纷提出自己的看法。从而，议论纷纷，争吵不休。事实上你一直处于“盲人摸象”的困境之中。每一个学者都从不同的途径来解释“什么是公共行政”，仅仅只是摸到这条“大象”的某个真实的部位，没有了解到大象的全貌。作者想克服从单一角度来看待公共行政这种狭隘，从而走出公共行政的困境，勾勒出这条大象的全貌。作者从“管理、政治、法律”三条途径来解释公共行政。从而多方位、立体的角度来探讨公共行政，为后来的学者提供了一个更为开放的视角，“非常有用的研究、分析框架”2） 将司法纳入公共行政的视野。伴随着司法干预行政的趋势愈加严重，司法的作用也愈加受到学者重视。但是作者创新的超越前人，将法律途径和管理途径、政治途径并列。管理支柱对公共行政的影响图本图结合西尾胜先生的行政学的图，结合丁煌的行政学说史的行政学理论以及Dave Decenzo教授的管理学原理进行了修改从上面的表和公共行政的起源发展历程可以看出，公共行政是一门交叉学科，政治学、管理学是其母学科。如美国学者尼古拉斯亨利所言 “政治科学身为公共行政的母学科, 明显地对该领域有着深远的影响”,“而管理学对公共行政有一些独特而有益的影响”尼古拉斯亨利. 公共行政与公共事务 M . 北京: 中国人民大学出版社, 2002: 67- 71.。因此, 从管理途径或政治途径研究公共行政并不新鲜。怀特指出的“公共行政研究的起点应以管理为基础, 而非以法律为基础, 因此我们应多注意美国管理学会的活动, 而不必太在乎法院的各项判决” WHITE L D . Introduction to the Study of Public Administration M . New York: Macmillan, 1926.而作者能够提出与权威不同的观点, 认为法律途径也是一种重要的研究途径, 并令人信服地论证了将法律途径作为一种重要研究途径的必要性及现实意义, 为研究公共行政开辟了一条有用的研究途径。作者的观点是现实的而且是必要的。美国“三权分立”的政治体制的精髓是三个部门、三种职能之间的相互制衡, 并且在近期美国联邦及地方法院通过判例形式, 对公共行政行为进行广泛的重新界定和制约, 对公共行政及其发展产生不可忽视的影响, 比如说“行政豁免权”。从而可以看出缺少法律视角而对公共行政进行的研究是不全面、不完整的。作者的贡献正在于拓宽、完善了公共行政的研究视角。3） 强调了公共行政中民主宪政的重要性。管理主义和宪政主义缠斗了近百年，行政改革的钟摆一直在这两个极端摆来摆去。目前盛行的新公共管理与历史上的官僚主义一脉相承, 存在忽略民主宪政的基本价值, 忽视公共行政在捍卫这些基本价值方面的正当角色的缺陷,。作者在本书的论述中警觉地指出并提醒读者注意这些缺陷。于是作者在本文中用了近半的篇幅来告诉世人管理的途径仅仅是研究公共行政视角中的一个。政治、法律途径是不可忽略的。民主宪政是必要的，并且是极其重要的。应当全面的看待管理主义和宪政主义，两者是不可或缺的。作者在公共行政学一书中还试图用“渐进”的方式来调和管理主义和宪政主义的紧张关系。4） 转移了公共行政研究的重点。作者明确提出了公共行政的三大研究途径“管理途径”“政治途径”“法律途径”，试图建立一个体系，将公共行政当代各种观点融入到一个完整的体系当中，来解决公共行政的纷争。试图将公共行政的内耗转向如何将这三大途径进行整合，改变了传统的研究重点。从而更好的来解决现实问题，走出“囚牢”的困境。5） 对中国的现实意义A， 我国的公共行政同样涉及到众多的方面，和美国的“管理途径”“政治途径”“法律途径”不太一致，又具有自身的独特性。我们也应当学习作者从多方面对公共行政进行深度和细致的研究和剖析。多方面立体的研究公共行政，真正完整的勾画出中国公共行政这条“大象”。B， 时间上，中国的公共行政尚处于转型期，从每年的“两会”来看。的确存在众多的价值的冲突，但我国的官僚体制依然存在太多的非理性因素，发展不充分，远未达到理性官僚体制。从而使行政执行的过程中出现大量的问题。我们应当从美国著名行政学家盖伊彼得斯的提醒中获益良多:“对于体制转换中国家和发展中国家而言, 在追求政府部门最大经济利益的同时, 必须重视建立一个可被预测的、属于全民的、正直的韦伯式的官僚政府。 盖伊彼得斯. 政府未来的治理模式 M . 北京: 中国人民大学出版社, 2001: 8.”我国在构建理性的官僚制的同时，利用自身的后发优势，真正体会到“新公共管理”“新公共服务”的精髓，从而发展出更加完善的公共行政。文学上，此文一字千金，毫不拖沓，气势磅礴。作者开篇就提出公共行政的“受到较弱的理论内核困扰”，紧接着提出解释“公共行政”的三个途径。最后，写出总结。真的是“出则排山倒海、收则波澜不惊”，作者横跨政治、经济、法律等多个学科，在多个学科间来去自如。天马行空，却毫不拖沓，浪费一毫笔墨。写三大途径时，展开对比，却又分别进行了相对深入的分析。作者描写三大途径，都围绕价值、组织结构、对人的认识三个角度来阐述。但是，在面对政治途径的“多元组织理论”和法律途径的起源，作者就展开了相对深入的讲述。有轻有重，有祥有略。以便作者能在较大的篇幅内能够尽可能表达出作者的一本书的思想。又能让读者尽可能的理解。方法上：作者采用的是理论研究，在分析前人的各种理论后，吸收众人的精髓后，进行归类，得出自己的思想。作者从不同时期的各个学派入手，进行纯理论分析，最后得出自己的结果。即使是好的理论不一定要实证才能得出。这给每天忙于调研的学生来说，也具有很大的指导意义。但是，作者在某些方面稍有瑕疵1） 逻辑上不够清晰。或许由于作者论述框架过于庞大，导致让读者的逻辑思维跟不及作者的思路。正如前面所分析的那样，作者开篇就提出“公共行政受到理论核心缺乏或脆弱的困扰” David H. Rosenbloom.1983.Public Administrative Theory and the Separation of Powers.从中可以看出作者的雄心是想试图解决自公共行政学科出现以来一百多年无法破解的、包括宪政主义和管理主义之间对立在内的各种冲突与矛盾。找到公共行政的理论内核。从而从“管理途径”“政治途径”“法律途径”三个角度来解释“什么是公共行政”，最后作者得出结论：分权以及强调“应当注意公共行政操作者，他们的行动是限定在制约和平衡之间的思考以及受到政治与行政的时刻的压力”。尽管，从笔者看来，作者最后的结论或许更具有现实意义，但结论明显不是对开篇作者提出的“困扰”的回应。逻辑上实在令人费解。以本人浅薄的见解，实在无法完整的看透作者的逻辑。2) 本书的视角较为狭隘, 仅局限于美国。作者在文中强调:“违背他们根植于美国政治文化的价值，把他们（三种途径）整合起来，是不可能的”, 作者为了自身的理论研究的更加深入职能缩小自身的研究范围。虽然本书已被翻译成多国文字并成为多国公共行政领域经典教材, 但如果作者视界更开阔一些则可能会有更大影响空间。相对而言, 同样为经典教材的澳大利亚著名学者欧文E休斯著的公共管理导论,由于其全球视野而使该书在全球具有更大的适用性( 该书甚至针对发展中国家特殊状况, 专门用一章的篇幅论述发展中国家的公共管理问题)。总结：评价这篇公共行政的巨作，真的有很大的压力。正如戴维罗森尔鲁姆在走向新公共行政中写道的那样。但是，觉得只有认为正式因为他是大家，所以进行怀疑和评价，才会花更多的心思在他的著作上，包括去看他的公共行政学。也会去看其他名家对这篇文章的看法。我上面的分析，很抱歉只是抓住总的一些方面，而没有过多的涉及三大途径。主要是认为，三大途径更多是前人的智慧结晶。应该从总的方面，来看三大途径，才能看出作者的思想。作者的这篇文章无论是其思考的方法，还是其写作的技巧，都是我们需要多加学习的。这篇文章在公共行政上的地位也将一直不朽。希望后起的学者能够充分领略到作者的伟大思想，在继承他思想的基础上，创造公共行政的另一个高峰，完成他未完成的事业。参考文献（1） David H. Rosenbloom.1983.Public Administrative Theory and the Separation of Powers.（2） 尼古拉斯亨利. 公共行政与公共事务 M . 北京: 中国人民大学出版社, 2002: 67- 71.（3） 盖伊彼得斯. 政府未来的治理模式 M . 北京: 中国人民大学出版社, 2001: 8.（4） WHITE L D . Introduction