吴杰-讨论城市规划的重要特征是政策的选择.doc

城市经济与城市开发（课程论文）论文题目：讨论城市规划的重要特征是政策的选择 当代城市转型中政策选择的重要性学 院：土木建筑工程学院专 业：城 市 规 划班 级：城 规 071 班学 号：070807110167学生姓名：吴 杰指导老师：党 黎 明2011年 7 月5日讨论城市规划的重要特征是政策的选择当代城市转型中政策选择的重要性摘要从对全球转型及中国经济发展的回顾开始，讨论中国城市转型期的政策问题，提出：正确的政策的选择，对城市成功转型有这极其重要的影响。而如何选择一个正确的政策，首先要从政策本身入手，充分了解一个政策的形成到它的实施这一全过程。其次就是针对所需要作出决策的对象进行全方位的了解。本文讨论了面对当前城市转型时期的城市总体规划选择一个正确的政策的重要性，并且为规划理论中的城市经济发展问题提供一个粗浅的框架，也为下一阶段城市总体规划修编时对于城市发展政策方面提供借鉴。关键词 城市规划、城市总体规划、经济转型、政策ABSTRACT: From the global restructuring and Chinas economic development review, discuss Chinese city transition policy issues, put forward proper policy choice of city successful transformation has the extremely important influence. How to select a proper policy, first from the policy itself with a full understanding of a policy formation to its implementation of the entire process. The second is needed to make decisions for the object to be a comprehensive understanding. This article discusses in the face of the current city transition period of the city overall planning to choose a correct policy importance, and for the planning theory of city economic development to provide a simple framework, but also for the next phase of city planning for city development policy to provide reference.KEYWORDS: city planning;city；City General Planning；economic transition；Policy第一章 前言人类自进入21世纪依赖，世界各国在迎接新世纪千禧年到来时的乐观情绪已经渐渐消退，经历了种种天灾、战乱、经济危机以后，人们更多产生的是对于未来全球经济、社会、政治及环境问题的担忧以至失望。个别西方预言家甚至认为由于冰川融化，洪水横溢，诺亚方舟时代将重现，21世纪可能成为人类社会的最后世纪。与这种悲观的臆想对照，全球化造成世界各国互相关联的影响，却比以往任何时候都更加明显而实在地影响到每个人。世界已经真正成为一个“地球村”，所谓“牵一发而动全身”的复杂的互动效应，从经济、环境、到社会和政治冲突，在各处表现无遗。中国正在转型的过程中，其实不仅中国，全球均在转型的过程中，而且这个转型在相当程度上是全面的，根本性的，甚至是颠覆性的。当前有些危机是相对暂时的，例如金融危机。有些则涉及深层问题，例如环境污染。从城市规划的角度看，寻求全球转型的正确政策必须由城市开始，因为城市经济是全球经济的主体，城市人口已经占全球人口的50%以上，城市文明是人类文明的龙头部分。而城市经济的转型可以有不同的战略。按照经济发展的3 个主要目标即经济增长、创造就业、改善市容，可以分出6 组大战略，每组战略包括一对不同的政策取向，由此构成一个政策选择矩阵。政策选择的前提是公共投资的稀缺性，即公共投资是有限的，难以同时兼顾不同的需要，所以不得不有所取舍。在政策选择中，并不存在绝对的“好战略”或“坏战略”，在选择时必须全面考虑短期和长期的利益及成本，以及利益和成本的分配。政策选择反映出政府在效率及公平中的基本取向，所以具有政治上的敏感性。对此，作为技术人员的规划师应该有所认识。事实上，美国经验证明，规划决策的90%是出于政治考量（公众及政治家的愿望），只有10% 涉及技术问题。第二章 城市总体规划中的政策过程政策过程是指每一个政策从最初开始提起到最终完成所经历的完整过程。人们知道，对于任何的决策行为，这里所提出的过程在实际操作的过程中是可以有所侧重或进行必要的合并的，是可以重新组织的。但需强调的是，任何政策过程的每一个阶段之间都具有内在的逻辑关系，并且是一个完整的过程，寻求合理的政策必须要有合理的过程来予以支撑。2.1政策问题的形成与确定 任何政策都是针对于一定的社会问题而制定的。城市总体规划实施政策也总是针对于城市总体规划实施过程中所出现的具体问题而提出和执行的，就此而言，首先是要确定要解决的问题是什么，才有可能进一步推进其整个过程。因此，政策问题的形成与确定是政策过程的首要前提和第一个重要环节。 一项政策问题应当满足这样一些条件：（1）存在一种可以确认的客观情势。（2）出现强烈的公众诉求。（3）形成明显的政策需要。 对于任何的公共政策问题，都必然是社会公共所面对的问题，而这些问题的影响是涉及到城市社会整体的，具有普遍意义的，或者是已经超出了当事人并影响到不直接相关的其他群体，且已经为大众所认知并产生希望政府采取行动时，这样的问题才能被称为政策问题。一旦确立了公共政策问题，那么就进入到确定政策目标和政策设计的阶段。2.2政策设计与评估 所谓政策设计是指针对于已经确立的政策问题分析其构成，提出相应的政策目标、基本原则及主要措施、行动策略等的政策方案的构想过程。政策评估是对政策方案进行评价，为政策决定提供基本的依据。2.2.1 政策目标 政策目标是针对所要解决的政策问题而确定的，其基本含义就是要消除产生政策问题的各种原因，满足人们在政策问题中所体现出来的特定利益要求。政策目标是随后的政策过程的最基本的指导：政策的引导、调控和促进功能只有在确定的政策目标基础上才能发挥作用；政策目标是政策方案的设计、评估和选择与确定的标准，是政策制定后的实施、执行和实施结果评价的依据。因此，政策目标是政策的首要内容，研究确定政策目标是研究制定政策的一个重要环节。2.2.2政策分析和研究 政策分析和研究的主要内容，是研究实现政策目标的基本思路和主要方法，包括了政策的指导方针、基本原则、行动策略、主要措施和政策发展的阶段划分等。此阶段的目的在于一是要提供创造性的政策思路，确定政策的基本轮廓；二是要保证政策方案的多样性，使决策者可以从多种方案中比较选择，择优而取；三是深化政策方案，逐一确定各项政策措施和具体步骤。要实现这个目的，就需要进行系统的、深入的分析研究。在进行政策设计的过程中，要对政策问题进行全面的研究，充分考虑多种可供选择的政策方案。从一般的意义上讲，政策研究者或政策方案的设计人并不是决策者，不应当在政策设计过程中作出太多的判断和选择，而是要对各种备择方案进行深化的设计，只有那些明显不可行或无优势的政策方案才能被删除掉。对于所有的备择方案都要作详细的深化设计，使它们成为完整的政策，也就是要按照方案的基本构想，逐一确定各项政策措施和具体步骤，其中包括政策界限的规定、相关的机构设置、人员配备、物资经费的保证等等。对方案的各项内容都要有严格论证、反复计算和细致推敲，政策方案的文字表达也应做到准确和规范。政策方案的深化设计，既要经得起怀疑者和反对者的挑剔，又能够为执行者的实施活动提供明确、有效的指导，同时还要保证在对政策比较、评估和选择中能够有完整的可比性。2.2.3 政策方案的优化与评价 一般而言，针对于特定的所要解决的政策问题和确定的政策目标，都可以提出多个政策方案。对于每个备择方案，都要进行深入的优化和评价，以揭示每个方案的特点、特色及其可能后果，为后续的政策决策提供评判的依据。2.3 政策决定 政策决定就是针对于政策问题采取政治的手段决定是否采取行动、采取何种行动及其行动步骤的过程。政策决定的过程是一个政治过程。城市总体规划的实施政策，在很大的程度上并不是由城市规划部门来作出最终的决定，这一点从上文所述的政策内容就可以理解。 由于社会利益关系的复杂性，人们对政策方案中的一些内容会有各种认识和要求，因此，难以形成一致的意见或立场，而且在决策过程中，影响决策者作出政策决定的因素是多方面的，并且不同的因素之间经常出现价值标准的冲突，在此情况下，根据现代民主制度的要求，就只能依靠少数服从多数的原则来决定政策的取舍，以使政策适应多数人的要求。就整体而言，在原则上要求所有政策决定都应当符合政策规划(城市总体规划)，如果在新的社会、经济、政治条件下需要对原有政策规划进行调整，那么，应当有严格的程序来保证首先对原政策规划进行评估，论证新的政策是非常必须并且迫不得已，在此基础上，对政策规划进行全面修订，保证单项政策的变化所可能导致的结果能够得到体系和系统上的协调。应当树立这样的观念：政策规划是普遍的政策或政策方向，具体政策是政策规划的深化和具体化，只有充分地将两者结合在一起，才能使政策规划和具体政策得到较好地实施，同时才能全面地实现政策目的。当然，有时为了应对即时的问题，可能并不允许化太多的时间来先修订政策规划，但也必须应用“混合审视”方法来对政策方向进行整体的架构，然后作出政策判断和决定。但在此后应尽快对政策规划进行全面修订，并按程序予以确定。2.4 政策实施 一项政策被采纳之后，就需要政府来采取行动了，政策不会自行实施，需要有策略。政策制定过程往往有广泛的参与，最后政策的决定也已公布，但实施阶段却常常隐藏在政府运作的背后。到一个政策及其计划进入到它的实施阶段的时候，就往往转化为由政府官员去履行职务，政策研究和分析的人员也已经转向到其他问题上去，从而使得整个实施过程不被人所注意。许多政策之所以未能实现预定的目标，就是因为在实施阶段出现了新的问题，而这些问题往往都是在执行了相当一段时间之后才被发现的。当这种失败出现的时候，归罪于当初的政策决定是容易的，而考察政策决定了之后发生了什么事却比较困难。当然，起草得不好和制订不当的政策会带来不好的结果，但是许多政策研究已经揭示，即使是最好的政策也会由于实施过程中遇到的问题而失败。 实施政策过程中所遇到的风险远比把目标变成实践在字面上的含义要多得多。在这一阶段从事政策实施的人和机构要作出许多重大的决定。而且，一项政策要得到成功的贯彻，必须在实施阶段度过一长串决策环节，在每一个环节都有一个政府官员或领导人有权作出决定推进或延搁计划的实施。这样的环节越多，政策实施的不确定性就越增加，政策的失败和耽搁的可能性就越大。而城市总体规划的实施政策又恰恰是需要经过这样的多个环节，而且是不同层次上的多个环节。2.5 政策实施的评估 政策评估的直接作用是提供关于既定政策的各种信息，对于这些信息，政策制定者、政策执行者以及广大政策对象抱有不同的期望和要求。政策对象希望对政策过程有一般性的了解和认识，并据此判断因政策的实施而造成自身利益的变化，同时，对政策过程进行必要的监督。根据不同的需要，不同的着重点，提供不同的信息，就是政策评估的目的。就整体而言，政策实施的评估的作用或者其目的体现在三个方面：一是弄清楚该项政策的运行与效果，二是控制负责实施者的行为，三是对局外人的反应施加影响。第三章 结论：对城市总体规划修编的启示 全球转型已经成为众多学科关注的中心。在城市科学中，城市研究集中于对城市现象的分析，提出解释（理论）或再解释（理论更新），以研究为主；城市规划关注对有问题现象的改善，提出行动方案（规划、设计），以应用为主。但是提出规划措施也需要研究现状，所以往往和城市研究结合。政府：政策的作用根本而言，政府的城市政策集中在两方面：经济政策及社会政策。在经济政策方面，面对相似的经济危机挑战，各国、各城市的经济表现却不同，因为政策是否及时、得当，执行是否有力有很大区别。中国政府的救市政策已经开始对改善金融状况发生作用，以至一些西方国家也在议论如何借鉴中国政府的强势管理手段。在同一国内，不同城市的政策措施也可产生不同的结果，政府对经济发展趋势的敏感性、应对的及时性均十分重要。制定经济政策时，必须明确城市在不同阶段的定位和赶超目标。在一定时期内，谁是竞争对手？如何赶超？是和比自己发达的城市，即上游城市竞争，或者是和比自己落后的城市，即下游城市竞争？上游城市比本地先进，是未来产品的生产者；下游城市则是传统产品的生产者。和它们比较，本市的优势何在？城市的定位，空间布局，必须根据自身条件、主要产品的市场来确定。除了“空间观”，更加要有“时间观”即发展阶段的考虑，以此确定短期及长期目标。例如，创意产业是否是本市目前的优势？现代服务业是否可以成为本市当前的基础产业？如何把中央巨额投资既为当前所用，也为未来打下基础？这些问题需要认真踏实地研究，而不是盲目套用他人的做法。在社会政策方面，政府建立、提供社保网是关键，可以充分发挥公（政府）私（企业）合作的力量，发挥社区在就业培训、贫困帮助等方面