公共政策讲座正稿课件(用于学生)).doc

第一专题：公共政策过程理论一、公共政策过程理论（一）公共政策过程最早尝试对公共政策过程进行阶段划分的是拉斯韦尔，他在1956年的决策过程一书中把政策过程划分为7个阶段：1、情报2、建议3、规定4、行使5、运用6评价7、终止到了20世纪70年代中期，拉斯韦尔的学生布瑞沃提出了政策过程的六阶段论：1、创始；2、估价3、选择；4、执行；5、评估；6、终止。学者金肯斯由于认识到政策过程中复杂的反馈流，提出了对政过程阶段论的看法：创始阶段、情报阶段、谋划阶段、决策阶段、执行阶段、评估阶段、终结阶段。豪格伍德和葛恩则进一步提出，一个完整的政策过程，该包括以下几个环节：决定做决策；决定如何决策；问题界定；预测；确定标和问题解决的优先次序；备选方案的分析论证；政策执行、监督和控制；政评估和检查；政策维持、政策延续与政策终结。在诸多关于公共政策过程的阶段划分中，琼斯和安德森的看法被大多数研者接受并采用。琼斯把政策过程概括为：1、问题确认；2、形成建议；3、决策过程；4、选定政策；5、政策执行；6、政策评估。安德森的政策过程阶段划分法由于其著作公共决策的较早译介而广为中国学者熟悉，安德森认为公共政策包括：1、问题的形成；2、政策方案的制定；3、政策方案的通过；4、政策的实施；5、政策的评价等阶段。 (二)政策执行与政策制定、政策执行与政策评估的关系政策执行与政策制定、政策执行与政策评估并没有明显的界限来表明彼此之间的独立性，它们可能相互融合，共享信息与程序。二、公共政策的基本过程（一）政策的制定广义的政策的制定将其理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。狭义的政策制定把它理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。我们是从狭义来理解政策制定。理想的公共政策制定过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。1、问题界定政策问题的分析、界定是政策制定的起点。政策问题的诊断包括两个方面：第一是政策问题的症结分析。第二是政策问题的原因分析。2、目标确立政策目标，也就是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。为保证政策目标的正确性，确立目标时必须注意以下几个问题：(1)目标的针对性。(2)目标的可行性。(3)目标的系统性。(4)目标的规范性。(5)目标的具体性。3、方案设计方案设计就是针对政策问题，依据政策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，轮廓勾画这是方案设计的第一步。轮廓勾画，就是要从不同角度、不同途径提出多种多样的方案设想。轮廓勾画主要包括两个方面的内容：一是为实现既定的政策目标，大致可提出多少个政策方案；二是将各方案的轮廓勾画出来。轮廓勾画必须遵守以下两个基本准则：一是政策方案应尽可能多，方案应多样化。二是要满足整体上的完备性和个体间的互斥性。细节设计就是政策方案设计的第二步。4、后果预测方案后果的预测应当包括两个方面一是对客观条件变化的预测；二是对方案在各种可能的客观条件下预期效果的预测。5、方案抉择在对各备选方案进行后果预测之后要对各方案进行评选，以抉择出或综合出一个最佳方案或满意方案。政策方案抉择的基本依据在于元政策的要求和价值标准。具体说来，有如下一些标准：(1)有利于元政策的实现。(2)能最大限度地实现政策目标。这是方案抉择时最主要最基本的标准；(3)消耗的政策资源尽可能的少；(4)实现政策目标的风险程度尽可能小；(5)政策方案实施中产生的副作用尽可能小。政策方案的可行性分析包括以下几方面内容：(1)政治可行性指政策方案获取政治资源支持的程度及对政治价值的影响，这是方案论证的最重要、最基本的内容。(2)经济可行性指执行方案所需一般性资源(财力)和特殊资源(人力、物力、信息等)的获取和支持程度。(3)行政可行性指政府行政部门执行力的大小和效能高低。(4)法律可行性指方案是否符合宪法、法律的有关条款及其精神。(5)技术可行性指方案在现有的技术水平下能够实现目标的程度。（二）公共政策执行公共政策执行是政府运用各种政策资源，通过各级组织机构对特定的公共政策目标群体采取宣传、解释、服务等行动，从而将公共政策文本形态或观念形态的内容转化为现实效果，使既定的公共政策目标得以实现的动态过程。在这一定义中，“政府”是以公共政策执行主体的身份出现的。所谓公共政策执行主体，指按照政策规定，有权利或义务实施某项公共政策行为的社会主体。公共政策执行的“目标群体”指公共政策直接作用和影响的对象。（三）政策评估（见书）所谓的政策评估系指利用科学的方法，有系统地搜集相关数据，用来评价解决公共问题方案的规划、执行与结果的一系列活动。政策评估的目的，一般分成消极目的与积极目的。（四）政策的监控和终结（见书）三、中国公共政策过程的整体特点1、中国公共政策的议程设定与政治高度相关，政治上激进或者具有潜在风险的政策，难以提上政策议程，而能够提上议程的政策问题往往具有政治动因。2、中国公共政策过程在很大程度上是一个连续不断的演进过程。3、在任何给定的公共政策领域，如污染控制或者卫生医疗领域，都涉及到各个层次政府的许多项目，也涉及到社会、企业、甚至是个人的研究和行动计划。4、中国公共政策执行呈现出显著的多样性和差异性。5、中国政策过程的各个阶段并不是截然分开的，在各个阶段都可能有反馈同一个政策主体经常需要介入多个不同的阶段之中，他们所进行的政策博弈，往往也是在政策过程的各个不同部分中展开的。6、政策周期不稳是中国政策过程的突出特征。四、公共政策过程的利益博弈公共政策的过程是人们围绕特定政策目标进行的一系列政治活动，是政策主体、影响政策制定的各个利益群体之间互动和博弈的过程。（一）公共政策利益博弈主体公共政策中的利益主体大致可以分为政策制定者、政策执行者和政策对象，公共政策在三类利益主体的博弈中制定执行和评估。1、政策制定者2、政策执行者3、政策对象（二）公共政策过程中的利益博弈第二专题 实践视域中的公共政策价值分析一、我国公共政策实践成就概述（一）我国公共政策实践成就表现1、由于我国坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则这一总的路线和方针，才有我国现在蓬勃发展的市场经济。2、效率、公平、和谐成为公共政策的基本目标。3、党中央为贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的战略思想，提出了建设社会主义新农村等一系列重大的战略决策。4、三农政策、农民工政策、教育政策、医疗政策、住房政策等，都出现了新的变化，中国的公共政策实践将结出丰硕的成果。（二）以人为本公共政策范式的逐渐形成第一、为落实科学发展观，公共政策的人文取向进一步凸显。第二、公共政策通过贯彻社会公正的价值理念，体现以人为本的价值要求。第三、公共政策推动公民参与政府决策，保证了公共决策的民主化、公开化。第四、公共政策以人为本的价值取向范式初步形成。二、公共政策存在的主要问题（一）当前我国公共政策存在的主要问题分析1、公共决策信息失真，偏离公共原则2、违反程序，决策失误，损害公共利益3、公共政策价值取向偏颇，违背公正原则 (1)垄断性行业的公共政策偏离“公共”原则 案例：公共政策过程中背离公共利益的部分事件-在公共资源的使用方面经常乘坐民航班机出行的人都会注意到一个现象：各大机场候机大厅里，专门为一些大企业提供“贵宾”服务的休息室越来越多，但使用者寥寥。而主流旅客只能干坐冷板凳，或在狭小的空间里活动。公共资源被挤占，不帷机场才有。近年来，许多地方都投下巨资扩建火车站、汽车站，规划书上白纸黑字写着重建的目的是为了改善公共服务，设计图上也一清二楚地显示了服务空间的拓展。然而竣工投用之后，公众却发现拓展了好几倍的空间并没有用来改善公共服务，而是出租给了大大小小的商家。把公共财力建设的公共设施一块块地变成“出租屋”换取租金，这种“公共资源部门化”的行为明显漠视和牺牲了公共利益。(2)政府角色错位，造成了“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”的局面。 (3)一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害“公共利益”的公共政策。 (二)不同领域存在的公共政策问题1、房地产政策存在的问题2、社会保障政策存在的问题3、税收政策存在的问题4、收入分配政策存在的问题5、农民进城务工的政策性障碍三、我国公共决策制定存在问题政策失误的表现及其价值分析所谓公共决策失误，是指公共决策主体在处理公共事务、实行公共管理的过程中，由于主、客观方面不确定因素的影响，而导致决策活动未能达到预期目标，给公共利益造成损失或其他不良后果的一种决策不当的现象。决策失误包括：没有正确判断形势，做出了错误的决策；做出了无法实施或者实施以后得不偿失的决策；在必须采取措施来促进或者维护公共利益时没有决策，等等。（一）公共决策失误的主要表现 北京滑雪场幕饮地下水近些年，北京人掀起了滑雪度周末的热潮。去冬今春，北京周边的滑雪场每到周末，人多得只能用“爆满”一词形容。在欧美被视为冬季第一运动的滑雪正在京城迅速风行。1999年，北京仅有一个雪场，2000年冬增至5家；2003年冬，北京的雪场增至14家。6年间，京郊滑雪场经历了大肆繁衍之后又历经残酷的市场竞争，随着京郊几家小雪场的关门大吉，雪场数量有所减少。至2004年底，北京建成并投入营业的大小滑雪场有13家，雪道总数为70多条，总占地面积约951万平方米。滑雪场的大规模扩增逐渐引起人们的关注，滑雪场存在严重的浪费水资源和破坏生态环境的问题。媒体报道说，滑雪场采用人工造雪的方式铺设雪道和营造雪场氛围，并且使用地下水作为造雪水源。由于滑雪场大量汲取地下水，耗费大量水资源，导致滑雪场与人“争”水的问题日益突出。按照国外滑雪场公认的数据统计，在雪场开放季节，基础造雪和补充造雪每平方米用水为0.2至0.6立方米左右。如果按中间值0.4立方米计算，北京951万平方米雪场总面积，需用水380万立方米。2003年北京市居民人均日生活用水为0.248立方米。这样算下来，北京地区滑雪场在开放期间的年用水量消耗了4.2万人全年的生活用水。对此事件，国外媒体也有所报道。2004年3月，参考消息转载美国芝加哥论坛报指出，“中国正陷入严重的水危机之中，北方缺水的问题最严重，但现有和计划兴建的滑雪场都集中在这个干燥的地区，中国的问题在于时一种原本短缺的资源使用不当，中国严重缺水不宜发展滑雪场。”目前，对北京滑雪场浪费地下水资源的事情正处在媒体报道和官方关注的焦。点之下，不同的争议也开始出现，社会正在静观事态的变化。第一、对公共决策问题界定偏差第二、公共决策违背客观规律第三、公共决策没有实现预定成效第四、公共决策贻误时机（二）公共决策失误的价值分析（1）“两难抉择”、“悲剧性抉择”导致公共决策失误。（2）政策制定者利益观、价值观的偏颇导致公共决策失误反映了政策价值取向对和谐原则、公正原则、公共原则的背离。（3）政策制定违背科学决策价值取向导致公共决策失误（4）公共决策违背民主决策价值取向导致决策失误案例一：1997年9月，广东的南方周末报道了这样一则新闻：当年5月，福建省莆田市地方税务局发出通知，凡在莆田市的高消费行业(诸如酒店、歌厅、舞厅卡拉0K厅、美容院、桑拿厅等)从事陪舞、陪酒、推拿按摩等高收入的服务人员(俗称“三陪”小姐一一笔者注)，均要缴纳每月不低于100元的个人所得祝。当记者采访当地税务部门的领导时，他们明确表示，向这些小姐征税，并不意味着政府承认她们所从事的行业的合法性与正当性。当地的有关领导认为，向小姐征税可以达到两个效果：首先，可以调节社会分配(这些小姐月平均收入为3000到4000元人民币，远远超出一般工薪阶层的收入)；其次，可以增加政府财政收入。有一位领导则说得干脆直接一一这比让它不合法地存在，政府不能从中得到任何利益要好。案例二：在20世纪80年代初动工的、耗资巨大的“引川气入上海”工程，出发点是为了解决上海天然气缺乏的问题，在没有考察方案是否可行的情况下，仅凭一腔热情就促成了工程贸然上马。待到四川至上海的输气管道铺设完毕，才发现四川的天然气自给尚不足，根本没有余力支援外地。这一错误的政策制定所造成的损失之巨大令人心痛。案例三：据新京报报道，昆明缺水，于是就要在金沙江上的虎跳峡修建大坝，再开挖400公里的运河，每年从水库中抽取25亿吨江水输送过去。9家民间环保组织出于保护生物多样性和文化多样性的理由，联合出面反对这一做法。比如虎跳峡真的建起了大坝，昆明的用水问题固然可能得到了缓解，但金沙江两岸却会有近20万亩河坝田被全部淹没，近10万人被迫迁徒(其中少数民族占70%以上)。一位官员用轻描淡写的语气说：这是要“栖牲10万人帮助几百万人发展”对这些被迫迁离祖祖辈琴居住过的地方的10万民众来说，这位官员真是“站着说话不腰疼”啊!案例四：禁放烟花的政策困境及启示据统计，上世纪90年代以来，我国有282个城市相继出台了禁止燃放烟花爆竹的有关法规。但是，近几年春节期间的实际情况表明，违反禁放法规已极为普遍。每到春节期间，各大城市鞭炮声此起彼伏，禁放令形同虚设。由于在普遮意义上，社会对此禁令的不认同，导致即使是在高成本的强制力下，此项政策也难以推行。这是行政力与传统习俗之间的一次较量，最终是传统习俗完全战胜了行政力量。 四、我国公共政策执行存在问题政策失灵表现和价值成因公共政策失灵是指在公共政策执行过程中，政策执行效果偏离政策目标，从而造成了公共政策资源浪费和社会公共利益损失的一种客观现象。（一）公共政策失灵的表现形式1、象征性政策执行2、附加性政策执行3、替换性政策执行4、选择性政策执行表现为：一是地方政府在中央政策与地方政策法规之间，选择地方政策法规执行；二是在若干项中央政策之间，选择有利于地方利益的某项政策执行；三是在一项中央政策内容中，选择有利于地方利益的部分执行。5、机械性政策执行6、断续性政策执行（二）我国公共政策失灵的价值成因1、公共政策执行主体的原因（1）政策执行主体的认知偏差（2）政策执行主体利益取向偏差导致政策失灵（3）政策执行主体价值取向偏差导致政策失灵2、公共政策执行客体的原因（1）利益集团的压力（2）政策执行客体的文化障碍3、公共政策自身的原因（1）政策问题的复杂性（2）政策质量低劣（3）政策“打架”（4）政策多变4、公共政策环境因素的制约（1）市场经济的负面效应（2）传统文化的负面影响（3）干部绩效考核的误导（4）监督机制不健全的缺失第三专题：中国公共政策制定和执行过程中的利益整合一、公共政策制定和执行过程中利益整合的前提：公共政策认同(一)从政策失误和失灵的具体案例看公共政策认同的重要性1、一项地方性卫生政策失误2、一项全国性文化政策执行失灵（二）公共政策认同的要件决策的科学性与文本的可操作性公共政策过程中，对于如何把握决策的科学性与文本的可操作性，需要从以下几方面入手。首先，公共政策制定过程中有若干必须关注的原则问题：1、决策者应善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，使各类利益主体能够公正合理地分享社会利益，同时尽量平等地分配社会合作所形成的利益负担；2、尽早明晰政策涉及的各方面利益关系具有重要意义政策在偏向于受惠群体的同时，也应体现对利益受损者的补偿；3、协调眼前利益和长远利益的关系，不能以牺牲资源、破坏生态平衡、污染环境等去换取一时的经济效益，以子孙后代的切身利益换取暂时的发展；4、在任何情况下，公共政策决策都必须而且只能以维护公共利益为目标导向。其次，研究公共政策价值取向的最终目的，是要在制定和实施公共政策的实践中，坚持正确的价值导向。1、公共政策以人为本的价值取向以人为本有两方面的内涵：其一，所谓以人为本就是把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为经济社会发展的出发点和归宿，围绕人的全面发展，促进经济和社会的全面发展。其二，“以人为本”的人不是指少数人或少数地区一部分人的发展，而是指所有人，不分民族、阶层、收入、地位的差别，所有人都应该得到平等、和谐、持续的发展。公政策必须坚持“以人为本”的价值取向。为此，必须做到：其一，要以最广大人民的根本利益为本。其二，要把解决人民群众切身利益问题放首位。其三，要正确处理个人与群体、个人与社会的关系。其四，要把促进经济社会发展与促进人的全面发展统一起来。2、公共政策公平正义的价值取向公平正义，就是社会各方面的益关系得到妥善协调。 （1）公共政策公平正义价值取向的内涵公平正义原则的内涵包括：(1)保证公民的基本权利和个人自由，公共政策不能以任何名目和借口而对个人自由和机会平等进行干涉和约束；(2)把社会公正放在提高效率的基础上，增加社会财富总量，从根本上提高社会公众的需求满足水平；(3)为社会成员提供最低生活保障和最低发展需求，保障人人都能享受经济发展和社会进步的好处，并随着经济发展水平的不断提高和社会财富总量的不断积累，适时提高社会成员的社会利益满足标准；(4)对最少受益者给予额外的物质帮助和利益补偿，及时化解社会矛盾和社会冲突，维护社会的和谐发展与稳定运行。（2）公共政策公平正义价值取向的要求3、公共政策科学民主的价值取向再次，公共政策制定过程的规范化是实现决策科学性与文本具有操作性的基本保证。二、完善公共政策利益均衡机制公共政策利益均衡机制的实现路径主要有：(一)公共政策利益表达机制健全公共政策利益表达机制，首要的一点就是培养和保护弱势群体的利益表达能力，引导弱势群体以理性的、合法的形式表达利益需求，防止群体恶性冲突事件的发生。健全公共政策利益表达机制，还需要采取一系列完备的措施。(二)公共政策利益协调机制的建构(三)公共政策利益约束机制的建构首先，防止和约束政府自身成为特殊利益集团。其次，防止和约束利益集团的结盟，消除强大利益集团对抗政府决策的隐患。再次，提高政府利益整合能力，增强政府对利益集团的制衡功能。(四)公共政策利益保障机制的建构构建针对弱势群体的利益保障机制，关键是公共政策要完善社会的利益衡平机制，避免以牺牲弱势群体的利益为代价来满足强势群体利益的做法，防止社会财富向极少数人聚集。三、完善公共政策的决策伦理机制（一）公共政策科学化决策机制1、完善决策程序，优化公共政策系统的运行2、提高政策制定的质量，搞好政策体系的协调运转。3、建立决策研究咨询机构，完善科学的决策评估机制4，提高公共政策制定者的决策素质与能力（二）公共政策民主化决策机制1、转变观念，意识先行，建立民主的现代决策意识2、实现人民和政府之间的双向互动，健全民主决策要真正实现民主决策，不仅需要使人民对决策过程发挥制约的作用，而且还必须从实质上解决人民与政府双向互动的问题。3、建