政府绩效评估讲座21.doc

政府绩效评估专题研究一、政府绩效评估内涵的初步理解（一）政府绩效与评估1、政府绩效理解绩效=“结果”说伯纳丹认为“绩效是在特定时间内，由特定的工作职能、活动或行为产生的产出记录”绩效=“行为”说 坎贝尔认为“绩效不是活动的结果，而是活动的本身，是人们实际做的、与组织目标有关的并且可以观察到的行动或行为”绩效=“多维”说 博尔曼和莫托维提出“任务绩效”和“关系绩效”，任务绩效与特定活动有关，能直接提高效率；关系绩效是自发行为，与特定任务无关，可以为特定任务活动提供广泛的组织、社会和心理环境浙大范柏乃将绩效分解为经济发展绩效、行政管理绩效、社会稳定绩效、教育科技绩效、社会质量绩效、生态环境绩效政府绩效就是指政府部门及其公务人员在依法履行职能或岗位职责过程中投入所获得的初期的和最终的结果及其社会影响。（二）绩效评估（1）西方国家学者的观点：谢尔登西尔弗（Sheldon Silver）和马蒂卢斯特（Marty Luster）认为，“政府绩效评估是一个适用于为评估政府活动、增强为进展和结果负责的一切有系统的努力的术语”。詹姆斯Q威尔逊（James Q. Wilson）认为，政府绩效评估意味着这样一种制度设计：在该制度框架下以取得的结果而不是以投入要素作为判断政府部门的标准。奥斯本（Osbom D.）与盖布勒（T. Gaebler）认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织，谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制，谋求以结果为导向的控制机制。（2）以美国为代表颁布的一系列政府报告、法案：美国标杆管理研究报告：“绩效评估是评估达到预定目标的过程，包括以下信息：资源转化为物品和服务（输出）的效率，输出的质量（提供给顾客的效果，顾客满意程度）和结果（与所望目的相比项目活动的后果），政府在对项目目标特定贡献方面运作的有效性”。政府绩效与结果法案指出，进行政府绩效评估和颁布该法案的目的就是为了在提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务的质量，建立和发展公共责任机制，提高社会公众的满意程度，改善社会公众对政府部门的信任。政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，其内涵是以任务为导向、以结果为导向、以顾客为导向、以社会为导向和以市场为导向，就是要将顾客的需求作为政府部门存在发展的前提和政府部门改革、组织设计方案应遵循的目标。（3）西方绩效预算、绩效审计对绩效评估的理解。美国政府审计准则，将政府绩效审计（或评估）定义为：“客观、系统地检查证据，以实现对政府组织、项目、活动和功能进行独立评估的目标，从而增强公共责任性，为实施监督和采取纠正措施的有关各方决策提供信息。政府绩效审计包括经济性和效率性审计以及项目评估”。加拿大审计署将政府绩效评估定义为：对政府活动进行有组织、有目的、系统的检查，并对上述政府活动进行评估，将评估结果报告议会，以促进加拿大政府活动的透明度，提高公共服务的质量。政府绩效审计的内容包括政府活动的经济性、效率、效果、成本效益、对环境的影响、对公共财产的保护，以及政府活动的合法性等。简单地说，政府绩效评估就是根据统一评估指标和标准，按照一定程序，通过定量定性对比分析，对某评估对象（政府、部门、人员）一定时期内的业绩做出客观、公正和准确的综合评判过程。二、政府绩效评估的过程 （1）制定政府绩效评估的计划 （2）建立政府绩效评估的组织 （3）构建政府绩效评估的指标体系 （4）选择政府绩效评估的方法 （5）比较绩效结果与目标（6）运用绩效评估结果改善工作三、政府绩效评估的历史演进（一）背景1、政府危机2、新公共管理运动兴起（二）西方政府绩效评估发展英国：1、以效率为主（1979年，“雷纳评审”；1980年，环境部部长管理信息系统；财务管理新方案；1988年，“下一步行动方案”）2、以质量为本（梅杰政府公民宪章运动和竞争求质量运动；布莱尔政府政府现代化白皮书、最佳评价制度，“服务第一”，设立了公民评审小组，推行最优价值标准）美国： 绩效评估演进历程特征效率预算管理私有化重塑政府动机 好的政府就是高效廉洁的政府， 控制支出 效率与效益 减少赤字，降低税收，精简机构节约政府开支，提高效率、效益和责任心，相关官员授权主要的政府层级地方政府即20世纪30年代的联邦政府所有层级的政府联邦、州和地方政府联邦、州和地方政府先是地方政府，然后联邦、生产率运动倡导者公民、商人、学者和专家以预算为导向的官员、运营管理专家阿民选官员，公共行政人员和学者公民、商人、大学和保守智囊团公共行政官员，而后是民选官员方案评估技术倡导者时间、运动研究、市政府研究局，全国市政标准委员会“伟大社会”行政官员，组织发展先驱城市研究所、大学工商界、大学、保守主义思想库公共行政官员、大学政治环境政治与行政分离，效率等雨好政府，效率等于消除腐败全面生产率并未成为一个明确目标，而是被纳入预算改革公私部门对生产给与高度重视私有化能够提供公共方案的生产率得到授权的公共行政官员能建立更有效率、效益和更负有责任的政府腐败文化批判腐败是政党的滥用政权的产物，已遍布政府上下腐败现象仅存于少数个人和小团体中，他们利用可乘之机欺诈腐败是浪费、欺诈以及滥用三种罪恶的结合，严重地侵害了纳税人与公民的利益 控制腐败方法政治与行政分开在公共机构的结构和程序设计上运用行政原则加强执法，对公共行政官员和民选官员实施更加严格的制约，程序和调查得到授权的公共行政官员和新信息系统可以控制腐败1、1973年，尼克松政府“联邦政府生产率测定方案”2、1992年，克林顿“重塑政府”，“戈尔报告”（删减规制、顾客至上、扩大授权、精简机构）3、1993年，美国政府颁布了政府绩效和结果法（GPRA）（战略计划、年度绩效计划、年度绩效报告、管理责任和机动权、试点）二、国内绩效评估的历史演进1、政府绩效评价的萌芽期（19491993年）（1）干部考核制度（“鉴定”或“考察”）（2）机关作风建设2、政府绩效评价的发展期（1994年至今）（1）初步探索阶段（19941999年）我国学界开始使用“绩效评估”或“绩效评价”的概念，但对其内涵的理解仅限于员工绩效评价和科研机构绩效评价。实践中，各种形式的政府绩效评价活动不断涌现。1994年6月，烟台市在市建委试行“社会服务承诺制”。1995年福建省在全省范围内实行政府效能监察制。1998年沈阳市率先实施“市民评议政府”活动。1999年珠海市开展“万人评政府”活动（2）研究拓展阶段（20002003年）在理论界，对政府绩效评价的研究主要集中：第一，介绍西方国家政府绩效评价的理念与经验。第二，分析中国实行政府绩效评价的可行性及障碍。第三，梳理国内地方政府的绩效评价实践。在实践中，2000年，邯郸市实施了市民评议政府及部门的问卷调查活动；杭州市举行了市直机关“满意不满意”评选；福建省全面开展效能建设。2001年，南通市推行目标责任制绩效管理工作，确立了督查工作与目标绩效管理相结合、与考核评比相结合的工作模式。（3）细化创新阶段（2004年至今）专业性学术研究机构开始建立。2004年兰州大学中国地方政府绩效评价中心成立。与此同时，中山大学政治与公共事务管理学院、厦门大学公共事务学院、兰州大学管理学院、西安交通大学公共政策与管理学院等都纷纷向硕士研究生和博士研究生开设了“政府绩效管理与评估”课程。在实践中，地方政府绩效评价出现了新的形式。2004年底至2005年初，“兰州试验”。2007年11月，华南理工大学公共管理学院课题组对外发布2007广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书。三、政府绩效评估研究中的几个问题1、绩效评估的若干基本概念研究（1）“广义政府绩效”（2）“绩效损失”（3）“绩效治理”2、绩效评估体系的构成由价值体系、目标指标体系、组织体系、技术支撑体系和法律法规环境体系等五大体系构成的政府绩效评价体系，其中价值体系的核心地位；3、绩效评估价值（1）与公共行政价值的关系（2）绩效评估价值冲突与整合4、绩效评估指标设计（1）指标设计与职能定位 （2） 指标框架的选择：3E4E，平衡计分卡等5、绩效评估主体及其模式比较1、绩效