公共政策制定(二)∶政策方案规划与抉择.doc

第五章 公共政策制定（二）：政策方案规划与抉择学习目标通过本章的学习，你应该能够：1、 理解政策目标、指标和标准的含义以及他们的相互关系。了解基本的政策目标及其影响目标确定的因素。2、 掌握如何拟订备选方案。3、 知道如何对备选方案进行比较和择优。4、 了解政策合法化的含义、内容和程序。5、 了解学术界解释政策形成的几种典型的理论模型以及部分中外学者对我国政策制定模式的研究结论。第一节 政策目标的确定 本部分内容主要参考了陈振明公共政策学中国人民大学出版社，2004；宁骚公共政策学高等教育出版社2003；王传宏公共政策行为中国国际广播出版社，2002在公共政策问题一旦确定以后，必须确定政策目标和相关的评估标准，以便于寻找、比较和选择备选方案。一、政策目标 政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。而具体目标达到政策总目标的具体措施。政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。两者的比较见下表： 总目标（目的）与具体目标比较 特征 总目标 具体目标明确性 1宽泛的陈述（如提高卫生保健质量） 1具体（增加多少医生人数）术语 2规范（卫生保健质量指能否获得医疗服务）2 可操作性（1万人拥有医生数）时间 3不明确（在将来一段时间） 3 明确（在5年或者10年时间）衡量方法 4非量化（充分的医疗保险） 4 一般量化（每千人参保数）目标群体 5 宽泛（低收入家庭） 5 具体（年收入低于X元的家庭）1.设定政策目标的基本原则：（1）事实求是，面向未来。设定目标时必须从实际出发、充分考虑主客观条件、符合国情和国力。例如，在设定目标时应该充分考虑实现目标所需要的资源、环境状况、以及这些状况未来的发展趋势，具有一定的弹性，留有余地，使政策目标符合未来的发展需要，以免在偶然情况和突发事件时陷于被动。（2）系统协调，具有针对性。目标的提出与设定，要从政策问题的实际出发，针对政策问题的实质和产生的根本原因。由于政策问题的复杂性，以及社会群体的利益、要求和价值取向的不同，政策目标要在这些不同的群体利益和价值取向之间寻求协调。这需要在政策目标的确定阶段力求让同一政策的多项目标相互协调。在制定政策目标时应该明确各目标的重要程度，理清目标间的关系，抓住主要目标。（3）具体明确、具有合理性。对于目标中的有关概念、时间要求、目标内容、相关条件等都要进行清晰界定和说明，最好做到表达准确、含义清楚、单一，各项要求详细具体，尽量能量化。政策目标应该符合国家的法律和社会公德的约束；应该充分体现政策决策者所代表的社会利益；尽可能增大政策实施带来的正效益而减少负效益；政策目标的标准应适当，既高于现实，通过努力又能实现。（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。任何公共政策目标都会涉及一些伦理价值问题。对于这些问题，不同的社会主体会有不同的立场和观点。一项公共政策既要考虑统治阶级的价值观念，也要考虑社会大众的利益需求，同时还要顾及弱势群体的利益和要求。同时，目标一经确定，除极特殊的情况外，一般情况下不要频繁改动，更不能轻易取消。2.基本的公共政策目标基本的公共政策目标也称元目标。宁骚教授认为，在现代市场经济社会中，基本的公共政策目标一般包括公平、效率、自由、安全。陈振明教授则认为公共政策特别是经济政策的基本的目标包括增长、效率、稳定、公平。我们将公共政策的基本目标归纳为：公平、效率、发展、自由、安全。所谓公平简单的理解是每人或者每个群体得到同样的利益。公平的标准在相当大程度上依赖于价值判断，因为不同的人、团体或者阶层的价值尺度不同，因此在基本的政策目标问题上很难达成一致。不过一般情况下，公共政策应该符合利益普惠原则，即公共政策应该为全体公民（绝大多数公民）谋利益而不是少数人或者特殊的利益集团。我们可以把公平归纳为三种公平：机会公平、分配公平、最终状态公平。从实践来看，在市场经济条件下，机会的公平最能调动劳动者的积极性。所谓效率，是指在给定投入的情况下的产出最大化。在投入方面，涉及投入的计算、投入与产出的关联、以及某种投入的机会成本。在产出方面，涉及产出目标的确定、以及在多种产出目标的条件下的组合比例等。就经济领域而言，一般以帕累托最优作为效率标准。所谓帕累托最优是指资源配置达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用（福利）水平至少不下降的情况下使其他人的效用（福利）水平有所提高。效用或者福利往往与主观的感受相联系，因而在市场机制中，很难实现。所谓发展，是事物的向上向前的增长趋势，既包括经济的发展也包括社会总体福利的发展，既有量的增长，也有质的提高。一个政策目标不仅要有利于应该解决实际的政策问题，而且应该促进个人和社会的进步。从经济的角度来看，主要是指为了不断提高社会总体（包括子孙后代）的生活质量，应该在多大程度上抑制现在的消费，保护性的利用有限的资源，发展生产。经济增长是二战后各国的追求目标，由于追求单一的经济增长的目标，已经在物质产品丰富的同时，付出了高昂的环境以及其他方面的负面影响，转变经济增长的方式，将单纯地追求量的扩张转变到可持续的质和量的同时增长。所谓自由，学界争论较多。孟德斯鸠认为，“在一个有法律的社会里，自由仅仅是：一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事。”“自由是做法律许可的一切事情的权利。”简言之， 自由就是在法律许可的范围内，在不伤害他人和群体利益的的条件下，人们能做他们想做的事。这里主要涉及政府对人们的行为的制约的范围和程度。所谓安全，是指一种预期的有保障的稳定的感觉，它是人们生理生存上的一种最低需求。一般包括人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。就一个国家而言，经济稳定是安全的重要内容。这种稳定包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡。4、影响政策目标确定的主要因素（1）价值因素 公共政策是国家或者政府对社会政治经济生活的干预行为，这种干预要达到什么状态，关键取决于社会以及社会成员个人的价值观。不同的个人、集团、阶层或者阶级具有不同的或者根本对立的价值观。阿罗的不可能定理认为，不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个人都认可的同意的社会价值判断，而仅仅存在部分人或者某些利益集团的价值判断。价值观的冲突实际上是利益的冲突。政府在确定政策目标是，所依据的实际总是部分人的价值判断，有时这种判断代表多数人观点，有时则代表少数人的观点。即使是通过民主程序确定的政策目标，也往往是只代表某些利益集团或者是对不同利益集团价值观的折中。因此，在确定政策目标时，应该考虑政策所涉及的各利益相关团体的价值观和偏好？以及谁的什么样的价值观在起主导作用？主要反映了谁的利益和偏好？等等。（2）政治因素公共政策目标是政治过程的产物，而不是个人决定的产品，因此，必须考虑政治因素。以往人们假定决策者是大公无私的、以追求公共利益或者社会福利最大化为原则的。但是，正如公共选择学派所指出的，决策者与其他社会成员一样是自利的，他们以个人利益最大化作为行动原则，因而在确定目标时，不能不考虑自身的政治利益。同时，利益集团的存在也是影响政策目标的重要因素。每个社会都有许多不同的利益集团，这些集团有着自己特殊的利益，他们总是通过各种途径影响决策者。因此，在确定政策目标时，应该考虑决策者的政治立场和政治需要以及各个利益集团对政策目标的影响。政治家或者决策者本身是与政策目标密切相关的的因素，不能认为他们是超脱于党派和集团利益之上的中介者或者调停者，必须弄清他们的政治立场、政治需要和政治观点，以及他们所代表的利益集团，评估这些立场、需要和观点是如何影响相关的政治目标的。特别是在代议制民主社会中，许多决策者是利益集团的代言人，受利益集团影响的政策目标不一定能实现社会福利最大化或者反映公共利益。（3）目标的多重性及其冲突。由于现实的公共政策问题的复杂性以及所涉及的利益相关者的复杂性，使得政策目标具有多重性和冲突性。正如韦达夫斯基所指出：政策目标总是具有这样突出的性质多元的、相互冲突的和含糊的。如何求得各目标之间的综合平衡是非常困难的事。奎德认为，如果在目标问题上存在争论，即人们不能在目标问题上达成一致或者无法确定目标，那么应该努力寻找一个 能取得共识的更高一级或者更一般的目标。寻求这种统一的方法是看更高一级的组织层次，通过更高层次的目标分析或者是原初目标的一致性检验来作出决策。如果这种单一目标的努力失败，我们可以寻求最优化途径和满意途径来确定一个偏好目标。二、评估标准和指标（一）评估标准评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。尺度也称做指标。如关于治理城市河水污染的总目标是清洁河水、使其安全可用，目标之一是使这一河段能养鱼，该目标的的评估标准非野生鱼在这一环境中的生存条件，而指标之一可能是每升水的含氧量。确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。因此，评估标准的确定除了需要相关的专业知识之外，还必须在决策者之间沟通和交流。（二）政策指标政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。任何政策目标都有若干指标作为具体的衡量标准。指标可以是量化的也可以是非量化的。量化的指标是指用数量或者指数表示某一社会现象、社会变化和社会发展，如果一项政策有明确的目标取向的，并且目标是可以量化的，就应该尽可能用量化的形式表示，因为量化的指标易于操作和评估。指标是目标的具体化，肯定受价值观的影响，只是反映社会事实的描述性的统计指标价值因素的显示不明显。（二）政策指标的分类根据指标所要衡量的政策领域的不同，陈振明教授将政策指标粗略划分为经济指标、社会指标、政治指标。 1.经济指标 经济指标是衡量经济政策目标的指标。基本的经济指标主要有：（1） 经济增长指标包括国民生产、国民收入、国民消费与储蓄、人均国民生产总值和人均国民收入等。（2） 经济稳定指标，包括物价稳定的指标如国民收入指数、综合物价指数；对外经济稳定的指标如进出口贸易指标、外汇收支平衡指标等；经济安定与繁荣的指标如国民生产指数、总供给和总需求指数等；充分就业的指标如失业率等。（3） 分配平均程度的指标如洛伦兹曲线和基尼系数等。2.社会指标对于社会指标，不同的人有不同的理解。联合国统计处在社会和人口统计体系中，认为社会指标是一定的观察资料构成的产物，表示我们所关心的社会的某个方面和社会生活中正在变化的某些情况。美国学者兰德认为，社会指标是衡量总体各部分社会状况及随时间变化的统计量，这里的社会状况是指一个既定的社会里人类存在的外在的（社会和自然） 和内在的（主观感觉）环境。陈振明教授将社会指标的理解归纳为三种：一是衡量一个国家或者地区所选定的社会目标的实现程度，或者政府社会政策目标达成程度的尺度；二是分析社会现象或者社会变化的一种量化工具或者衡量社会发展中社会变迁的一种时间序列的统计；三是不仅是一种衡量的手段，而且是一种社会的运动，是一种社会改革的手段，强调政府不能单纯追求统计增长，而必须注意各种社会目标，进行各种社会改造。不同的国家和地区由于各自的发展状况的差别，有自己不同社会指标体系，就是同一个国家的不同时期，社会指标体系也有可能不同。邓恩在公共政策分析导论中论述到社会指标可以是主观的也可以是客观的，因为它既可以用于评价如城市化程度等客观状况，又可以用于监测对市政服务满意程度等主观状况，还可以监测社会变化的特殊领域如污染、工作生活质量等，他列出了一些典型的社会指标：（见下表） 邓恩认为，社会指标的使用既有优点也有缺点，从优点来看，社会指标的开放可以提醒我们注意那些信息不充分的领域；社会指标能为我们提供政策对目标群体影响方面的可靠的信息，提供有助于构造政策问题和修改现有政策的资料。但是政策指标的使用也有一些局限：一是指标的选择受特定群体的价值观念和政治偏见的影响；二是大部分指标以获得的社会状况的客观的数据为基础，而忽视了对主观状况的监测；三是社会指标很少提供关于政策投入转化成政策产出的各种途径的信息。研究领域指标健康与疾病公共安全 教育 就业 收入 住房 休闲与娱乐人口政府和政治公众价值取向和态度社会流动性自然环境科学和技术州精神病院的人数害怕夜间单独行走的人数25岁及以上的高中毕业生数妇女就业比率处于贫困线下的人口百分比住房条件低于法定标准的家庭数制造业职工年均带薪假期计划人口数和实际人口数公共管理的质量对生活总的满意度和陌生感父辈职业的变迁空气污染指数科学发现资料来源：陈振明编著公共政策学134页3.政治指标政治指标指的是衡量一个国家或者地区的政治政策（政党、阶级、法制、人事、民族、外交、国防等方面的政策）目标的具体尺度。政治指标很难量化，因而大部分都是非量化的指标，如保持国家的独立、加强法制、维护国内安定团结的局面等，不可能量化。有一些简单的量化方法，如耶鲁大学曾经试图编制政治量化指标如用教育经费、军费开支、选民参选率等，但很不全面和完善；另一种方法是采取民意调查的方式，来了解公民对各项政策和项目的满意程度，以求得一些主观的指标；第三种是可以编制一些综合的政治发展指标，用一些简单的指数代表政治发展的趋向。但这种方法主观性强，代表性弱。4.综合指标综合指标是表明一个国家或者地区总的发展状况的指标，是上述指标的综合。比较常见有现代化指标、社会发展指标和小康社会指标。不同国家和地区在不同的时期的社会综合指标是不同的。即使同一时期不同的学者对社会发展指标也有自己不同的看法。20世纪70年代美国学者阿列克斯英克尔斯提出了衡量现代化水平的10项标准：人均国民生产总值（3000美圆以上）；农业产值占国民生产总值比例低于12%15%；服务业产值占国民生产总值的比例45%；非农业劳动力占总劳动力的比重70%，识字人口的比例80%；大学入学率10%15%；每名医生服务人数1000人以下；平均寿命70岁以上；城市人口占总人口比重50%；人口自然增长率1%以下。20世纪80年代后期，我国国家计划委员会宏观经济研究院在研究 十五计划和2010年长远目标时提出了一个现代化指标体系，包括（1）经济发展指标：人均GDP9000美圆、农业产值占GDP的比重10%以下、第三产业占GDP比重60%以上；（2）社会进步指标：非农业劳动力占总劳动力比重80%以上，城市人口占总人口比重75%；人均收入42000元，基尼系数0.25、信息化综合指数60%；（3）人口素质和生活水平指标：人口自然增长绿0.7%、识字人口比重90%、适龄人口中大学生比重20%、平均预期寿命75岁、每名医护人员服务人数500人，恩格尔系数40%、环境质量综合指数80%。2003年，国家统计局的一个课题组提出了一个全面小康社会评价指标体系，该体系包括三个指标：（1）经济发展子系统，包括人均GDP、出口商品中机械及运输设备的比重、人均可支配收入、居住条件、营养结构和社会信息化程度等指标；（2）文教卫生发展子系统包括每百万人通邮科技人员数、全员劳动生产率、每千人口病床数和医生数、大学粗入学率、高等教育人口比例增长率、高中教育普及率等（3）社会发展子系统，包括城市化率、收入分配公平度、公众对政府的满意度、财政供养人数、可持续发展指数、社会保障覆盖率等。第二节备选方案的拟订一旦确定了解决政策问题所要达到的目标，接着需要做的一项重要的工作就是考虑实现政策目标的方案。备选方案的产生一般经历3步：一、搜寻备选方案该步骤的主要任务在于尽可能多的发现备选方案。政策方案的拟订过程是一个不断搜寻的创造性的过程，是发明和发现的混合，其比例随问题的性质和决策环境的变化而变化。我们所发现的备选方案越多，就越有可能发现我们所要得到的东西。关于政策备选方案的来源，不同的学者有不同的观点。邓恩认为，备选方案与目的、目标紧密相联，目标和目的隐含着备选方案。备选方案实现目标和目的。因此，从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。他列举了八个来源：（1）权威；即相关政策问题的专家。（2）洞察力：长期与某些政策对象打交道的人或者一些政策相关者的知觉或者判断；（3）方法：利用系统分析等创新性的分析方法；（4）科学理论：自然科学和社会科学所产生的一些对问题现象的解释；（5）动机：参与者的信念、动机和需要。（6）相似的案例：其他地方处理相同或者相似问题的经验；（7）类比：不同种类问题的相似性的的比较。（8）伦理体系：哲学或者其他社会学家所提出的社会正义、公平等理论。艾西从系统分析的角度讨论了政策备选方案的四个来源：（1）保留现有方案（2）修改现有方案（3）使用以前被包装过的方案设计（4）创造一个新的方案。新方案的设计包括理想化的设计、类似情形途径和形态学途径。理想化的途径从假定没有任何条件限制开始，然后加上条件限制，看看每一限制在多大程度上降低了理想方案的有效性；类似情形途径是在其他领域寻找类似的解决办法。形态学途径是查明政策方案的基本构成因素，并决定这些构成因素的可能的组合。林德布洛姆认为，解决问题的备选方案仅仅是在渐进和边际修改范围里。所应考虑的是那些只有渐进变化的备选方案，全新的或者根本不同的方案往往是在政治上不相关的，并且决策者或者分析者也没有时间和精力、知识去评估这些全新的方案。依照他的渐进主义的观点，现有政策是构成新的备选方案的基础。布莱特曼认为，有3种途径可以帮助人们发现备选方案：（1）被动的途径：等待所要解决问题的方案的出现；（2）搜寻派生途径：设法让别人知道我们正在寻找备选方案；（3）触类旁通途径：检验渐进的变化，历史地和类比地搜寻类似问题的解决方案。他认为，对政策问题的观点以及对备选方案的检验往往囿于我们所受的学科或者专业的训练。一旦我们在某一领域受到比较深入的专业化教育之后，就会开始有选择的集中注意问题的某些特定的方面而忽视另外的一些方面。因此，应该多从别人的角度看问题，重新界定和思考已经作出的假定。除了前面的一些来源之外，我们还可以采取其他的一些方法，包括：保持现状分析：考虑假如不采取行动，随着时间的推移，政策问题的变化趋势，为新方案的产生和测量提供基点；快速的调查：快速的记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议，也可以向你的朋友、同事以及其他相关人事保持联系，了解他们的建议；文献评论：公共政策或者研究的文献（书籍和杂志、网络等）以及问题所涉及的领域都可能记载着解决相关政策问题的备选方案或者案例分析。实践经验的比较：了解政策问题产生之后所采取过的解决方案以及以前采取的方案，考虑采取或者抛弃某些方案的原因，以发现可行的方案；与理想方案比较：先提出理想的方案。然后根据实际情况适当地加些约束条件等等。此外，前面提到的一些方法如头脑风暴、类比法、被动收集等都可以用来找到备选方案。以上备选方案的产生办法，各有其优缺点，在实际的政策方案的规划中，我们可以根据现实条件，综合运用上述方法。二、设计备选方案该阶段主要是对搜寻来的备选方案进行综合、提炼与修改，然后产生针对本政策问题的系列备选方案。可以有一些方法帮助设计针对现实问题的备选方案：1、变动与组合。将第一步搜寻来的备选方案，进行不同的组合，并详细说明每一选择或者组合的细则。产生和组合被选方案时，也许会揭露出早些时候没有确认的问题的一些方面。这时需要对问题进行重新的思考，如果有必要还应该对问题进行重新界定，因为，这种新信息和重新规划的问题陈述可能导致修改或者增加评估标准。例如，解决提高农民生活水平的问题，可以减免农税，加强农村基础设施建设，改善农民的生活环境等。我们可以将几者集合起来，这些措施分别看时都不错，但是，一旦组合就出现了一些问题，减免农税，农村乡镇财政收入可能减少，农村一些关系农民生活的基础设施建设的经费来源会更加紧张，这可能影响农民的生活水平的提高以及农村经济发展。这时就需要我们对问题进行进一步的分解，将问题分解成不同的构成因素，分析这些因素间的相互作用，然后将这些部分重新进行组合。2、可行性处理：找出问题的实质，了解可处理（可行）的政策变量，然后将这些变量结合起来构成政策方案。如帕顿在加州大学提前退休案例分析中，采用了类似的途径来构造备选方案。他首先将问题界定为一个缺少资金的问题，然后检查在工商业部门中的经验，查明在这些背景中可加以处理政策变量，计算出每个这样的变量可以在多大程度上被处理，并将这些可处理的变量组合成为备选方案。3、修改现有的解决办法：以现有的方案为基础，考虑政策问题中人们意见最大的部分，将备选方案中有关的内容充实到现有的方案中，这样产生的方案变动较少，引起的震荡也轻，容易被各方接受。三、初步筛选在第二步所得到的系列针对政策问题的备选方案，并非都是同等的重要或者可行，有的虽然能够解决问题，但是有可能并不现实，有的虽然现实，但却难以实现政策目标，还有的可能会与重要的利益相关的价值观矛盾。因此，有必要进行初步的筛选。初步筛选的主要目的在于通过分析，初步去掉显然不可行的备选方案，找出数个可行的最优（较优）的备选方案。初步筛选考虑的因素包括成本、收益、可行性、实施条件、应变程度等等。初筛常用的方法有：1、 经验分析。总结以往执行或者制定政策的经验和教训，判断方案的可行性；2、 比较分析。对方案之间政治、经济、技术的可行性做大致比较；3、 初步的预测分析。初步考虑各个方案的实施过程及其可能遇到的问题，并对其加以比较分析等等。四、创建备选方案应该注意的问题（1）要参照以往的经验，但是不能过分依赖过去的经验。无论是自己的过去的经验还是别人的经验都只能供参考，它能为我们提供解决问题的可能的思路，但是，过分依赖过去的经验则有可能限制我们的思维、缩小我们的视野。（2）不要急于对别人的意见评头论足而让好主意溜掉。运用头脑风暴法，随时记下各种思想和观点，特别是其中的一些看似不相关的观点和想法，这可以增加发现具有创新性备选方案的机会。（3）不要仓促锁定问题的界定。在明确标准和确认方案的过程中，我们需要对问题进行重新的考虑，以检查我们是否对问题进行了错误的说明。（4）不要过早产生偏好或者对提出的观点过于挑剔。尽量中立的多角度地考虑备选方案，不要被自己的个人偏好或者习惯思维所左右，对于备选方案应该进行客观的比较，不要对自己不喜欢的观点过于挑剔。（5）不要不经过评估就排除备选方案。特别是有些方案有争议的方案，或者从表面看来不符合决策者的信念或者由于文化或者意识形态限制的方案。（6）当情况发生变化时，注意考虑那些因条件限制而被排除掉的方案。政策制定是一个复杂的反复的过程，需要在问题的界定与方案创制之间来回转换。由于问题是处于不断发展变化中的，当条件发生变化时，原来被排除的方案或许会成为好的可行的方案。 第三节 公共政策方案的评估与择优 政策方案评估是对各项政策方案效果的预测性分析和比较;择优则是在评估和比较的基础上提出政策建议。这两者都是正式的政策抉择程序前不可或缺的步骤。虽然我们在逻辑上或理论上能将两者加以区分及阶段性划分，但事实上，两者是交融在一起的，两者呈现的并不是简单的前后承递关系，而是反复、循环和错综复杂的关系。 一、评估与择优的步骤 ， 1、确定评估和择优的标准。只有确定了标准，才能对方案的优劣进行评价。评估应遵循的通用标准有效率、效益、公平性、回应性、可行性等，但是在一些具体的情景中，可能还会有一些具体的其他标准。 当然，任何政策方案往往都很难同时满足所有的标准，具体评估和择优时，我们需要根据实际需要加以取舍和区分主次。 2、方案展示与比较。择优是在比较的基础上进行的判断和选择。所谓比较，就是既要抓住诸方案间的共同点，又要注意诸方案间的差异，专注于研究它们的异同点在政策执行过程中可能造成的影响。这里需要用简单的预测技术和基本模型来描述各种选择的效果。这种比较，必然揭示出满足标准、符合需要的一些评估方案，也可能会排除那些不需要附加分析就可以弃置的方案。得出最佳、较佳、较差、最差等结果。因此，比较的过程在本质上就是一个决策的过程，或者是整个决策过程的重要组成部分。这个过程反映了决策者的世界观、价值观，也反映了他们的经验、眼光、胆识和品德。 3、讨论与批评。从不同角度、不同要求、不同场合、不同结果对已拟定的政策方案提出不同的看法，以求收到 兼听则明的效果，保证择定方案的科学性、可靠性和严密性。 4、审查和评定，即进行系统的、周密的论证。方案审定通常需要采取一系列科学化、定量化的方法，如边际分析、成本一收益分析、价值分析、可行性分析和其他技术。在审定过程中要把决策的政治、经济、社会、文化、技术等问题作综合的分析、权衡，决定取舍。审定的目的是减少决策失误。审定的结果有三种可能性:(1)通过、生效，付诸实施;(2)否定或终止，对政策方案做出进一步的修改或需要重新决策;(3)搁置，即既不生效执行，也不否定终止，而是等待事态进一步发展，到适当时机再做最后决定。二、评估与择优的标准在不同的时空条件下人们会有不同的具体标准，但就一般意义而言，评估标准是从政策目标细化而来，沿着总目标、具体目标、评估标准和测量标准等线路逐步细化。威廉邓恩在公共政策分析导论一书中,把政策方案评价标准分为六类:（1）效益，指某一特定方案能否实现所期望的目标。常常按产品或者服务的数量或者他们的货币价值来计算。例如，要实现优质的健康保健目标，可能有很多备选方案，而其中能为更多的人提供更好的优质服务的方案就是有效益的方案。效益包括经济效益和社会效益。经济效益相对比较容易计量，但社会效益就比较困难了。特别是有些效益是无法货币化的，如交通安全政策方案虽然花费一定成本，但挽救了人民的生命，通过环保立法保护自然境观和历史文化遗产，这些都是无法货币化的。 （2）效率是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量。计算方法有单位产品或者服务的成本单位成本能提供的产品或者服务的数量。用最低的成本实现最大的效益的政策就是有效率的。如花同样的钱能为更多的人提供同样或者更好的医疗保健服务的方案就是有效率的方案。 （3）充分性是指某方案实施的成本和效益之间的关系。如果实施方案的成本固定，则应力求效益最大，反之，效益固定，则应力求成本最低。如果成本和效益都是变动的，则应力求效益-成本之比最大。应用充分性比较困难的是，有些方案所涉及的社会效益难以货币化，它们所涉及的可能是人们的价值观问题。（4）公平性指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度。公平的政策是指效果或者努力被公平或者公正地分配。通常收入、教育机会、或者公共服务进行重新分配的政策是根据公平标准。一项方案可能既有效益又有效率，而且具有充分性，但是也可能会因为将导致成本或者效益的不公平分配而被拒绝。如建国以来很长的一段时期内，农民一直承担着很重的税费负担，但是农村的公共产品和公共服务的供应，远远落后于城市，而城市的居民的税费却远远低于农民。公平性往往与人们的主观感觉有关，对同一方案是否公平，不同的人可能会有不同的观点，一般情况下，我们应该考虑的是，该政策方案能否实现社会福利最大化，而不是使个别人或者个别群体的福利最大化。一般应该考虑在增加一些人的福利时保障另一些人的境况不会因此变糟；或者能使受益者给予由于实施该方案而遭受损失的群体一定的补偿，使受损者的收益能有所增加。其实，任何一种力求公平的措施都有一定的局限性，因为公平、公正和平等是政治问题，它们受社会中权力分配和权力合法化过程的影响。如因缓解城市交通拥挤而挤占人行道拓宽马路，方便了驾车者，而对行人却是不公平的，而且对中国目前大多数城市居民都是不公平的，因为在目前中国的城市中，有车的居民毕竟不是大多数。但是前几年，在很多城市却偏偏都在挤占自行车道或者人行道来扩建马路，因为宽马路，大广场是政绩的标志。 （5）回应性指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度。这个标准的重要之处在于分析人员可能满足其他有标准效益、效率、充分性、平等却仍然不能对可能从政策中获益的某个群体的实际需要作出回应。如一项娱乐方案可能实现了公共设施的公平分配，但是却对一些特定人群如老年人的需求缺乏回应性。（6）适当性是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。有些政策方案符合上述的标准，我们还得考虑它们对社会是否适宜的问题。如我们向某些贫困地区每年发放救济款和物资，但是，却造成了这些居民的依赖行为，甚至他们因此而懒惰起来，这样的政策是适当的吗？邓恩所提出的上述标准，对我们考虑一项方案的优劣有一定的帮助，但是操作起来却很困难。帕顿和沙维奇在政策分析和规划的初步方法中，认为可以从四个方面对政策方案进行评估：（1）技术可行性：从技术角度分析方案是否能正常运行，主要衡量衡量政策或者规划是否能实现预期目标。（2）经济与财政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少。（3）政治可行性：主要是根据政策方案对决策者、立法者、政府管理人员、公民联合体等利益相关群体的影响来衡量政策方案的成效。其核心问题是 方案是否会被利益相关团体接受。（4）行政可操作性衡量在特定的政治、社会和行政环境中实际实施既定规划的可能性。相对而言，帕顿和沙维奇的方法更具操作性。在具体的政策问题备选方案的评诂和择优时，我们根据实际情况可以综合应用上述方法。三、评估与择优的两种常用方法 方案评估与择优常用的有两种主要方法:预测性评估和可行性评估。 (一)预测性评估 预测是指预先测知未来事件或条件的可能性，以作为未来行动的依据。 预测性评估方法是政策方案评估的一种最基本的方法。预测性评估就是根据现实的环境和条件，预先推测某一方案实施过程可能需要的条件和可能产生的效果。由于人的能力是有限的，也由于未来存在着许多不确定性因素，从而使得人们很难完全预知未来的状况，只能通过一些方法和技术探究未来的可能性。对于方案的预测性评估来说，它也只能进行一些有关未来可能性的预测。 1.预测性评估的步骤 (1)确定预测内容。一般情况下，预测的内容主要包括：现有政策的结果，即不采取任何行动问题的可能发展趋势；新政策的结果；新政策可能带来的变化；各利益相关者群体的可能的反应；政策参与者的行为等。 (2)搜集与整理数据，编制假象脚本。详细搜集与研究与这些方案相关各种资料和数据，写出假象的方案实施详细过程，考虑各种可能的因素及其相互关系，确定一些可能的情势等。 (3)进一步的分析。分析决策者所希望发生的情况是什么，估计一些干扰因素及其发生的几率，探究控制这些干扰因素的办法和可能性。 (4)试验式证实。纸上的分析往往与实际发展的可能性有误差，预测有时要运用小范围的试验或试点来对有关方案加以证实。 （5）分析实验的误差与原因，进一步改进方案。2.预测性评估的方法 能用于预测性评估的方法可谓非常多，有定性的方法，也有定量的方法;有直观的预测，也有非直观的预测;有演绎式预测，也有归纳式预测等等。威廉N邓思曾经归纳为三种预测方法，见表 三种预测方法 方法根据适当的技术结果外推预测趋势外推传统的时间序列分析、线性趋势估计、幂的加权、数据变换、剧变法预言理论预测理论理论图形化、因果模型、回归分析、点和区间估计、相关性分析推断判断预测有见地的判断德尔菲技术、交叉影响分析、可行性评价猜想推断是一种把事物的过去、现在的发展趋势扩展到未来的预测形式，它根据来自方法和类似情况的论证而得出明确的结论。时间序列分析以及类推等方法常用来作为推断方法；推断可以来自权威或者因果解释的结论加以补充。预言是建立在明确假定基础上的一种预测形式，这些假设可以采取定律、命题以及类比等形式，预言的本质特征在于揭示因果、类似过程或者关系。猜测是一种依据专家判断而对社会状况的未来作出判断的预测形式。专家判断可以采取知觉论证的形式，也可以根据对现在或者未来的目标、价值和倾向来加以推测。邓恩认为，以上三种形式可以用来估计政策的潜在的未来、可能的未来和规范的未来。潜在的未来指各种可能发生的未来的社会状况；可能的未来是以一些自然和社会中的因果关系为基础的未来状况，只要具备一定的条件就可能发生。规范的未来，指政策实施之后的按照政策制定者的期望而出现的未来的状况。政策的作用就在于把潜在的、可能的政策未来引向规范的未来。 在此，我们主要介绍德尔菲技术和时间序列分析。 (1)德尔菲技术 (DelphiTechnique)。这是一种直觉预测法。该法通常利用信函(含邮函和电子信函)调查方式，请有关专家就有关政策问题的各种政策方案独立地发表各自的看法，而后将这些专家的意见汇总整理后告知各位专家，请各位专家在了解其他专家的意见后再补充修正以前的预测性看法，以求得到一个比较一致且可靠性程度较高的预测性意见。该方法的理论假定在于:具有某种知识程度的人能够预测未来某种事物的状态，且有相当的准确性;专家在不与外界接触、不受外界影响的情况下所做的预测往往有比较高的准确性。该方法最大的优势在于能让专家不受他人影响的情况下自由地、独立地发表自己的真知灼见。当然也有一些问题:如专家常常难以回答自己并不在行的问题;最终专家可能会屈从于专家集体的意见;匿名回信会降低一些专家对预测的责任感。 需要指出的是，这种方法目前还经常被用于一些很难直接定量分析的政策规划研究之中，试图对不易直接定量分析的问题进行间接地定量分析。 (2)时间序列分析 (TimeSeries Analysis)。这是一种归纳式外推或后推预测法。常常要运用一定的定量分析技术。它根据事物从过去到现在随时间而变化的形态，来为今后该种事物的演变趋势作预测。这种预测方法通常用于政策方案规划单位在外部信息缺乏时所进行的中短期预测。其分析的步骤:收集过去的资料，至少要收集过去3-4年的资料，最好是过去10年的资料;分析资料，具体涉及事物在过去长时期内的变动趋势、年度或季节性变化特点、几年中的周期性变化状况以及一些不规则的变化状态，最终最关键的是要发掘事物的长期趋势;根据时间和事物变化之间的相关性来建构数学模型;利用所建立的模型推测事物未来的长期趋势并进行适当的修正。该方法最适于对事物相对稳定发展状况下的预测分析，而不太适合对那些变化无常的事物的预测。 (二)可行性分析 一般包括技术可行性、经济可能性、政治可行性和行政可操作性等方面。 所谓技术可行性，主要衡量政策或规划的具体产出是否能达到预期目的。它会直接针对方案是否会正常运行，如桥梁建设是否能改善交通状况?其中一个重要的概念是效力。效力标准集中关注政策或规划是否会达到它的预期效果，这种效果是长期还是短期的、可量化还是不可量化的、充分的还是不充分的。 所谓经济与财政可能性，主要关心政策规划的成本大小、产出的收益多少。这是经济学分析工具在政策评估方面的具体运用。包括成本收益分析，成本效能分析等等。成本效益分析以货币价值作为测量标准，目的在于分析方案在经济价值。对于公共政策项目而言，一定要注意全面的考虑成本和收益，即要考虑直接的成本与收益，间接的成本与收益，也要考虑内部成本与收益、外部成本与收益，还要考虑有形成本与收益、无形的成本与收益。这里比较麻烦的是对于公共政策或者公共项目的货币化的成本容易算出，但是收益却常因不能货币化而难以比较。如因交通项目而产生的出行公众的时间的节约所带来的收益，因社会医疗保健政策的实施所带来的疾病的减少或者寿命的延长，这些不能货币化的收益，可以参照别的的地方的情况进行对比说明，或者通过公众的满意度来进行简单的说明。也可以采用成本效能分析方法。成本效能分析与成本效益的最大区别在于，它不用货币单位来计算备选方案的效益，而是只需要计算出每个备选方案的有形成本，并以成本最低为择优标准。该分析方法特别适用于那些不能用收益来表示目标的达成状况，但是又需要最有效使用资源的问题。如交通、健康、社会治安、国防等等的政策建议方案比较。 所谓政治可行性，主要考量政策规划对相关权力或利益集团的影响来衡量政策或规划的成效。涉及的政治学概念有可接受性 (Acceptability)、适当性(Appropriateness)、回应性 (Responsibility)、法定性 (Legal).公正性 (Equity)。 所谓行政可操作性，主要关注在特定的社会环境特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性，如人员配备是否到位等。这里的主要概念涉及:权威性(Authority);制度化的责任约定 (Institutional commitment);能力(Capability);组织支持 (Organizational support)。 最后需要说明的是，对于各种政策方案进行了全面而科学的评估后，政策规划者就比较容易进行比较和择优了，就可以根据政策目标的要求对哪个属最佳的政策方案做出判断。 第四节 提出政策建议 在对备选方案进行评估与择优之后，就应该向相关部门提出政策建议。无论是受政府相关部门委托所进行的政策规划活动，还是作为一个研究者自己寻找的政策议题，最后都应该明确的提交一份对问题的分析和可供选择的政策方案的一个建议文件。一、 政策建议撰写方法与内容 政策建议的撰写过程实际上是对从问题界定到方案评估和择优过程的一个全面的后顾和总结。政策建议一般分以下几步： 1、问题陈述：包括问题的来源、背景、产生的原因以及造成的影响，过去就该问题已经采取的一些政策措施，以及这些措施的效果和问题，有时也是需要进行简单回顾的。具体说来，该部分内容包括：（1）问题的来源和背景 这一部分要求对所要分析的问题、议题或情况作出一个简短的、清楚的描述:它来自于哪里?它的症候是什么?为什么它是一个问题?要对之进行什么样的分析?这个问题的原因是什么?这些原因的已知程度如何?为什么需要加以分析。 （2）政策的目标对象 如果目标不是一般的社会公众的话，那么，必须说清楚目标对象的一般特点，如年龄段、种族、收入阶层、特殊需要和地理位置等。如果考虑的是一个保健项目，那么目标团体将是有某种疾病的人或敢于冒险的团体。我们也应区别实际上包含在目标团体中的人数和一旦某种备选方案被选定而潜在地包含在目标团体中的人数。例如，如果项目是修改福利享受资格规则的话，那么实际的目标团体将包括所有那些新规则所规定的可以获益的人。 （3）得益者和受害者 受益者和受害者是指那些在实现目标过程中获益或受损的人们。受益者与目标团体有时是同一的，但有时并不一致。例如，罪犯将是一项加强法制政策的目标团体，而牺牲者或潜在的受害者将是这一项目的获益者。对于一项药物控制政策，药物使用者可能既是目标团体，又是受益者，目标团体也可能是供应者。无论如何，必须对受影响的不同受益者和受害者的人数做出量化的估计。谁获取利益和谁支付成本对于几乎所有公共政策问题的解决都是至关重要的。因此，重要的事情是要尽早考虑这些团体，并提醒决策者，他们是一些什么样的人。另外，在考虑受益者和受害者时，必须注意包括政策或项目的执行者，他们一般都是利益相关者。当执行者并不直接由决策者所控制，那么 他们对决策者有强有力的影响。 （4）已经采取的相关政策及其影响。 这一部分应列出影响这个问题的其他人现在所从事的特殊活动或计划。在不会太费劲的情况下，应该知道其成本，并估计它们对目标团体和受益团体的可能影响。在每一团体中，及早弄清这些项目所提供的数字情况也是有所帮助的。重要的一点是，列举要尽可能完全:联邦的 (中央的)、州 (省)、市、县和私人部分的项目都必须查清， 因为一种新的取得相同的或本质上类似的目标，应该与那些影响争论问题的机构的努力加以整合和协调。2、确定目标和目的指出解决问题的政策或项目的目标，具体目标、评估标准和测量指标。标准帮助我们判断备选方案和行动边界。如何保证测量标准的有效性，是一个颇为困难的任务。如果不能直接测量，那么就只能尽可能找出接近的或好的替代测量。 3、备选方案的比较与择优 提出实现政策目标的可能的备选方案，并根据一定的标准进行比较与选择，在比较与选择时通常应该进行一些可行性分析。在讨论各种被考虑的解决办法时应注意做出决策的层次。决策者应有权决定采纳对他有所帮助的解决办法，最高层次的抉择涉及做什么，为什么、为谁和什么时候的问题，以及优先考虑什么问题？重要的是要确立对大家一目了然的主要假定，因为这些假定决定了分析的性质。如果包含有未加分析的蕴涵的假定，将会使分析得不到令人满意的结果。还应注意某些限制尤其是政治上和法律上的限制，虽然不可能期望所有的限制在分析的这个阶段都被揭示出来，但及早发现某些限制可以避免一些不合适的备选方案被研究。 4、可参考的建议 丢掉整个不值得进一步分析的方案，列出具有参考价值的建议继续分析。有时，在研究的准备和最初的设计中，出现了如此众多的可利用的信息，以至于发现一个备选方案确定无疑地具有优越性，以至于可以直接提出一个行动建议，可以直