北京市出台北京市属国有企业领导人员管理办法.doc

产业发展参考2011年第1期（总第4期）产业管理处 编 2011年03月本期内容提要【产业政策】u 北京市出台北京市属国有企业领导人员管理办法 u 深圳市印发关于深化市属国有企业领导人员选拔任用改革的若干意见（试行）【产业前沿】u 中关村股权激励拒“大锅饭” 350家单位积极参与u 国资委：国有资本证券化步伐加快 7成央企已上市【产业视点】u 国企高管薪酬规制的路径融合产 业 政 策北京市出台北京市属国有企业领导人员管理办法 近日,北京市委办公厅、北京市政府办公厅联合下发了北京市市属国有企业领导人员管理暂行规定（以下简称“管理规定”），进一步明确了市属国有企业领导人员管理的指导思想、管理原则、任职条件和程序、考核激励、监督检查、教育培养和退出等内容。管理规定明确，一是市属国有企业要按照现代企业制度要求，建立健全规范的公司治理结构，充分发挥党组织政治核心作用和职工群众民主管理作用，坚持“三重一大”决策程序，保证公司治理结构有效运行；二是试行委派董事长制度，健全外部董事委派制度，深化董事会管理经理层试点工作；三是合理界定领导班子具体职数，明确提拔任用领导干部应具备条件和领导人员选拔的具体方式，实行任前公示制、任职试用期制和任期制，进一步规范领导人员兼职行为；四是明确了市属国有企业领导班子和领导人员要实行综合考核评价，并合理确定领导人员薪酬；五是健全领导人员选拔任用工作监督机制，实行领导人员责任追究制度，实行领导人员选拔任用工作有关事项报告制度和年度考核“一报告两评议”制度；六是进一步健全领导人员退出机制，明确了领导人员免职（解聘）、撤职、辞职的适用情况和具体程序。下面对管理规定的有关内容进行进一步的解读：国企高管选拔拓宽视野此前多年间，市属国企高管均以组织任命为主，近年高管选拔方式多种多样。管理规定称，当前北京市选拔市属国企高管时主要采取组织选拔、公开选拔、内部竞聘（竞争上岗）等方式进行，对经理层成员的选拔应当逐步加大公开选拔、内部竞聘的力度，并将“探索委托人才中介机构推荐方式选拔市属国有企业领导人员”。这意味着北京市属国企选聘高管的视野将更加开阔，选择的范围将大大拓宽。 据了解，从2004年起，北京市国资委开始采用公开竞聘的方式选拔国企高管，截至目前，已有数十人通过这种方式脱颖而出，走上国企高管岗位。在公开选拔和内部竞聘过程中，竞聘者要接受知识、能力、素质、心理健康等全面测试，选拔的科学性更强。不管通过何种方式选拔的经理层成员，都有一年的试用期。试用期满后，经考核胜任的方可正式任职。 高管薪酬方案须报国资委批准 近年来，北京市建立了全面的国企负责人绩效考核办法和薪酬激励机制，管理规定对此做了进一步明确。 本市考核国企高管时，既有对领导班子的考核，又有对领导人员的考核；既有年度综合考核，又有任期综合考核。通过业绩考核、绩效评价、民主测评、日常考核等方式，以及对财务指标和非财务指标的定量定性分析，力争全面、客观、科学地评价领导班子建设和经营管理水平，以及领导人员的政治素质、业务能力、勤勉尽责、工作实绩和廉洁从业等情况。考核评价结果将成为市属国有企业领导班子调整和领导人员培养、使用、奖惩的重要依据。 市属国企高管的薪酬与岗位职责和工作业绩挂钩，由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益三部分构成，以基本年薪和绩效年薪为主，合理确定基薪与绩效年薪比例。管理规定要求，市属国有企业领导人员的薪酬方案应当报市国资委审核批复后实施。除经市国资委批准外，企业领导人员不得在企业领取薪酬方案所列收入以外的其他任何收入，不得在兼职单位领取薪酬、奖金等任何报酬。 国企高管将接受“任中审计” 审计作为防范风险的有效方式，在市属国企领导人监督管理工作中已被广泛运用。管理规定将进一步发挥审计的作用，市属国企领导人员在任期届满或者任期内办理调任、免职、辞职、退休等事项，以及企业改制重组时，依照有关规定进行经济责任审计。还将根据企业领导人员的具体情况，在任职期间内适当安排任中审计，将任中审计与离任审计相结合。 市属国有企业领导人员职务消费管理制度也更加健全。企业领导人员公务用车的配备及使用、通信、业务招待（含礼品）、差旅、国（境）外考察培训等与履行职责相关的消费项目，将明确标准，纳入预算，年终将年度职务消费情况按管理权限报备，并接受监事会监督检查和职工民主监督。（摘编自北京市国资委网站，2011年3月9日）深圳市印发关于深化市属国有企业领导人员选拔任用改革的若干意见（试行）2010年底，中共市委办公厅、深圳市人民政府办公厅发布关于深化市属国有企业领导人员选拔任用改革的若干意见（试行）（以下简称意见），对今后深圳市属国有企业领导人员的选拔任用、评价考核等做出了明确规定,以期由此实现企业领导人员的选拔任用与公司治理和市场竞争规律接轨，形成市场化选拔、考核、激励、约束企业高层管理人员的竞争机制，建立选拔培养职业经理人队伍的制度措施，并基本形成企业领导人员有序退出的机制。老总选聘权给企业深圳市国有企业的老总任免权此前一直在政府部门手中，由国资局向企业董事会推荐人选。从2006年开始，深圳市在其中的6家独资企业中进行试点，对于副总经理的选聘权交给企业。随着此次新办法的出台，今年起深圳的所有市属国企将试行推广。根据这份意见，深圳将试行企业董事会直接选聘总经理、副总经理。在市属国有企业中首先推行企业董事会直接选聘副总经理，待取得经验，条件成熟后，再适时推行由企业董事会选聘总经理，但是，深圳市属金融企业和深圳出版发行集团暂不推行企业董事会直接选聘总经理、副总经理。推行市场化选聘意见明确要求，要建立市场化选聘企业领导人员机制，把市场化选聘作为选拔企业领导人员的重要手段，广泛引入竞争机制，不断扩大市场化选聘范围，把市属国有企业系统内以及市场上的优秀人才吸引到企业领导人员队伍中来，构建职业经理人队伍。意见同时提出，要积极探索市场化激励企业领导人员的配套机制。积极探索市属国有企业领导人员的长效激励机制，与市场接轨，实现一流人才、一流业绩、一流报酬的目标，充分调动企业领导人员的积极性和创造力。要在统一领导、规范操作的前提下，坚持效率优先的原则，与企业经营风险、经营业绩挂钩，建立股权激励等形式多样的市场化激励配套机制。关于深化市属国有企业领导人员选拔任用改革的若干意见（试行）本意见及配套制度自发布之日起实施，试行一年。一年后，由深圳市国资局全面总结市属国有企业领导人员选拔任用改革工作情况，分析存在问题，提出修改完善意见。（摘编自深圳政府在线，2011年2月21日）产 业 前 沿中关村股权激励拒“大锅饭” 350家单位积极参与中关村示范区股权激励试点，得到了中央和市属单位的热情响应。在日前召开的“中关村国家自主创新示范区政策培训会”上，市科委有关负责人透露，2010年，中关村示范区内已有350家单位参加股权和分红激励试点。其中，央属单位146家，市属单位204家；40家市属单位的激励方案已获批复。 根据财政部、科技部1月12日印发的财政部科技部关于的补充通知，相关部委司局应作为企业股权和分红激励试点方案审批的责任单位，中央级事业单位全资与控股企业则是股权和分红激励试点的实施主体，企业股权和分红激励试点方案由其上级中央级事业单位审批通过后，报对应的部委责任单位进行备案或审批，部委责任单位须在20个工作日内完成方案审批，并结合本部门实际，研究制定具体管理程序和工作流程。 另据首都创新资源平台股权激励工作组相关负责人介绍，“做出突出贡献的科技人员”和“突出贡献的经营管理人员”，都可成为激励对象，通过科技成果入股、科技成果折股、股权奖励、股权出售、股票期权、分红激励、科技成果收益分成等七种方式实施激励。 根据实施办法，为更好地体现激励的作用，避免股权激励相关政策成为企业全员分享利润的新式“大锅饭”，侵占股东应得权益，工作组相关负责人表示，企业不得面向全体员工实施股权或者分红激励，同时，企业控股股东单位的经营管理人员、企业监事、独立董事也不得参与企业股权或者分红激励，以保持上述人员的独立性，充分发挥其监督作用。 此外，高等学校、科研机构所属企业实施股权激励时，应该满足近3年研发费用占企业销售收入2%以上，且研发人员占职工总数10%以上，企业财务会计报告还应经过中介机构依法审计，且近3年没有因财务、税收违法违规行为受到行政、刑事处罚。 在示范区试点先行先试税收政策培训会上，市财务部门全面解读了中关村中心创业三项税收新政。新政内容显示，企业为研发人员缴纳的“五险一金”、医药企业发生的临床试验费等将列入加计扣除范围；职工教育经费税前扣除比例将由2.5%提高到8%，且超过部分准予在以后纳税年度结转；对以股份或出资比例等股权形式给予本企业相关技术人员的奖励，技术人员可在五年内分期缴纳个人所得税。（摘编自首都之窗和北京经济信息网，2011年1月30日）国资委：国有资本证券化步伐加快 7成央企已上市国务院国资委主任王勇5日出席十一届全国人大四次会议开幕式接受记者采访时说，中央企业一直在向股份化、证券化方向发展，目前央企70%的资产主营业务已经上市，尤其是优质资产都要上市。 有媒体报道，2011年国资委的目标是推动16家央企整体上市。同时，刚成立的国新控股资产管理公司将成为央企整体上市推进器。近几年来，央企改制上市比例大幅提高。数据显示，央企及其所属子企业的公司制股份制改制面从2005年的40%提高到2010年的70%，实现主营业务整体上市的央企有43 家。央企资产总额52.88%、净资产的68%、营业收入的59.65%都在上市公司。谈到目前央企面临的挑战与困难，王勇表示，受国际金融危机冲击的影响，目前世界经济仍在动荡中。中国大企业要在市场环境中生存发展，就要与国际大公司同台竞争。同时，由于目前国家大宗商品、原材料价格的不断波动，给企业的成本控制和盈利带来很大挑战。企业要适应环境，不断地进行科技创新和提升核心竞争力，通过吸引人才、调整结构，完善自身的发展。目前中央企业正在实施电信、航空、医药、冶金等行业重大重组，央企户数从2006年的162户减少到目前的121户。2005至2010年，中央企业资产总额由10.5万亿元增长到24.3万亿元人民币，年均增长18.2%；实现净利润由4642.7亿元增加到8489.8亿元人民币。（摘编自中国新闻网，2011年03月05日，作者：阮煜琳）产 业 视 点国企高管薪酬规制的路径融合国企高管薪酬的公平与效率问题当下的国企高管薪酬问题已经成为一种“现象”，主要表现为高管薪酬与业绩脱钩，以及薪酬水平与垂直差距过大，从而引发了经营效率与社会公平问题。就效率而言，高管薪酬与业绩脱钩导致薪酬激励功能缺失，因而损害了公司的利益。薪酬与业绩挂钩的基本假设是，高管在促进个人财富(薪酬)增加的同时能够最大化公司价值。然而事实上，高管可能仅仅关注那些对薪酬影响最大的项目和因素。为了同时增加公司的收益或者股票价值，高管便将公司定位为符合自己的短期目标而非公司的长期目标，这就影响了公司未来的盈利能力。可见，薪酬与业绩的相关性只是实现激励功能的必要条件，而非充分条件。我国国企高管薪酬与业绩缺乏相关性，显然无法激励高管在追求高薪酬的经营活动中提升公司的价值。根据亚当斯的公平理论。一个良好的工资制度应当同时追求内部公平和外部公平。然而，在不合理的薪酬体系下，一方面，普通员工与高管之间的薪酬差距导致内部不公平，削弱员工士气的同时也产生诸多内部矛盾和冲突；另一方面，企业员工与外部同类员工间存在的薪酬落差导致无法实现外部公平，因而无法吸引优秀人才，也难以留住人才。高管薪酬问题被视为公司治理结构中所有权和经营权分离这一核心问题的范例。无论是我国国企高管的“天价薪酬”，抑或美国的“AIG奖金门事件”，都将如何有效规制高管薪酬这一论题直接推到台前，因此，高管薪酬的规制已经成为当务之急。国企高管薪酬规制的路径反思目前，我国国企高官薪酬规制的路径主要包括政府直接规制和企业自我规制两方面。政府直接规制又具体包括以下三种方式：1、事前批准。我国国企高管薪酬的事前批准，意指薪酬方案的实施与决定需经国资委的批准，这是政府干预强度最高的一种方式。如中央企业负责人薪酬管理暂行办法第17条规定：国资委对企业负责人年度薪酬方案进行审核，并对企业法定代表人的年度薪酬方案予以批复。国资委作为政府主管部门，代表出资人行使股东权利，但由其决定薪酬存在诸多弊端。其一，缺乏充分的信息。容易导致“规制失灵”。由于信息不对称，国资委必须针对不同企业进行信息搜集以便提供不同的薪酬标准，这种一元化的薪酬供给方式必然导致高(信息)成本、低效率的结果，致使薪酬标准的制定与企业的业绩缺乏相关性。其二，国资委在制定薪酬标准时，必然从自身的规制目标出发，如防止高管薪酬与职工收入差距过大，以企业职工的工资为参照，对高管的薪酬作出限制等，这虽然可以防止高管薪酬过高。但却难以与企业高管的激励因素相契合。2、标准规制。我国主管部门一直对国企高管的薪酬实施严格的标准规制。早在2002年国资委就作出规定，央企高管薪酬不得超过职工平均工资的12倍。2009年2月，财政部又出台了金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法(征求意见稿)，明确规定国有金融企业负责人最高税前年薪为280万元。高管薪酬的标准规制颇受争议，一方面，作为政府直接规制手段，标准规制的优势在于既可以防止不同社会阶层之间的收入差距过大，又可以确保规制目标的实现具有确定性；另一方面，标准规制存在显著的缺陷，其意味着不管其他衡量措施恰当与否，标准之下的薪酬即具有可接受性。然而，基于决策者有限理性的事实，由于信息不对称以及规制机关的特定偏好(包括公平偏好)，标准的设定不可能完全符合公司的实际状况。这必然导致业绩较好的高管无法获得真正体现其价值的薪酬，或者导致业绩较差的高管获得过高薪酬，从而扭曲薪酬与绩效的关联性。而且，如果标准过于严苛，基于成本收益考量，高管主动扭曲标准的可能性将增大，如出现隐性薪酬(在职消费等)。3、信息规制。信息规制旨在解决信息赤字的问题。当下国企高管薪酬的信息规制存在如下问题：其一，信息披露缺乏明确性与可操作性。如“准则l号”第六十条规定：应披露“其他待遇和退休金计划等”；上市公司治理准则第七十二条规定：需向股东大会披露“绩效评价结果及其薪酬情况”。但所谓“其他待遇”、“薪酬情况”的具体内容却语焉不详。其二，信息披露范围缺乏全面性，尤其缺少关键性披露事项。公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号年度报告的内容与格式)(2007年修订)以及上市公司股权激励管理办法，虽然明确要求披露诸多有关股票期权的内容，但是两者对于当期实现的期权薪酬状况并未要求披露，对于“在职消费状况”也未作披露要求，仅仅要求披露税前总额。此外，有关股票期权的重新定价以及其他叙述性事项的内容也鲜有提及。其三，信息披露方式缺乏有效性。相关法规未规定对高管薪酬的结构进行简单易懂的分析，可能导致股东与利益相关者无法理解披露的内容，从而无法实现信息披露的本旨。在企业自我规制方面，我国董事会试点中央企业高级管理人员薪酬管理指导意见体现了自我规制的意旨。意见规定：具备一定条件的国企。其高管的薪酬由公司董事会根据国资委有关薪酬管理的原则和规定自主决定。自我规制的优点在于：第一，能够使薪酬方案更具适应性，公司不但拥有最为完善的自身信息，还能够对改变的环境作出快速反应；第二，能够引发“顺从”的心理。制定自我规制计划的公司通常认为该计划是合理的，但是它很可能认为政府规制是不合理的。公司高管与自己制定的计划是一体的。因而便更为忠实于该计划。然而，自我规制在实践中并未体现出理论上的优点。董事会的独立性是有效自我规制的基本前提。由于国企中存在严重的“内部人”控制现象，董事会实际上被俘获了。上市公司治理准则虽然规定上市公司董事会可以按照股东大会决议。设立由独立董事组成的薪酬与考核委员会，但是由于上市公司聘请独立董事并不以独立董事的实用性为核心，存在名人倾向、官员倾向以及朋友倾向，导致独立董事无论行使职权还是发表意见都未能尽职。独立董事很少发表与大股东或是公司实际控制人有分歧的独立意见，甚至连公司的状况都无从了解。可见，独立董事在整个公司中处于边缘状态。国企高管薪酬规制的路径融合：程序的视角基于上述分析可知。无论是政府规制路径还是自我规制路径，都不能完美地解决高管薪酬的问题。笔者认为可以引入程序规制方法，当然，这一规制方法并非独立适用，而是将其灌注于上述规制路径以更好地解决高管薪酬问题。法律程序具备如下价值：其一，具备产生好结果的能力，即“好结果效能”；其二，法律程序本身具有独立的价值标准，即“程序价值”。具体而言，程序具有如下特征：一是分化，即程序中的决定者不但不集中决定权，而且将决定权分解在程序的过程之中，通过角色分派体系来完成。二是阻隔思维，即为了防止恣意和在结果未知状态下确保程序中的选择自由，有意识地阻碍对结果、对法律外目标过早的考虑和把握。三是直观的公正，用程序的正确来间接地支持结果的妥当性。四是意见的交涉，即当事人有权利进行意见的辩驳、说服、讨论，并且直接参与、充分表达、平等对话，以达到集思广益促进理性选择的效果。五是形式理性。1、将正当程序融合于政府规制。前已述及，事前批准以及标准规制的弊端在于：二者均可能由于信息不充分和特定偏好而导致薪酬方案激励功能的丧失。正当程序的引入不仅可以解决此类问题，还可以解决信息规制的缺陷。基于程序的分化功能，薪酬的决定权不应仅仅掌控于国资委之手，而应当将决定权予以分解，给予董事会部分权能，缓解过度集权与信息不对称问题。程序的阻隔思维可以防止国资委在其特定偏好驱使下过早地作出决定。首先，应当正确定位国资委的角色。国资委在薪酬决策中应当更多地充当规制者而非具体操作者的角色。根据这一原则，国资委只需要规定国企在薪酬方案制定过程中应当遵循的基本准则以及需要考量的必要事项，作为国企应当遵守的最低基本准则，用以指导国企进行具体的薪酬标准制定，而具体的薪酬方案则由董事会来制定。我国的国企包括国有国营模式、垄断性国有控股模式、竞争性国有大中型企业模式、已完成股份制改造的国企以及国有小企业。据此，国资委可以针对不同类型的国企制定不同的指导准则，因为正当程序只是确保薪酬决定过程的公正、有效，就实体而言，政府仍然可以就不同的规制程度提出指导性原则，程序与实体并不矛盾。针对不同类型的国企适用不同的规制，可以使得后续制定的薪酬方案更具有合理性与有效性。其次，通过广泛的意见交涉以阻隔思维和避免信息不对称。交涉包括两个层面，即国资委了解公众的意见和国企的具体情况，以及为公众提供了解国资委和国企有关薪酬实施状况的渠道。具体的程序包括听取公众意见、说明理由以及信息公开等。听取公众意见系指政府在制定具体的规制措施之前，广泛听取有关机关、组织和公民个人的意见。具体的形式可以包括座谈会、听证会、论证会等。国资委可以通过成本收益衡量作出最为适当的程序选择。以美国为例，当提议对原先的信息披露规制进行修改之后，美国证券交易委员会(SEC)随即公布了修改草案的各个细节，并向公众征求意见。结果，SEC收到了20000个公众意见，并最终通过了2006年的信息披露规则。可见，向公众征集意见也是规则制定中重要的程序制度。如果政府进行标准规制之前广泛听取公众意见，就能够使制定的规则更切合实际，因为它可以让制定者更了解社会中存在的问题以及公众的心声。说明理由即要求裁决或决定必须有足够的事实依据和法律依据，它是正当程序的重要构成要素。说明理由制度在事前批准、标准规制方面都非常重要。而信息公开在此不仅指政府应该对本身需要公开的信息予以公布，同时还指政府应该在信息披露制度的构建上发挥更加积极的作用，不仅应当要求国企更加充分地披露与薪酬相关的信息，而且还必须控制企业披露错误或误导性信息。2、将薪酬决议程序融合于自我规制。程序具有分化以及意见交涉的特征，因此，将正当程序融合于董事会决议过程中，既可以避免自我规制路径下董事或外部董事非独立性的缺陷，又增加了民主性，使得薪酬方案更具有可接受性。首先。薪酬决议过程中必须确保利益相关者的参与。确保利益相关者参与是正当程序最