土地复垦法律法规政策文件解读.doc

土地复垦法律法规政策文件解读第一部分 我国土地复垦基本情况一、土地复垦概述（一）土地复垦的历史回顾 每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。1982年国家建设征用条例第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的矿产资源法都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的土地管理法第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”1988年11月8日国务院令第19号发布土地复垦规定，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。1998年修订的土地管理法第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”环境保护法、煤炭法、铁路法等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。（二）土地复垦的基本概念 1、土地复垦的定义土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。根据土地复垦规定（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。2、土地复垦的对象和范围根据1998年修订的土地管理法第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及土地复垦规定第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地， 并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括土地利用现状分类（GB/T 21010 2007）中12个一级类、57个二级类。复垦的范围: 适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。（三）土地复垦的目标 根据土地复垦规定中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。1、 复垦目标的多方向性根据土地复垦规定，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。2、 复垦目标的多用途性土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。1998年修订的土地管理法第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。土地复垦规定第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，.；用于基本建设的，.”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。2、复垦目标的多层次性要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最底的社会成本，长期的经济价值，稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：（1）完全恢复到以前的状况。（2）保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况。（3）重新规划设计，达到更高更佳利用价值。如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场，建公园等等。3、复垦措施的综合性土地复垦要采取综合整治措施。包括破坏前的预防控制措施和复垦的综合整治措施。预防和控制措施，如改进生产工艺，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，尽最大可能减少对土地的破坏面积，降低对土地破坏的程度。整治措施包括：工程措施、生物措施和化学措施等。在土地复垦诸多措施中，其中表土剥离和保持地层稳定最为重要。整治措施要符合以下要求：（1） 表土剥离：对表土特别是腐殖质进行剥离并进行保存；在表土较薄的地方，对表土以下的土层要予以保存，留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。（2） 地层稳定：通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳定。（3） 地形重塑：使被破坏的土地地形地貌与周边景观相协调，能最大限度的获得长远、良好的视觉效果。对坡度等有一定的要求。（4） 土地平整：根据确定的用途，达到能耕、能林、能渔的标准。（5） 无污染及其他有害去除：保证复垦后土地利用长期的安全性。（6） 土壤覆盖；对将要利用的土地覆盖表土，对有污染源的要具有隔离层。（7） 灌排和道路等配套设施：最大限度的恢复灌排水设施，配以必要的道路等；（8） 植物选择：优先选择本地物种，适当引进经实验成功的外来品种。植物选择要尽量多样化，以利于生态的多样性恢复。（四）土地复垦的标准 1、总则（1）制定依据。为了加强土地复垦管理，促进土地整治与保护，提高土地利用的社会、经济和生态效益，依据土地复垦规定和有关法律法规，1995年，原国家土地管理局下发了关于印发土地复垦技术标准（实行）的通知（1995国土规字第103号），中华人民共和国行业标准土地复垦技术标准（试行）颁布实施。（2）适用范围采挖废弃土地复垦技术标准、建设破坏废弃土地复垦技术标准、工业排污破坏土地复垦技术标准和水毁土地复垦技术标准。（3）土地复垦技术质量控制原则l 符合土地利用总体规划及土地复垦规划。在城镇规模范围内，符合城镇规划。强调服从国家长远利益、宏观利益。l 依据技术经济合理的原则，兼顾自然条件与土地类型，选择复垦土地的用途，因地制宜，综合治理。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。条件允许的地方，应优先复垦为耕地。l 复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调。l 保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生污染。l 坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。（4）名词术语土地复垦率：已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。（5）复垦土地的检验复垦为农用地（含林、牧、渔等）的，一般由复垦工程和用途恢复二部分构成。检验分两步：第一步：工程检验。复垦工程完成后，进行复垦面积、复垦工程检验。第二步：用途检验。用途恢复的，在复垦工程完成后第三年进行。复垦后用于渔业等养殖业的，在第三养殖年进行。（6）检验内容l 第一阶段工程检验提交的文件和测试复垦区土地复垦方案；本项目土地复垦可行性研究报告；本项目土地复垦设计文件；本项目土地复垦施工文件等。现场测试：用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。l 第二阶段用途检验提交的文件和测试土地复垦方案；复垦土地利用方案：土壤培肥措施、管护措施等；复垦土地权属调整方案等。现场测试：农业、林业、渔业的生长情况的测试，与破坏前的比较。（7）评估：确定复垦是否符合要求。2、采挖废弃土地复垦技术标准适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场，以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。（1）露天采矿场复垦工程标准。分别用于农、林、牧、渔业，以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。（2）排土场复垦工程标准。工程包括顶部、平台和边坡整治。（3）沉陷场地复垦工程标准。分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。（4）废石（含矸石）堆场复垦工程标准（5）尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准（6）恢复利用通则。分别用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。3、建设破坏废弃土地复垦技术标准适用于非农业建设废弃地（含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地）和农业建设废气地。如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。4、工业排污破坏土地复垦技术标准适用于工业排污过程中和结束后 造成的破坏土地的复垦技术。如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。5、水毁土地复垦技术标准用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术控制等。二、我国土地复垦现状（一）我国土地复垦成效 为全面贯彻十分珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策，1988年国务院颁布了土地复垦规定，土地复垦工作逐渐得到各级政府、有关部门的广泛重视。自土地复垦规定实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，土地复垦取得了一定成效。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，生产建设单位复垦土地的意识也逐步提高，土地复垦率提高到12%左右。全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩)，占废弃土地总量的8%左右，其中复垦利用工矿废弃土地600万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其它废弃土地900万亩左右，约占该类废弃土地总量的6%。复垦后的土地70%为耕地，其余的多数为其它农用地。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源的可持续利用，促进了国民经济和社会的协调发展。在各级政府和有关部门的重视、支持以及广大土地复垦工作者长期不懈的努力下，我国土地复垦的基础工作得到了加强，为今后开展大规模的土地复垦活动创造了良好的条件，主要表现在： 1、土地复垦法律法规不断健全和完善1988年国务院颁布实施了土地复垦规定，标志着土地复垦工作正式纳入法制管理轨道。继土地复垦规定的颁布实施，在修订的土地管理法、矿产资源法、环境保护法和制定的煤炭法、铁路法等法律中都有土地复垦方面的相关规定。全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施办法”，许多市、县结合本地实际情况也制定了“土地复垦管理办法”。2、土地复垦相关政策逐步配套完善一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地复垦保证金制度。3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。从1995年起，在全国建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到1999年中央财政和地方财政已分别投资5500多万元。1995年，我部在国家农业综合开发办公室的支持下，组织实施了农业综合开发土地复垦项目。截止2006年，共投入资金71099.89万元，其中财政资金37547.14万元，复垦土地40.38万亩，营造防护林5.21万亩，新增耕地30.57万亩，新增灌溉面积16.2万亩。上述项目均取得了良好的效果，得到了项目区广大群众的欢迎和支持。不仅复垦利用了大量土地，恢复改善了当地的生态环境，更重要的是为全国土地复垦工作，在政策法规、技术规范、资金筹措、规范化管理、复垦后土地利用等方面进行了探索并提供了经验。4、提高土地复垦科技水平在长期实践中，进一步明确了土地复垦的定位和发展方向，逐步摸索研究出了一套比较成熟的土地复垦技术，确立了不同类型废弃土地复垦利用模式，并以此为基础制定颁布了土地复垦标准。煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术、复垦利用模式；黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离采矿复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平，填补了我国土地复垦技术的空白，并在实际中得到推广应用。同时，加强教育培训工作，推进产学研相结合，组织编写了土地复垦教材，在一些高等院校开设土地复垦专业或举办土地复垦培训班，培养了一批土地复垦业务骨干。5、积极开展土地复垦国际合作近年来，我部建立了全球合作网络和多边、双边的合作交流机制，积极开展国际土地复垦学术交流和技术合作。目前已与美国、澳大利亚、加拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系，开展了技术合作、考察培训等交流活动。（二）我国土地复垦面临的严峻形势和存在的问题 我国土地复垦工作虽然取得了一定的进展，但由于起步晚、历史欠账多，依然面临严峻的形势。待复垦土地资源面积大，复垦任务重，同时，土地破坏面积逐年增加，而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比，仍存在一定差距。据粗略估算，目前我国因矿产资源开发等生产建设活动，挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地，其中80%以上没有得到恢复利用。每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。根据煤炭行业测算，开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。2005年，全国原煤产量为20亿吨左右，造成破坏的土地面积达60-100万亩，其中约60%是优质耕地。由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用，给社会、经济、生态等方面带来了一系列问题，在一些地区产生了严重后果：一是人均耕地锐减，少地或无地农民激增，农民群众的利益受到极大侵害。二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等问题上矛盾日益尖锐，引发了一些社会不稳定因素。三是生态和自然环境遭到严重破坏，导致一些地区水土流失和污染加剧，水源干枯，塌陷积涝，甚至造成大面积滑坡和泥石流，严重影响了人们的生产生活（见图3）。一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的困境。土地复垦规定颁布实施二十年，土地复垦成效依然不尽人意，主要有以下原因： 1、认识不到位，复垦工作没有得到足够重视一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到一些生产建设项目特别是采矿对土地资源造成了严重的破坏，给当地老百姓带来了灾难，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展。不少地方政府寄希望于中央政府，希望中央出资解决地方老百姓的生活和生存问题，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如土地复垦规定第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有得到落实。如广西百色水利枢纽工程，原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉，使得土地复垦缺乏资金来源。在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位，导致对复垦工作的监管不力。三是生产建设单位责任不到位。一些企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作。在失去政府监管的情况下，不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。2、现行法律法规滞后，难以解决土地复垦中出现的新问题土地管理法、矿产资源法、环境保护法等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强。随着社会经济的发展，土地复垦规定中一些内容也已不能适应市场经济发展和土地复垦实际工作需要，亟待进一步修改完善。（1）土地复垦机制与财税体制改革不相适应，土地复垦监督制度亟待完善土地复垦规定是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此土地复垦规定缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体；改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而土地复垦规定中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。（2）对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束1998年土地管理法第四十二条规定：“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大。生产建设造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此土地复垦的任务主要落在生产建设中后期。一些大型矿山企业，特别是地下开采，在投产中后期塌陷土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地；一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面。如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。（3）历史遗留废弃地复垦激励机制尚未建立历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日以前破坏废弃的土地。土地复垦规定出台之时，这些问题尚未凸显。近二十年的经济高速发展，历史遗留废弃地成为困扰很多资源型城市转型和发展的难题。这部分土地（包括自然灾害损毁土地）的复垦缺乏稳定的投资渠道，公共财政投入微乎其微，投资规模与土地复垦任务严重不匹配。土地复垦规定中有关扶持和激励政策已不适应目前经济发展和管理体制要求，如土地复垦规定第十九条规定：“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的，依照国家有关规定减免农业税”，但目前农业税已经取消。土地复垦的责权利关系不清，激励机制和利益调整机制尚未建立，致使一些地方政府、企业、个人对土地复垦的积极性不高，在很大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。（三）