浅析农业多功能与农业的可持续发展-农学论文.doc

浅析农业多功能性与农业的可持续发展-农学论文农业多功能性理念突破了对农业传统认识的局限，促使人们对农业重新审视，赋予了农业新的地位和作用。文章在农业多功能性理论的基础上，提出了我们应制定新世纪的农业发展战略，以确保农业的可持续发展。 关键词农业多功能性 可持续农业 发展 1.开展对农业多功能性问题的研究，可以为全社会重新认识农业拓宽视野。党中央、国务院把“三农”工作提高到了党和政府全部工作“重中之重”的地位，但在一些地方，“重中之重”还没有真正得到落实。这主要是因为人们对农业的认识还落后于实践，还停留在传统的浅层次上，即只把农业简单地看成“吃饭产业”，以吃饭目标掩盖了农业的丰富内涵，而忽视了农业之于经济、政治、文化、社会的多种重要意义。对农业多功能性问题予以阐释，能够让人们重新审视农业，充分认识到发展好农业不仅能够保障粮食供给、提供多种农副产品、促进农民就业增收，而且还能在推进工业化进程、缓解能源危机、推动以生物质产业为主导的产业革命、保护生态环境、传承历史文化等方面发挥重要功能；农业不仅具有经济功能，更具有巨大的社会功能；发展农业不仅是农民的责任，也是全社会的责任。特别是随着经济发展和科技进步，农业的传统功能不断强化，新的功能日益彰显。农业在中的份额会越来越小，但在国计民生中的作用却越来越大；农业在经济社会中的地位不仅不会下降，反而会日益上升。 开展对农业多功能性问题的研究，可以为构建大农业的产业体系提供理论支撑。由于对农业的多功能性缺乏足够的了解，人们尚未对农业的发展规律形成统一认识，农业作为基础产业、战略产业的支持保护体系一直没能系统构建起来。同时，农业功能被单一化，产业发展被限定在一个狭小的范畴内，导致了农业产业体系的形成步履维艰。农业多功能性问题的提出，丰富和拓展了农业的内涵，把特色产业、生物质产业、生态产业、旅游休闲产业、农业文化产业等新的产业形态纳入了农业产业的范畴。这为现代大农业产业体系的构造提供了强大的理论支撑。开展对农业多功能性问题的研究，可以为农业摆脱弱质低效开辟现实途径。随着工业化的推进和人们生活水平的提高，社会对农业原料的需求不断增长，对优质农产品、深精加工农产品的消费迅速扩大，农产品通过加工转化，将实现几倍、几十倍甚至几百倍的增值。特别是以农产品为主要原料的生物质产业发展迅猛，乡村旅游产业蓬勃崛起，实现了对可再生资源、能源的深化开发和利用，由此将可能形成若干“无中生有”的产业。这些都预示着未来的农业将逐步走出弱质低效的困境，不断拓展发展空间，增强产业竞争力，有着广阔的前景和旺盛的生机。开展对农业多功能性问题的研究，可以进一步揭示农业与国民经济各大部类之间的关系。传统的农业与二、三产业之间的联系被割裂，工农、城乡之间缺乏协调统筹。农业多功能性问题的提出，进一步厘清了农业与工业、第三产业、生态环境、能源、生物质经济、高新技术产业等各大经济领域之间的联结脉络，进一步明确了农业在国民经济体系中的地位，从而为各大部类之间的协调发展提供了科学依据。总之，对农业多功能性问题的研究，具有理论和实践上的重大意义。特别是对于我国这样一个历史悠久的农业大国来说，不断拓展农业的多种功能，积极发展多功能农业，是新世纪的一项重大战略任务，也是农业发展的一次历史性机遇。2.释放和吸纳农业劳动力，实现充分就业，是凸现农业多功能最重要的任务。为此，需要考虑两个前提：一是国民经济持续稳定增长，能为农业劳动力转移和充分就业提供的机会有多少；二是农业劳动力具不具备充分就业的职业和技能要求。前者决定了我们要采取什么样的基本原则和政策，确保充分就业；后者则表明，供给的劳动力要具备怎样的人力资本，才能满足就业岗位所需的素质要求。 就业需求扩张取决于经济增长方式。一般而言，经济增长方式的不同，会表现出对就业需求抑制和扩张两种不同的态势。从我国的情况看，一方面，随着工业化进程和现代化逐步实现，由资本、技术密集型产业替代劳动密集型产业发展引起的就业弹性会下降，因而总量的就业机会减少不可避免。但另一方面，工业化和现代化程度不断提高，经济增长产生的巨大财富，本身也会不断产生新的就业需求和新的就业岗位，又使劳动力实现充分就业具有潜在空间和机会。因此，从实现农业劳动力充分就业的基本思路出发，最重要的策略是在未来的几十年间，保持国民经济增长的高速度，通过较长时期的高速增长和扩张的经济规模，为农业劳动力转移创造前提。特别是要继续推进工业化、城市化进程，利用工业在国际间以及区域间的转移，创造就业需求，扩大农业劳动力转移就业的空间。而且，要继续高度重视乡镇企业稳定吸纳农业劳动力的能力贡献，扩大劳动力向非农产业转移的就业容量。同时，大力发展第三产业，注重非正规就业对扩大就业容量的作用，以第三产业的快速发展，为农业劳动力释放开辟新的领域，也为国民经济持续稳定发展提供新的增长点。要实现农业劳动力在更大范围的充分就业，需要把握几项基本原则：其一是分工分业原则。所谓分工分业，是对农民需要进行职业上的分化和转变。分工可以形成包括农产品的初级产品生产、加工和流通等各个环节的专业化生产经营格局，有利于对农业生产要素进行优化配置和产业组合，实现农产品的生产、加工、流通的专业化和规模化经营，使小而全的无特征普通农户转变成为多种类型的专门人才，提高农业生产效率和人才资源的配置效率。分业则是加快发展二、三产业，促进更多的农民向非农产业和城镇转移，进行职业的彻底分化，使农民转变成市民。其二是比较优势原则。在一个大范围内，发挥比较优势可以增大就业容量。比如，在农业生产经营方面，增加劳动密集型的园艺、畜牧、农产品加工等农产品生产，通过劳动密集型农业的生产，促使更多的劳动力充分就业。其三是替代性原则。农业劳动力转移到城市就业，与城市劳动力就业在很多方面是相互替代的。农业劳动力在城市集中就业的建筑、餐饮、家庭事务等大量城市劳动力不愿和很少就业的领域，既实现了充分就业，又繁荣了城市生活。其四是农民自由择业原则。赋予农民择业自由，是实现劳动力充分就业的基本前提。要赋予农民充分的自主安排劳动时间、自主选择生产和经营项目、自由择业的权利。同时，逐步消除劳动力转移和农民流动的城乡分割的户籍、就业等制度制约，促进农业劳动力在更大范围的充分就业。伴随市场经济的发展和经济增长方式的转变，以及就业空间的扩张，农业劳动力能否实现充分就业，取决于劳动力本身的素质和就业能力，足够的人力资本是获取充分就业岗位的必要前提，也是影响劳动力收入的长期因素。促进农业劳动力流动就业，优化农村就业结构，实现农业劳动力的充分就业，关键是提高劳动力的人力资本，这需要政府对农民进行培训教育，提高劳动力的素质和就业能力。目前，在我国49亿多农村劳动力中，高中及以上文化程度的只占12，其中大专以上的只占到26，小学及小学以下的仍占38，文盲半文盲占7。从总体上看，劳动力文化素质不高，从事非农产业的职业技能非常缺乏。特别是在农业劳动力主要输入区域，经济发展正在由过去的劳动密集型向资本、技术密集型转变，非农产业就业岗位对劳动者素质要求越来越高，要求就业人员由体力型向技能型转变，而没有技术的农村劳动力，就业竞争力越来越弱，就业空间也越来越小。因此，要让农业劳动力更多转移和充分就业，必须切实加强农业劳动力的劳动技能和其他相关政策、法律知识培训，提高其就业能力和自身素质。从满足经济发展对就业岗位的要求来看，着眼于人力资本的提升，在职业和技能培训方面，要突出几个重点：其一是强调专业技能培训。农业劳动力转业培训要以提高职业技能为重点，区分不同行业、不同工种、不同岗位，对外出就业的农村劳动力进行基本技能和技术操作规程的培训，做到与岗位需要紧密联系，鼓励各类培训机构与劳务市场和用工单位签订合同，定向培训。其二是搞好政策、法律法规知识培训。帮助外出就业的劳动力及时了解有关劳动工资、社会保障、投资创业等方面的政策规定，熟悉劳动法、安全生产法、农村土地承包法等法律法规，增强他们预防和处理不测事件的能力。其三是要多渠道、多形式开展农业劳动力转移培训。教育作为生成人力资本的生产部门，要增加对其的公共教育投资，要充分利用现有农村中小学、中等农业学校、农业广播学校、农业技术推广中心和培训中心等各类学校、培训机构现有的培训场所、设备、师资等资源，开展远程教育，办短期培训班和夜校，搞专题讲座等，做好培训工作，为农民的分工分业创造条件。其四是提供信息服务。要建立农业劳动力外出就业的管理档案，掌握农业劳动力资源分布与就业状况。积极引导农业劳务服务中介组织的发育，多渠道开展劳务信息服务。3.让种（养）的开心，吃（用）的放心，游（玩）的舒心江苏省南京市创造的现代高效农业多功能模式，正在追求并开始获得这样的效果。市农林局局长安开根说：“现代农业就应该做成既满足人们胃、肺、心的需求，又满足新农村建设和农民增收要求的全新产业。”这，不仅仅是停留在一种观念或概念上的创新。南京高效农业已经显现现代农业异彩纷呈的多功能性让现代农业满足人们“胃”的需求，吃得放心。自2001年全国开展“无公害食品行动计划”以来，作为农产品质量安全主要职能管理部门的南京市农林局，一直以引导绿色生产和实现安全消费为目标，依据农产品质量全程控制理论、质量溯源理论、关键点控制理论等现代产业理念，在全国首创了农产品质量安全IC卡智能化监管系统，全市建成397个“放心菜”检测站（点），配备了900余名检测人员，56台套速测仪，分配到各县区、产业基地、重点蔬菜乡镇和重点市场。“十五”期间，全市累计通过认证、认定的无公害农产品达196个、绿色食品103个、有机食品47个、无公害农产品产地373个，无公害农产品生产面积达到全市食用农产品生产面积的67%。2006年年底国家和省食品安全委员会在对南京市食品安全进行督查和综合评价时，农产品质量安全年检制度先后被确认为国内创新性工作。让现代农业满足人们“肺”的需求，“吸”得舒心。2002年开始的“绿色南京”建设，四年新增造林面积74万亩，全市有林地面积达到190.4万亩，森林覆盖率从当年的152上升到现在的22，提前达到了小康社会的指标。10条快速以上公路的两侧，种上了50100米宽度的树苗，绿化长度达327公里；近200公里长江南京段、总面积102平方公里的江中5座岛屿周边，建成了200米宽的防护林；坡度在6度以上的坡地，大部分实现了退耕还林；全市26个镇街造林面积均在万亩以上。其中，仅江心洲和八卦洲两岛，就添绿4万多亩。让现代农业满足人们“心”的需求，玩得称心。近年来，南京加大南京农业旅游“一圈三带四区”规划和实施力度。市农林局专门设立了旅游农业办公室。农业功能的提升带来产业价值的直接增长。据统计，从开发农业旅游以来，全市累计已有758万人次下乡游玩，实现旅游收入223亿元。全市160万农民来自农业旅游的收入人均达到387元。2006年接待游客超过300万人次，到“十一五”末，将达500万人次。农业旅游收入是2002年启动时的4.8倍。尤为值得称道得的是，南京市将现代农业的多功能性有机结合，形成现代农业与新农村建设和农民增收相辅相成的发展机制和全新模式。安开根认为，发展现代农业必须进行农业功能性调整，发挥农业生产、生活、生态和服务四大功能。南京有个大手笔：14亿元投向“一圈三带四区”建设。一圈即南京环城都市旅游农业圈；三带包括宁丹路林果花卉旅游农业带、宁杭观光牧业带、宗教文化旅游农业带和特色农副产品旅游农业带；四区包括六合金牛湖、浦口森林生态旅游农业区、溧水高科技农业园、高淳观赏渔业区。集现代高效农业生产、经营、旅游、观光于一身，为农民增收拓宽新路。2006年，南京市亩均效益2000元以上高效农业面积90万亩，产值463亿元，仅占用全市种养土地面积的五分之一，就取得了占农业总产值448的效益。4.正确认识农业多功能性问题 对农业多功能性这一理念的认同，世界各国意见并不一致，已经成了贸易自由主义和农业保护主义争论的焦点之一。日本、欧盟、韩国等农产品进口国对此大为推崇，美国和凯恩斯集团等农产品出口国则持反对意见。部分发展中国家担心农业多功能性被发达国家用作环境标准、对其农产品出口设置壁垒，也表示谨慎态度。从1998年开始，尽管日本和韩国一直极力希望得到中国政府在此问题上的支持，迄今为止，我国政府仍没有表示明确的立场。 一、 农业多功能性的历史由来 在二十世纪八十年代末和九十年代初，日本最先在其“稻米文化”理念中明确提出了农业多功能性的概念，其目的就是为了保护国内的稻米市场，在与美国等农产品出口国贸易谈判中增加筹码。日本认为，日本文化与水稻种植密切相关，保持日本水稻生产也就保护了日本的“稻米文化”。韩国基于与日本相似的农业生产条件和贸易立场，强烈地站在了日本一边，积极支持宣传农业的多功能性。殴盟一些国家也相继加入日本和韩国这一集团。 之后，农业多功能性概念相继出现在联合国的文献决议之中。1992年联合国环境与发展大会通过了21世纪议程，并将14章第12个计划（可持续农业和乡村发展）定义为“基于农业多功能特性考虑上的农业政策、规划和综合计划”。1996年世界粮食首脑会议通过的罗马宣言和行动计划承诺中提出“将考虑农业的多功能特点，在高潜力和低潜力地区实施农业和乡村可持续发展政策”。在1999年9月联合国粮农组织召开的国际农业和土地多功能特性会议上，也指出，农业基本职能是为社会提供粮食和原料，这是农民谋生的基础。在可持续乡村发展范畴内，农业又具有多重目标和功能，包括经济、环境、社会、文化等各个方面，对此，需要在充分考虑各区域和各国不同情况的基础上制定一个系统的分析框架来衡量相互联系的经济、环境、社会成本和效益，通过分析，促进对农业不同方面相互关系进行重新认识和思考，以制定相应政策，确保农业所涉及的各个方面协调和有机结合。二、 关于农业多功能性的争论 在联合国粮农组织第30届大会（1999年11月）以及联合国可持续发展委员会第8次会议（2000年4月底）上等多次国际场所，对“农业多功能性”这一概念的激烈争论一直在持续。美国和凯恩斯集团国家认为，人类活动都具有多重功能，“农业多功能性”这一新概念没有任何理论指导和实践意义，只能被用来作为反对贸易自由化的工具。美国指出“农业多功能性问题是一些国家塞进21世纪议程和罗马宣言和行动计划中的一块砖，现在想在此基础上建一个庞大建筑来阻碍农产品贸易自由化进程”。农业多功能性概念的提出，是一些国家为了替其农业高保护政策寻求理论依据，农业可持续发展概念已包含了农业在环境保护等方面的多重功能，因此农业多功能性概念是他们无法接受的。部分发展中国家也因担心农业多功能性概念可能被发达国家用作环境标准而坚决反对。欧盟、日本和韩国等国特别强调农业的多重功能，强调农业对保护文化遗产、确保粮食安全、保持空间上的平衡发展、保护地面景观和环境具有不可替代的重要作用，认为加强农业多功能性的研究并用来指导实践有助实现农业可持续发展，要求在联合国可持续发展委员会的决议中，呼吁各国和国际社会加强对农业多功能性的研究。他们认为“农业多功能性”这一新概念的提出有助于我们重新审视和认识农业这一古老产业，从而在新的理论基础上制定下一世纪农业发展战略，确保农业可持续发展。欧盟等国坚持认为，“我们讨论农业多功能特性，没有与农产品贸易联系，贸易问题应该在世界贸易组织讨论”，“正是由于大家对这一概念存在分歧，才特别需要粮农组织这一中立的、权威机构来对此进行研究”。农业多功能性概念之争，实质是欧盟、日本和韩国等国想利用农业多功能概念来保护其国内农业和农产品市场，维持其高度的农业保护政策，而美国及凯恩斯集团国家则反对农业多功能概念，以便推行基于比较优势基础上的完全的农产品自由贸易。三、 我们应该坚持的立场 对农业多功能性问题，中国政府到目前为止仍没有明确的立场和观点，主要考虑是中国在农产品进出口贸易问题上的复杂性。 一方面，中国是农产品出口国，出口品种主要是蔬菜、水果和肉类，出口国家又主要是日本、韩国和殴盟国家。在这点上，我国与其他有些发展中国家有相似的担忧，强调不能被殴日韩等国以农业多功能性作为农产品自由贸易的壁垒，限制我国的农产品出口；其次，承认农业具有多功能性，但坚决反对与贸易挂钩。 另一方面，中国是农产品进口国，大豆、玉米、棉花、小麦等作物的进口量在加入WTO后，会呈现继续增长的态势，尤其是玉米和大豆，主要的进口来源是美国、加拿大和澳大利亚等国。如何利用WTO绿箱政策，运用技术壁垒限制别国农产品进口对国内市场的冲击，是政府关心和考虑的关键问题。在这方面，中国又与殴日韩有着相似的地方和问题。 现在让我们简单分析一下具体策略的利弊得失。殴日韩是利用农业多功能性所带来的效益来提供定量的决策指导。据日本有关研究单位应用替代成本法测算的结果，由于农业的多功能性给日本全国的农区和农村地区所带来的多功能作用达到68,788亿日元（约合550亿美元），给山区丘陵地区带来的效益达到30319亿日元（约合242.6亿美元）。东盟一些国家也正在应用替代成本法计算本国的农业多功能效益。 我国尚没有对此问题进行过测算。但根据我们以往的研究，我们认为，关注的重点应该放在小麦、玉米和大豆这三个主要的进口农产品，来测算出我们国家农业的多功能性，主要原因是针对我国在未来相当时期内，由于比较优势的作用，小麦、大豆和玉米的进口可能会增加。强调农业的多功能性，也能使我们在与农产品出口国谈判时增加筹码，保护国内的小麦、玉米和大豆生产者的利益。 至于部分人担心的别国利用农业多功能性限制我国农产品出口问题，我们认为这种担心缺乏依据。主要原因是，农业多功能性向来是被殴日韩等支持的国家当作保护国内粮食安全的技术壁垒措施，粮食安全的主要品种是水稻、小麦等大田品种和主食品种，而不是副食品种。对蔬菜、水果和肉类等农产品而言，各个国家一般都是通过动植物卫生检疫等非贸易技术壁垒措施来限制别国进口的。我们可以通过修订我国的农产品质量标准体系来限制别国进口，当然，别国也可以通过此方法限制我国农产品出口。因此，这点与农业的多功能性问题没有太大的直接联系。 应该指出的是，由于发展中国家提倡农业多功能性的呼声越来越高，连发达国家（如美国）也开始转向支持农业多功能性。关注的焦点问题目前主要侧重在一些细节问题上，比如：何种措施属于非扭曲性措施、农业多功能性的衡量标准是什么，农业多功能性和过度农业保护之间的界限是什么等。 四、总结与建议 我们建议，我国政府应尽快转向明确支持农业多功能性的立场，或者分阶段逐渐转向这一立场。我们可以通过支持这一点联合殴日韩等国家来与农产品出口国谈判时，争取更多地保障我国的粮食安全，以保护我国的玉米、大豆和小麦生产。 至于别国限制我国农产品出口问题，我们要通过两个方面的工作来应对，一是真正提高我们的农产品品质，增加农产品的国际竞争力；二是针对主要农产品进口国的情况，适时调整修改我国的农产品质量标准体系，以技术壁垒手段限制进口。从目前阶段看，我们认为我国政府的工作重点以上两点任何一点都不能放松，尤其是尽快研究并落实提高农产品品质问题的对策措施。农业多功能性问题，体现了全面、协调、可持续的发展观。 确保粮食自给，关乎我国食物安全和国家安全。中国人的吃饭问题，绝不能依靠国际市场解决。要确保粮食稳定供给，以及维持农业与国民经济协调发展，就必须巩固农业基础地位。农业多功能性理念的确认以及日、韩、欧等国政府为之付出的努力，对我国新世纪农业发展是具有启示和借鉴意义的。 1、强化国民对农业重要性的认识，加强对农业的支持和保护。强调农业多功能性，促使人们重视农业的地位，有助于唤起国民尤其是城市居民对农业的热情，统一国民对农业重要性的认识。粮食安全关系民心稳定和社会稳定。如果从粮食安全和农业多功能的角度，考虑到一旦面临战争、灾害等非常因素，就应当加强农业。因此，即使大米和小麦等粮食在国内生产远不如从国外进口经济划算，也应该在降低国内生产成本的同时立足于国内生产，以确保粮食稳定供应。农业具有多功能性，但农业又是弱质产业。农业不仅对实现粮食和食品安全具有重要意义，而且在保障农业和农村经济持续稳定增长，实现生物和文化的多样化发展，支撑其他多种产业发展也具有重要的作用。因此，在新形势下，我们要强调在现代化过程中不可忽视农业，要特别加强对农业的支持和保护。 2、加深对农业多功能性的认识，引导农业投入政策的走向。目前，我国农产品存在加工不足、加工品消费不旺等问题。主要是包括信贷投入、财政投入在内的投入体系不完善和投入不足引起的国民消费不足造成的。无论是拉动内需，还是参与国际竞争，都需要增加对农业的补贴和投入。保持和不断提升农产品竞争力的切入点除科技投入以外，主要是对农业品和农民的补贴政策。国家补贴给农业的领域与国家基金支持的方面和范围都需要从当前和长远两方面考虑农业的发展和“三农”问题的解决。农业投入政策应该确保农业在保持一些地区的社会和人文平衡，维系农业在国家财富的保持、生态平衡的维护、农作物家畜品种的保护等方面所起到的重要作用。 3、强调农业的就业和社会保障功能，是解决“三农”问题的重要途径。我国是农业人口占多数的国家，一直面临着巨大的就业和社会保障压力。从发达国家城市化的经验来看，农村人口和农业劳动力逐步向城市和非农产业转移是发展的趋势。但考虑到我国农村人口基数巨大，目前城市和工业吸纳农村人口、农业劳动力的能力有限，在今后一段相当长的时期内仍需由农业来提供从业岗位，减小社会就业压力。农业容纳隐性失业的能力很大，大量兼业型农户的存在，可以缓冲由非农产业发展的波动引发的就业问题。我国属于发展中国家，经济实力不强，社会保障程度低，农业人口的社会保障几乎没有。对人口众多的农村社区来说，政府及商业机构都难以在养老、医疗卫生、救灾、扶贫济困等方面提供足够的保障，只能依靠农民自己解决，在很大程度上要依赖农业、依赖土地。农村问题研究专家温铁军一再强调，实行承包责任制后的土地是农民的社会保障。它具有双重功能，既有生产资料的功能，也有农民生存保障的功能。劳动和社会保障部部长郑斯林在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上说，“关于社会保障我们提供的数据仅仅是城镇方面的，但是这不等于我们不关注农民的社会保障问题。” “农民的社会保障最主要的是农民应该拥有耕作的土地，这个土地是他们最坚强的社会保障。” 4、分区域发挥农业不同的功能和作用。农业中不同农作物具有不同的最适宜生产和生态区域。我国作为农业大国，各地社会