授课教案十二：第12章行政发展.doc

第十二章 行政发展本章基本问题：行政发展源于行政系统的自身矛盾和行政环境的变迁。行政环境之所以成为行政系统发展的原因之一，是因为行政系统是一个开放的系统。行政发展的过程，实际上是行政系统在行政环境的变迁中进行信息、能量交换的过程，是行政系统适应行政环境的过程。行政改革是行政发展的主要途径，是对行政系统内部结构矛盾和外部环境演变的必然回应。行政发展以效率、民主、公正为目标，逐步形成法治行政、责任行政、透明行政、有效行政、服务行政等新的范式。本章主要探讨行政发展的基本理论与生态结构，阐述行政改革的基本理论与实践模式，论述行政发展的基本趋势。第一节行政发展概述一、行政发展的内涵（一）行政发展的含义发展理论最初主要集中在经济领域，以后逐渐扩大到政治、文化、行政等诸方面。发展行政学的创立体现了这种演化的过程。所谓行政发展是指随着公共管理和服务需求的变化，各国政府为适应环境的变化，采用科学的方法，变革与健全行政制度、体制，调整行政活动方式，改善行政关系，以促进本国政治、经济、文化、社会各领域和谐，共同发展的行政活动过程，是行政系统的正向变迁。（二）行政发展的原则1.良性发展原则。2.可持续发展原则。3.平衡适度发展原则。4.整体发展原则。5.以理论发展为先行原则。（三）行政发展的研究对象中国社会结构正处在转型时期，行政发展面临的任务极其繁重，主要表现在五个方面：一是我国面临重塑行政系统的权威问题。二是重新建构中央与地方关系。三是转变行政职能的任务。四是公共部门人力资源的优化问题。五是行政文化的发展。二、行政发展的阶段性、结构性、层次性（一）行政发展的阶段性（二）行政发展的结构性（三）行政发展的层次性。三、行政发展的特征1.行政发展的权威性。2行政发展的整体性。3.行政发展的进步性。4行政发展的系统性。5行政发展的渐进性。6.行政发展的现实性。7.行政发展的多样性。第二节 行政发展的生态结构一、行政环境变迁与行政发展（一）行政环境概述1行政环境的概念 行政环境是指直接或间接地作用或影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。2行政环境的特点（1）行政环境的复杂性。（2）行政环境的差异性。（3）行政环境的不确定性。3行政环境的分类（1）因其对行政组织的影响力各不相同，可以分为普通环境因素、特定环境因素和团体环境因素。（2）从区域和范围上可分为国际环境和国内环境。（3）从作用上可分为有利的行政环境和不利的行政环境。（4）行政环境还可分为一般环境和具体环境。（二）行政环境与行政组织的互动环境对组织影响的两个基本方面：（1）对环境信息的需求；（2）对环境资源的需求。组织对环境的反应可以分为两种：消极策略、积极策略。消极策略。首先，认识环境的影响；其次，收集和处理有关组织环境的信息；再次，依据整理后的信息进行组织改革；最后，把组织改革后的信息向环境输出并获取反馈。积极策略。组织对环境的控制主要有两种方式，即直接控制和间接控制。二、行政发展的外部生态与行政发展行政系统与外部环境之间在发展进程中必然是一种良性互动关系。第一，经济体制的变化必然导致行政体系的变革与发展。第二，政治变动对行政体系的影响也较为直接和巨大。第三，社会发展的需要推动了行政发展。三、行政发展的内部生态与行政管理内部动力即在行政体系内部产生的动力，也指外界环境对行政系统产生的压力通过行政系统的变革表现出来的动力。前者称为原动力，后者称为应动力。行政发展原动力来自三个方面：第一，新观念和新意识的出现；第二，新技术的产生及运用；第三，公务员群体对利益的需求。行政发展的应动力十分丰富，根据各国具体情况表现各异，通常来说，主要表现在以下几个方面：一是政府面临困境，危及到政府权威，促使政府采取应对策略，获得自身发展。当代世界各国，政府面临的困境一方面表现为政府职能的扩张及转变问题。二是政府功能的重新定位，也成为驱动政府自身发展的动力。三是对于我国而言，体制转轨时期政府行为失范，迫使政府寻求自身发展的道路。第三节 行政发展的途径：行政改革行政改革是行政发展进程中常提常新的话题，行政发展和行政改革是相伴而行的，行政发展往往也是行政改革的结果。在行政管理实践中，行政改革由各种原因催化而生，在实际的改革过程中会遇到各种制约和推动因素，而各国政府在现实条件下，结合各自国情，以各种理论为指导进行的政府改革相应形成了几种典型的行政改革的实践模式。一、行政改革的内涵（一）行政改革的涵义行政改革是指行政组织系统为了适应内外环境的变化，有意识地对行政价值观、行政机构、行政职能、行政制度等方面进行变革，构建新的政府管理体制，以提高行政效能，促进社会经济的发展和维护社会的公正。（二）行政改革的内容1. 更新行政理念2变革组织结构3 转变政府职能4. 更新管理方式5创新行政制度二、行政改革的动因（一）内部动因1 政府自身内部发展规律2传统行政价值观遭遇挑战（二）外部动因1.市场经济发展的内在要求2.全球化竞争的客观需要3.社会发展的影响三、行政改革的制约因素与推动因素（一） 行政改革的制约因素1 行政价值的影响 2 既有体制的制约 3行政人员的阻力 4 外部环境的制约（二）行政改革的推动因素1行政环境的优化2科学技术的发展 3.前沿理论的不断产生4各国改革的实践 四、行政改革的实践模式（一） 政府治理模式1市场模式(Market Model)2参与模式(Participation Model)3灵活模式(Flexible Government Model)4解制模式（Deregulating Government Model）四种新治理模式的主要特征模式特征市场模式参与模式灵活模式解制模式主要的诊断结构管理决策公共利益垄断分权按劳取酬；运用其他私人部门的管理技术内部市场；市场刺激低成本层级节制扁平组织全面质量管理；团队协商；谈判参与；协商永久性虚拟组织管理临时雇员试验低成本内部管制没有特别的建议更多的管理自由企业型政府创造力；能动资料来源：美B.盖伊彼得斯著：政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，2001年版，第19页。（二） 新公共管理模式1效率驱动模式（The Efficiency Drive Model）2小型化与分权模式(Downsizing and Decentralization Model)3追求卓越模式(In Search of Excellence Model)4公共服务取向模式(Public Service Orientation Model)（三） 企业型政府模式企业型政府模式的提出主要源于美国学者戴维奥斯本和特德盖布勒在20世纪90年代所写的改革政府企业精神如何改革着公营部门一书。第四节 行政发展的未来趋势一、行政发展的目标 （一） 效率1政府管理国家和社会事务离不开高效率。2高效是行政发展的归宿，这已被各国行政改革的理论和实践所证实。（二） 民主（三） 公正1.行政制度和措施的公正。2.行政行为的公正。3.行政程序的公正性。 二、行政发展的艰巨性与复杂性（一）行政发展的艰巨性1外部阻力2内部阻力（二）行政发展的复杂性1行政系统自身的复杂性2行政发展外部环境的复杂性（1）全球化（2）信息化三、未来行政发展的新范式（一）法治行政法治行政包含以下几方面的内容：1.法律至上。2有限权力。3.程序正当。（二）责任行政1.政治责任。2行政责任。3法律责任。4道德责任。 （三）透明行政（四）有效行政（五）服务行政1服务与行政。2为谁服务。（1）为公民服务（2）为国家服务。（3）为社会服务。【案例及思考】深圳市的行政体制改革深圳是体制改革的产物，深圳的改革是系统的改革。与经济体制改革紧紧相伴的行政体制改革，在催生这座现代化特区城市的过程中发挥了至关重要的作用。进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。从1992年开始至1993年，按照中共中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。首先，取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色。转变政府职能的一个重要内容是正确处理政企关系。在传统计划经济体制下，由于企业隶属于政府的专业主管部门，所以企业的等级是按照所属行政部门的等级来确定的；厅级部门的下属企业一般是副厅级或处级，以此类推。这样，企业的级别和企业本身的经营指标没有关系。这与市场经济的要求是背道而驰的，必须加以改变。为了更好地把企业推向市场，营造平等竞争的环境，使用经济手段管理国有企业，深圳市委、市政府于1993年9月公布了深圳市属国有企业分类定级方案，决定取消市属国有企业的行政级别，建立以经营规模、效益水平为基准的客观公正的企业评价系统，逐步形成符合市场经济规律要求的新的企业分类定级制度。其次，解除企业和政府部门之间的行政隶属关系。消除企业的行政级别，恢复了企业应有的身份，但仅此还不能完全解决政企不分问题。因为政企之间还存在着由来已久的隶属关系。不解除这层关系，企业的“附属物”地位仍然无法改变。因此，1994年8月18日，深圳市政府作出决定：为了进一步理顺政府与企业的关系，实现政企分开，加快政府职能转变，建立现代企业制度，在深圳国有企业和政府部门之间实行企业无行政主管部门的改革。通过改革，要使企业成为真正独立的法人实体和市场竞争主体。第三，规范政企关系的新行动，建立和完善国有资产管理新体制。早在1987年7月，深圳市就以政资分开和加强国有资产管理为目的，按照把国有资产管理职能与社会管理职能分开的原则，成立了全国第一家专司国有资产管理的机构深圳市投资管理公司。1992年9月，深圳成立市国有资产管理委员会，主要由市体改委、财政局、国土局等14个主管部门的主要负责人组成。作为其办事机构，1993年10月，深圳市国有资产管理办公室成立，履行国资委的日常办事职能。在这个体制中，投资管理公司是全市唯一一家国有资产运营机构，它可能导致垄断，从而带来国有资产运营的效率低下。为克服这一弊端，深圳市分别于1994年9月和1995年4月将原市建设集团和物资集团改制为两家新的资产经营公司，将全市市属一百多家一级企业全部纳入这个管理体系。至此，国有资产管理的新体系宣告形成。第四，开展财税体制改革。20世纪90年代以来，深圳市的财税体制改革主要集中在如下两个方面：1.财政收入制度改革。深圳市的财政收入制度改革的内容主要包括税收征管体制改革、市区镇三级分税制的实施和行政收费制度改革等。财政支出制度改革。财政支出制度改革的主要内容是实施政府采购制度。第五，政府政策孵化高新技术产业。20世纪90年代初以来，深圳市政府不断强化以产业结构政策和产业技术政策为主要内容的多种产业政策手段，以此推动经济发展和经济体制改革。为了保持竞争优势，深圳市政府从90年代初开始运用产业政策来引导产业结构向高新技术产业方向进行调整。1990年，深圳市制定了2000年经济社会发展规划和深圳市科学技术发展规划（19902000），提出了“以科技进步为动力，大力发展高新技术和第三产业”的战略方针。深圳市政府还于1991年8月做出了关于依靠科技进步推动经济发展的决定，于1995年制定了关于推动科学技术进步的决定，制定了科学技术进步的新的政策目标。第六，审批制度改革：规范政企和政社关系的新行动。为适应加入世贸组织对政府管理的新要求，深圳市审批制度改革领导小组办公室于1998年制定出了审批制度改革实施方案。1999年2月13日，深圳市政府又以第83号政府令的形式，公布了深圳市审批制度改革若干规定，并于发布之日起正式实施。2000年和2003年，在第一次审批制度改革的基础上，深圳市政府按照加入世贸组织后政府管理必须更加严格地符合世贸组织规则的要求，又分别进行了第二次和第三次审批制度的改革，将审批制度改革进一步推向深入。（本部分选自张德信主编：中国公共行政案例教程，国家行政学院出版社2004年版。）思考题：1.结合深圳市政府管理体制改革的实际，为切实转变政府职能，应如何推进行政体制创新和机制创新。2.有人认为，从深圳市本身的产生、发展，及其经济结构的形式和经济增长的速度，都深深地打上了行政体制改革和政府职能的印记。由此他们说，深圳模式是比较典型的政府主导型经济发展模式。结合深圳的改革实践，对这种观点进行分析和评论。【基本知识点小结】1.行政发展是随着公共管理和服务需求的变化，各国政府为适应环境的变化，采用科学的方法，变革与健全行政制度、体制，调整行政活动方式，改善行政关系，以促进本国政治、经济、文化、社会各领域和谐，共同发展的行政活动过程，是行政系统的正向变迁。行政发展呈现出阶段性和层次性的发展趋势，具有权威性、整体性、进步性、系统性、渐进性、现实性和多样性等特征。2.行政环境是直接或间接地作用或影响行政组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和，具有复杂性、差异性、不确定性的特点。根据不同的标准，行政环境可以分为不同的类型。公共组织和