粮食安全视野下我国农业法的完善.doc

粮食安全视野下我国农业法的完善2009-9-3摘要修改后的农业法首次以独立章节对涉及国家重大战略问题的粮食安全进行立法，然而法律条文表述空泛、重要内容存在缺失，这对于我国粮食安全的保障有很大的制度风险。因此，有必要进一步完善农业法，努力培育涉农组织，大力培育和发展农产品期货市场，鼓励集约化、规模化经营，探索农村土地经营权流转。 关键词粮食安全，农业法，农业补贴，期货市场，土地经营权流转 目前，我国粮食安全受到诸多因素的挑战。我国居民粮食消费需求呈刚性增长，而水资源短缺，人均耕地面积小且逐年减少。我国现有粮食收购及补贴政策缺乏支持力度、无制度性保证，种粮比较效益偏低。加入世贸组织后，农业、能源等诸多弱势产业融入全球经济，农业及粮食安全更易受到冲击。 2008年，国家制订了粮食安全中长期发展规划纲要(2008-2020)。其中设定的目标包括：粮食自给率稳定在95以上，到2010年粮食综合生产能力稳定在5000亿公斤以上，到2020年达到5400亿公斤以上；加强粮食储备；“四散化”粮食现代物流体系建设等方面。但具体目标的实现，有赖于农业法中诸多环节的支持与引导。 我国农业法保障粮食安全方面的不足 农业法规范内容宽泛、实际操作性差，不能有效保障粮食安全。修改后的农业法，将原有基本农田保护条例、粮食收购条例等有关法律法规的法律精神纳入粮食安全部分的章节，并对粮食储备、粮食风险基金等方面做了规定，但对农业补贴、粮食保护价细则、风险基金运作等重要部分均为原则性表述，没有具体可供指导的内容。这对于地方直至中央行政部门的短期行为无法进行有效的约束。同时，执法、监督部门也没有实际的、具体化的标准可供监督检查，可操作性较差。 农业法中缺乏参与国际竞争的要素。与发达国家相比，我国农业法所涵盖的内容有诸多缺失。即使与国情较为切合的农业补贴、农业信贷、涉农服务性组织的扶持、农产品期货市场培育、土地经营权流转等方面，我国农业法也处于真空状态。 为加入世贸组织，在人世谈判中，我国承诺：取消对美国7个州的TCK小麦出口禁令；放开美国6000多家肉类加工厂对我国的出口等。同时，到2005年把15的平均关税水平降到10。包括小麦、大豆等大批农产品的进口价格大幅下降。加入世贸组织后，我国农业、能源等诸多弱势产业融入全球经济。在全球分工与竞争之中，在科技不断进步的情况下，农业及粮食安全更易受到冲击。与主要发达国家相比，我国农业法根本无法支撑国际粮食市场的竞争。 完善我国农业法的建议 明确相关责任和要求，以年度为单位大幅增加农业补贴额度。农业补贴，是提高粮食产量和从业人员积极性最有效的方式，也是国际上最为常见的做法。农业补贴方面政府投入的优先性，应排在国民教育、医疗等投入之前。应从立法角度对政府的权责以年度为单位进行细化。以美国2008年颁布的农业法为例，法律规定未来10年内美国联邦政府用于农业的补贴将高达1900亿美元，比旧法补贴增加了80。1996年至1998年间，每个专业农民一年获得的生产者等值补贴为：日本2.3万美元，欧盟117万美元，美国1.4万美元，相当于其家庭全部现金收入的11.2。 相比之下，我国财政对农业的投入不足，农产品补贴不仅在补贴金额方面存在差距，且补贴范围非常分散。具体到每个农户，农产品补贴仅占其家庭收入的极少部分。在加大农业补贴立法的同时，今后应确定补贴的重点以种田大户为主，这部分将是中国未来农业发展的主力军。在粮食直补、农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴方面对政府的补贴规模、粮食风险基金的补助比例制定年度标准。 加强农业法相关内容，努力培育涉农非营利组织、营利性组织。农业法第十三、四条对农民和农业生产经营组织进行了规范，但条款规定得不太具体，对涉农组织的扶持力度也不足，多停留在规避风险的层面上。发达国家对涉农组织的培育非常重视，相比之下我国亟需对农业合作组织在以下两个方面进行支持和培育： 一是大力提倡、积极鼓励涉农企业、农民专业合作经济组织按照国家规定成立不同层级不同形式的协会组织，为成员提供生产、营销、信息、技术、培训等服务。积极提高农业市场主体间的组织化程度、提高农产品需求信息的传递与产业协同、提高农业生产组织在农产品销售方面的博弈能力。以行业协会等组织形式，协调各行业从业者进行农业产业服务、农产品贸易、农业产业救济等维护成员和行业利益的活动。 二是大力扶持、积极构建一个多层次的覆盖产前产中产后的农技、信息和融资服务主体。目前，农业发展中融资渠道的矛盾已经非常突出。加强金融对农业的支持力度，放开农村融资渠道是必然趋势。鼓励和规范农村集体金融组织的发展，能够直接解决我国农业信贷专业机构一潭死水的境况。 从法律层面支持大力培育和发展农产品期货市场。我国期货市场目前还存在诸如无主体法律规范支持、市场规模过小、交易品种过少、流动性不足、对进入主体和资金限制过多导致套期保值者过少、因限制外国资本进入我国期货市场而使国际期货市场与国内期货市场内在联系被割断等缺点，这极大地削弱了现代期货市场交易机制对我国粮食安全的保障作用。因此，应着力从以下方面进行规范： 首先，制定科学、严谨的新品种上市行政审批机制、品种下市机制，明确审批标准及程序规定，降低上市期货交易品种的复杂性和难度。在我国主要农产品中，稻谷、小麦、肉类、棉花、花生、油菜籽、水果的产量现均居世界第一位，玉米、大豆生产量分别为世界第二位和第四位，是名副其实的农业生产大国和农产品消费大国，需要发展农产品期货市场，增强我国在国际农产品市场的定价权、话语权的影响力。 其次，放开市场准入限制，培育机构投资者(特别是农业合作组织)，优化期货市场的主体结构。我国期货市场近80的投资者是散户，资金量在100万元以下的投资者比重达84.77，而超过300万元的仅占4.75。机构投资者的不足使市场资金供给十分紧张，市场流动性不足，同时过小的期货市场规模使得少数机构就可以操纵和垄断价格，导致市场失灵及市场系统性风险过高，制约了期货市场的发展。为此，应注意培育期货市场上的机构投资者，改善市场主体结构。期货市场是农产品市场体系中的高级市场形态，农民合作组织是农民进入这个市场的重要渠道。借助期货市场，农民可以合理的价格出售产品，取得满意的利润，收购商则可以充分发挥自己的优势通过参与期货交易转移价格风险获得合理经营利润。 再次，与国外成熟的农产品期货市场相比，我国目前农产品期货市场存在着投机氛围太浓、套期保值者缺位的现象。应从法律角度鼓励和提高套期保值者所占市场交易主体的比重，使农产品期货交易市场真正成为广大农户及粮商进行生产、销售的调节工具。 从法律层面鼓励集约化、规模化经营，以农村家庭联产承包责任制为基础探索农村土地经营权流转。家庭联产承包责任制的成就巨大，但其局限性在于：土地相对均匀地分布在数十亿农户手里，土地资源过于分散，不利于机械化的推广，无法发挥集约型经营和规模经营所具有的优势。粮食持续增产的努力方向目前只能放在提高单产上，而这一努力方向投入巨大且无必然的收益周期。而修订后的农业法第十条，对农村土地经营权流转的界定和表述仍非常模糊。因此，需要通过法律层面予以规范。 第一，农村土地经营权流转涉及非耕地的股份制和耕地的股份制，具体多为原乡镇企业死滞企业占地、宅基地拆迁遗留地和农用耕地，无法简单一刀切，需根据类别制定不同的法律规范。 第二，农地股份制公司，多以土地经营权为资本，以入股、合作、租赁等形式招商引资，与使用土地的其它公司签约确定双方对收益的分配形式、分配比例及其它权利和义务。但需进一步在法律层面保障企业责权分明、股权清晰、流转顺畅。 第三，任何企业法人的入股，投资人投入资源都须进行价值核定。同技术、机器、厂房等传统要素一样，土地作为资源入股也必须体现合理股本现金价值，但相应的会计标准及操作规范目前没有依据可以采纳。我国土地承包经营权并没有真正意义上在市场进行流通，因而土地承包经营权的评估、土地承包经营权市场价格的确认既是法律上的一个困境，也是技术性的难题，导致目前在每亩土地资源入股价值的核定标准上出现了100元-3000元不等的严重不平衡现象。因此，应在法律层面增加土地权能估价的相关规范。 第四，土地承包经营权入股设立公司，一定程度上突破了我国现行的公司法。不能单纯按照公司法的规定，要特别对农民群众的土地承