行政总务_行政强制法概述

行政强制法解读 行政行为 行政处罚 行政强制的关系 长安大学马银波 内容安排2013 6 上午运输行政执法法规体系与执法新环境行政强制法解读 行政行为 行政处罚 行政强制的关系国家赔偿在道路运输管理中的体现 十二五 深化交通行政执法体制改革下午道路运政执法热点问题研讨 行政处罚法 行政复议法 行政诉讼法 释义证据 案例分析 行政执法的特点 一是法定性 行政执法程序法定是其区别其他程序的根本所在 它是国家权力机关按照立法程序制定的行为规范 在一般情况下 它是行政执法行为有效的构成要件之一 如果行政执法行为违反了程序的规定 就会发生执法行为无效 部分无效或经补正后有效的法律后果 二是普遍性 行政执法程序是法律规范的重要组成部分 表达的是国家意志 因而具有普遍的拘束力 任何行政执法人员必须严格按照程序的规定去实施相关的行为 否则 会导致程序违法 法律不予保护 三是执法程序辅助性 执法规范的关键是程序 程序是依附于实体而存在的 如果没有实体内容 程序的规定就是一纸空文 毫无用处 行政执法程序是规定实施行政执法活动的方法 步骤和过程 它围绕着实施行政执法活动的实体规范而发生作用 实体是里 程序是表 相辅相成 行政许可 行政处罚的概念 行政许可是指行政机关根据公民 法人或者其他组织的申请 经依法审查 准予其从事特定活动的行为 行政处罚的概念 指法律 行政法规规定的有权行政主体 依其法定职权和法定程序对违反行政管理秩序的行政相对方法人或者其他组织 实施惩戒或制裁的具体行政行为 行政处罚的概念与特征 二 行政处罚的特征 2 启动原因 由行政相对方的行政违法行为引发 3 性质 是行政相对方因行政违法而承担的一种强制性 制裁性的行政法律后果 是一种独立的 不能由其他法律责任替代的责任形式 1 实施主体 必须是依据法律 法规的规定而拥有行政处罚权的行政主体 二 行政处罚的基本原则 一 处罚法定原则 二 公正公开原则 三 教育与处罚相结合的原则 四 一事不再罚 款 原则 五 处罚救济原则 二 运政法律关系的要素 运政法律关系的要素是指 运政法律关系的主体 运政法律关系的内容及运政法律关系的客体 1 运政法律关系的主体运政法律关系的主体是指在运政法律关系中依法享有权利 承担义务的当事人 它包括两个方面的主体 一方为运政管理机构 它具有行政职权井实施运政管理 另一方为依法享有一定权利并承担服从运政管理义务的运政管理相对人 在运政法律关系中一般称之为当事人 它既可以是个人 也可以是法人或其他组织 在运政法律关系中可以成为运政法律关系主体的有 运政管理机构 公民 法人 其他组织 在我国境内的外国人或外国组织 二 运政法律关系的要素 2 运政法律关系的内容运政法律关系的内容是指运政管理机构与运政管理相对人在运政法律关系中所享有的权利和应承担的义务 在运政法律关系中 运政法律关系的内容可分为两个方面 一是运政管理机构享有的权利 如运政管理权 处罚权等 二是运政管理相对人事有的权利 如陈述申辩权 要求组织听证权 申请复议权 起诉权等 行政强制法 简介一 立法背景 目的 意义 培训内容 1 行政强制法 立法背景 目的 意义 2 行政强制措施的种类与设定 行政强制措施的程序 3 行政强制法 与相关法律 法规的衔接 4 典型交通运输行政强制措施案例分析等 连接 行政权力与行政强制行为 行政权力是现实生活中掌控公共资源最多 干预能力极强的国家权力之一 其中行政强制权又是富有国家强制性和控制性的国家权力 行政强制行为 一方面是保证行政目标得以有效实现的强有力手段 另一方面 行政强制行为是比行政检查 行政处罚更为严厉的手段 极具伤害风险 多年来 2011年以前 我国由于没有集中统一的行政强制法律文本 存在一些机关对严重违法行为因缺乏强制手段处理不力的情况 也存在行政强制手段滥用的情况 所以 既要保障行政机关依法行使行政强制权 又要对其加以控制和约束 2011年6月30日 十一届全国人大常委会第21次会议审议通过了 中华人民共和国行政强制法 已于2012年1月1日起施行 行政强制法 是继 行政诉讼法 国家赔偿法 行政处罚法 行政许可法 之后 我国在行政法领域出台的重要法律 与行政机关关系重大 也标志着我国法制建设迈上了一个新台阶 行政强制法 的公布施行 是我国民主法制建设的一件大事 对于保障和监督行政机关严格依法行政 正确履行法定职责 维护公共利益和社会秩序 保护公民 法人和其他组织的合法权益具有重要意义 一是解决行政强制权行使中突出问题的迫切要求 由于对行政强制缺乏统一规范 行政机关在执法过程中既存在滥用行政强制手段 侵害公民 法人和其他组织合法权益的问题 也存在行政机关强制手段不足 执法效率低 不能有效制止违法行为的问题 具体表现为 1 设定权不明确 2 行政强制措施种类繁多 名称不一 缺乏规范 3 实施主体混乱 4 程序不规范 行政强制的随意性大 5 行政机关申请法院执行 程序烦琐 时间过长 为了保证行政效率 又维护公民的合法权益 需要制定行政强制法 从制度上作出统一规定 一 出台背景 立法目的 1 长时期以来 行政强制存在严重的 乱 滥 为保障人权和保护公民法人及其他组织的合法权益 需要制定 行政强制法 2 行政强制的 乱 和 滥 严重影响了社会主义市场经济秩序 为规范行政强制行为 维护市场经济秩序 需要制定 行政强制法 3 行政强制的 乱 和 滥 严重影响了人民政府和人民法院的形象 为完善行政强制法制 改善人民政府和人民法院在人民心目中的形象 需要制定 行政强制法 4 行政强制的 乱 和 滥 导致了严重的滥权和行政侵权 为防止滥权和行政侵权 维护社会和谐稳定 需要制定 行政强制法 5 制定行政程序法典是完善社会主义法律体系 建设法治政府的必须 为制定行政程序法典提供基础和积累经验 需要制定 行政强制法 行政强制措施的一般程序案例导引 各地城管执法新举措 美女柔性执法 武汉眼神执法 天津城管骑车上岗柔性执法扭转 强势形象 在人们的印象里 城管 大多开着有标识的执法车 一边行进一边用车上的喇叭向占路经营者通知相关规定 并限时清理 有时候执法车上还会有一些罚没的物品 这样的情景人们并不陌生 虽然城管的 强势 对违法占路经营等行为具有一定的震慑力 不过有时也会引起一些争议 而近日 天津市民会发现一批骑着自行车上路执法的城管人员 这种形式上的改变 究竟如何改变人们观念中城管的 强势形象 链接 立法目的 第一章总则第一条为了规范行政强制的设定和实施 保障和监督行政机关依法履行职责 维护公共利益和社会秩序 保护公民 法人和其他组织的合法权益 根据宪法 制定本法 二是全面推进依法行政 加快建设法治政府的重要举措 行政强制权是行政机关实施行政管理的必要手段 既涉及行政管理效率 又涉及对公民人身权 财产权的限制 规范行政强制行为 有助于促进行政机关全面依法行政 1 确立行政强制设定权制度 有利于加强和改进政府立法行为 提高立法质量 同时约束和限制了随意设定强制的行为 有利于减少行政机关对经济社会事务的过度干预 2 实施行政强制的主体资格制度 还原了行政强制的公权力性质 有利于减少行政强制权的滥用 3 建立相对集中行政强制措施权制度 为推进综合执法体制改革提供了法律依据 4 关于行政强制的程序规定 有利于促进公正 文明执法 提高行政执法水平 5 确立救济和法律责任制度 有利于强化对行政权力的监督 维护社会公平正义 出台背景与意义 三是完善中国特色社会主义法律体系的必然要求 中国特色社会主义法律体系已经形成 由宪法及宪法相关法 民商法 行政法 经济法 社会法 刑法 诉讼及非诉讼程序法共7个法律部门组成 行政法 1 行政组织法 国务院组织法 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 公务员法 机构编制条例等 2 救济法 行政诉讼法 行政复议法 国家赔偿法 3 行为法 行政处罚法 行政许可法 立法法 政府信息公开条例以及诸多单行法 程序法行政强制法属于行政法的重要组成部分 是中国特色社会主义法律体系的支架性法律 它的制定 有利于推动中国特色社会主义法律体系的完善 一 出台背景与意义 2 行政强制法 的立法过程 1988年 国务院启动 行政强制执行条例 的起草1996年 行政立法组启动 行政强制法 试拟稿起草1999年 人大法工委启动 行政强制法 草案起草2005年 十届全国人大常委会第19次会议一审2007年 十届全国人大常委会第30次会议二审2009年 十一届全国人大常委会第10次会议三审2011年 十一届全国人大常委会第20次会议四审2011年 十一届全国人大常委会第21次会议通过历经23年 五次审议 是一个博弈过程 1 行政强制法定原则 2 行政强制适当原则 3 教育与强制相结合原则 4 禁止谋利原则 5 权利救济原则 三 基本原则 行政强制法第4条规定 行政强制的设定和实施 应当依照法定的权限 范围 条件和程序 设定权法定 1 职权法定实施权法定设定范围和条件法定 2 范围和条件法定实施范围和条件法定设定程序法定 3 程序法定实施程序法定 1 行政强制法定原则 行政强制法第5条规定 行政强制的设定和实施 应当适当 采用非强制手段可以达到行政管理目的的 不得设定和实施行政强制 适当原则包含两个层面的考量 一是不同管理手段之间的考量 即特定行政目的能够通过非强制手段实现的 不得诉诸行政强制 二是目的与手段之间的考量 它要求采取强制手段是为了实现行政目的 具体有三个要求 2 行政强制适当原则 1 在采取非行政强制措施能实现行政目的时 应当采取非强制措施 2 采取行政强制手段为实现行政目的所必需 3 在能达到行政目的前提下 应当采取对当事人损害最小的措施 行政强制法贯穿了这一原则 1 严格设定权限和设定程序 2 实施行政强制体现比例原则 A 情节轻微 或者没有明显社会危害 可以不采取强制措施 第16条 B 对没有明显社会危害 涉案财物数量较少 当事人确无能力履行 中止执行满三年未恢复执行的 不再执行 第39条 C 查封 扣押 冻结财物应当相当 第23条 第29条 D 选择行政强制执行手段时要适当 优先适用代履行 执行罚等间接强制 间接强制无法实现行政目的的 才适用直接强制执行 2 行政强制适当原则 陕西省道路运输行政处罚自由裁量基准 试行 陕西省道路运输行政处罚自由裁量基准 试行 行政强制法第6条规定 实施行政强制 应当坚持教育与强制相结合 所谓教育与强制相结合原则 主要是指行政强制实施过程中 应当充分发挥教育的功能 促进相对人主动履行法律义务 具体要求如 3 教育与强制相结合原则 1 违法行为轻微或者没有明显社会危害 可以不采取行政强制措施 16 2 作出行政强制执行决定前 应当 催告 37 3 规定了执行和解制度 42 教育与强制相结合 还具有 先教育 后强制 和在行政强制的事前 事中 事后的整个过程中坚持教育的意涵 该原则要求 行政机关在实施行政强制之前 即应对相对人进行教育 促使相对人自觉履行义务 如果相对人经教育后自觉履行了义务 就不要再实施强制 须知 教育与强制相结合 并非仅要求行政机关在行政强制过程中对相对人进行教育 使之接受强制和对强制行为予以配合 不抵制和阻碍行政机关实施强制行为 更非仅要求行政机关在实施行政强制后再对相对人予以教育 使其对强制心悦诚服 在内心中认同和接受行政机关的强制行为 尽管行政强制的事中 事后教育亦非常重要 但事前教育较事中 事后教育更为重要 行政机关除非在紧急情况下采取即时强制 来不及进行事前教育 否则 无事前教育即不得进行强制 行政机关贯彻 行政强制法 教育与强制相结合 的原则 必须强调 先教育 后强制 将教育贯穿在行政强制的事前 事中 事后的整个过程中 只要通过教育行政相对人自觉履行了义务 行政机关就不应对之再实施行政强制或处罚 行政强制法第7条规定 行政机关及其工作人员不得利用行政强制谋取利益 行政强制权是公权力 只能是为了维护公共利益 具体要求如 4 禁止谋利原则 1 收支两条线 第49条 第60条 2 不得使用 损毁被查封 扣押的财产 第26条 3 不得收取查封 扣押财物的保管费 行政强制法第8条规定 公民 法人或者其他组织对行政机关实施行政强制 享有陈述权 申辩权 有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼 因行政机关违法实施行政强制受到损害的 有权依法要求赔偿 公民 法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的 有权依法要求赔偿 5 权利救济原则 陈述权 申辩权 申请复议 提起行政诉讼 申请国家赔偿 5 权利救济原则既然有专门法律规定和调整 为什么在 行政强制法 中还要加以特别规定呢 行政救济途径主要有三 一是行政复议 二是行政诉讼 三是国家赔偿 这三种救济途径均有相应的专门法律 行政复议法 行政诉讼法 和 国家赔偿法 规定和调整 这是因为行政强制是一种严重涉及公民人身权 财产权的 高权 行政行为 需要特别强调权利救济 此外 行政强制的救济相较于一般行政救济 也具有一定的特殊性 需要加以特别规定 6 正当法律程序原则 关于正当法律程序原则 行政强制法 没有以专门条款统一规定 而是将该原则分别规定于多个不同条款 以及将其精神贯穿和体现在行政强制权设定程序和行政强制实施程序的具体设计上 例如 行政强制法 第八条规定 公民 法人或者其他组织对行政机关实施行政强制 享有陈述权 申辩权 第七条规定 行政机关及其工作人员不得利用行政强制权力为单位或者个人谋取利益 第十四条规定 起草法律 法规草案 拟设定行政强制的 起草单位应当采取听证会 论证会等形式听取意见 并向制定机关说明设定该行政强制的必要性 可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况 第十五条规定 行政强制设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价 并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止 行政强制法 规定的行政强制实施程序的一般规则有五 其一 违法行为显著轻微或者没有明显社会危害的 可不采取行政强制措施 其二 行政强制措施权由法定行政机关在法定职权范围内实施 不得委托 非行政机关和行政机关中非具备资格的行政执法人员不得实施行政强制措施 其三 实施行政强制措施须事前报行政机关负责人批准 由两名以上执法人员实施 实施时应出示身份证件 通知当事人到场 当事人不到场的 邀请见证人到场 告知当事人理由 依据和权利 救济途径 听取其陈述 申辩 并制作现场笔录 笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章 当事人不到场的 由见证人和行政执法人员签名或盖章 行政强制法 规定的行政强制实施程序的一般规则有五 第四 如紧急情况需要当场强制 行政执法人员应在24小时内向行政机关负责人报告 并补办批准手续 行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的 应当立即解除 第五 实施限制公民人身自由的行政强制措施还应当场告知或实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关 地点和期限 在紧急情况下需要当场强制的 在返回行政机关后应立即向行政机关负责人报告并补办批准手续 限制公民人身自由不得超过法定期限 在目的已经达到或条件已经消失后应立即解除 以上实施行政强制措施的规则均体现了正当法律程序原则的要求 行政强制法 的基本制度 行政强制的设定制度行政强制措施制度行政机关强制执行制度申请人民法院执行制度强制行为制度行政处分 赔偿责任 刑事责任 一 行政强制的种类和设定 行政强制的分类与设定权行政强制措施的种类与设定行政强制执行的方式设定行政强制设定的立法评估制度 行政法规和地方性法规拥有一定的行政强制设定权 行政强制法 将行政强制设定权在主要保留给法律的前提下 也有限地赋予了行政法规和地方性法规一定的行政强制设定权 但行政法规和地方性法规依此授权获得的行政强制设定权的权源仍然是作为法律的 行政强制法 而行政强制的条件则不同 其是在获得授权的前提下根据不同地方 不同管理领域的行政管理需要确立可运用此种行政手段的具体情形 因此除法律以外 同时由法规 行政法规和地方性法规 规定较为适宜 关键是行政强制的程序 则更多地是法制对行政机关行使行政强制权行为的规范 既应有他律 更应有自律 因此 程序法定的 法 不仅应包括法律 法规 而且应包括规章 行政强制措施的设定权 根据 行政强制法 第十条的规定 一 法律的设定权 受到两项制约 1 应当适当 合理 能不设定的就不要设定 2 程序限制 起草时应当采取听证会 论证会等形式听取意见 并进行必要性分析 二 行政法规的设定权 两点限制 1 尚未制定法律 且属于国务院行政管理职权范围内的事项的 法律优先 2 不得设定限制人身自由 冻结存款 汇款和其他应当由法律规定的行政强制措施 法律保留 三 地方性法规的设定权 受到两点限制 1 尚未制定法律 行政法规 且属于地方性事务 2 地方性法规只能设定查封 扣押的行政强制措施 不得设定其他行政强制措施 四 法律 法规以外的规范性文件不得设定行政强制措施 严格强制设定权 本法明确规定 行政强制措施由法律设定 明确行政强制的设定权 是从源头上解决行政强制 乱 的关键 截至2010年上半年 行政法规中规定了行政强制措施的有96件 其中 17件是在法律对特定事项作了原则规定 同时授权国务院规定具体管理措施的情况下 国务院在行政法规中规定了行政强制措施 过去由于行政强制的设定权不明确 不仅法律设定行政强制 法规 规章也在设定行政强制 甚至规章以下的规范性文件也设定行政强制 其后果是 行政机关在实施管理过程中 滥 用行政强制 侵害了公民 法人或者其他组织的合法权益 也不符合依法行政的要求 案例 基本案情 2004年8月30日 因自己比较忙 陈某请其哥哥帮忙 用自己的私人自用车送朋友的女儿到当地高中 当车行至某县检查站处 被交通局道路运输管理所执法人员拦住 在进行了当场询问后 执法人员认为该车有营运嫌疑 于是 执法人员当场强行拿走钥匙 将车辆后备箱打开进行检查 发现了几本2003年以前的定额营运发票 据此 执法人员采取了车辆暂扣措施 下达了 道路运输经营车辆暂扣证 陈某不服 向复议机关提出复议申请 经审查 复议机关认为执法机关认定事实不清 证据不足 适用法律错误 依法撤销了交通局道路运输管理所的暂扣凭证 2 行政法规对行政强制措施的设定权 尚未制定法律 而且属于国务院行政管理职权事项的 行政法规可以设定查封场所 设施和财物 扣押财物 以及应当由法律规定的限制人身自由 冻结存款汇款 涉及公民住宅和通信自由以外的其他行政强制措施 法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的 行政法规可以设定法律保留事项以外的行政强制措施 2 对行政强制措施设定权的划分 否定式列举 3 地方性法规对行政强制措施的设定权 尚未制定法律 行政法规 且属于地方性事务的 地方性法规可以设定查封场所 设施或者财物 扣押财物的行政强制措施 4 法律 法规以外的规范性文件一律不得设定行政强制措施 2 对行政强制措施设定权的划分 二 行政强制措施的实施 一般规定查封 扣押的实施冻结的实施 行政强制措施实施的相关法条 行政强制法 第16 33条 行政诉讼法 第32条 第43条 第48条 第54条 第61条 第67条 第68条 行政诉讼法 若干解释第26条 第27条 第49条 第56条 第57条 第63条 国家赔偿法 第4条 第28条 证据问题的若干规定 第75条 行政强制措施的实施主体 由法律规定 执法人员要求 两类主体 由法律 法规规定的行政机关 城市管理 交通综合执法 国务院规范文件规章及以下的规范性文件不能设定依据 中华人民共和国行政处罚法 的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关 行政强制措施权不得委托 其他组织不能实施行政强制措施 主体与强制措施权不能分离执法人员资格要求机关人员在现场 两人以上保证行政行为的权威性 规范性 一 扣押的概念和特征 扣押是扣押财物的简称 行政强制法 未对扣押下定义 参照 行政强制法 规定以及学者观点 扣押是指行政机关在履行行政管理职责过程中 为制止违法行为 防止证据损毁 避免危害发生 控制危险扩大等情形 依法对公民 法人或者其他组织的财物实施留置转移占有的暂时性控制 限制其继续对之进行占有和处分的行为 以往的立法中规定的扣押的名称大致有以下7种 扣押 强制扣押 暂扣 暂时扣押 扣留 暂予扣留 临时滞留 船舶 扣押这一概念经常和查封联系在一起 查封是指 行政主体对行政相对人的财产就地查实 封存 以待具体行政行为作出后加以处理的行政强制措施 查封与扣押相比 对象上有所不同 扣押的对象只能是财物 有形动产 而查封的对象可以是财物 包括不动产 设施 还可以是场所 扣押与查封的区别还在于扣押的财产一般是可以移动的 且有必要从相对人处所转移的物品 而查封一般是不可以移动的 二 扣押的条件2 有事实依据 则不得无故对相对人采取扣押的强制措施 当然 扣押时需的事实与作出行政处罚决定所需的事实有所不同 只需有涉嫌违法的事实 违法行为情节显著轻微 没有明显社会危害 涉案财物数量较少的 可以不采取行政强制措施 二 扣押的条件4 对象适格 4 对象适格扣押限于涉案的财物 不得扣押与违法行为无关的财物 不得扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品 当事人的设施或者财物已被其他国家机关依法查封的 不得重复查封 三 行政机关强制执行 一般规定执行方式条件中止 终结与补救执行和解限制性规定特殊程序 金钱给付 代履行 相关法条 行政强制法 第13条 第34 52条 第63条 第66条 第46条 第50条 行政诉讼法 第50条 第65条 第66条 行政诉讼法 若干解释第87条 行政处罚法 第52条 民事诉讼法 第77 84条 拆迁与补偿条例 第8条 第27条 一般规定 执行方式法律特征条件中止 终结与补救执行和解限制性规定 链接 交通行政强制 行政强制法规定 行政强制执行由法律设定 法律没有设定行政强制执行的 作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行 但同时 从行政管理实际需