简政强镇改革亟须清除制度障碍.doc

目前，镇政府一方面无条件承受上级的“压力”，另一方面却又缺少来自下面(农村服务对象)的压力。镇政府的主要职能在于完成上级下达的任务，而不是主动地为群众提供所需的公共产品和服务。如果不改革现有的这种行政体制，简政强镇就无法实现既定目标。广东省委、省政府关于加强社会建设的决定指出，要创新社会服务管理运行机制。坚持先行先试，鼓励探索创新，加强社会建设领域改革的制度设计和经验推广。推进大部门体制改革，深化富县强镇和简政强镇事权改革，增强基层政府社会管理和公共服务能力。深化推进富县强镇事权改革，是广东省委、省政府的重要决策部署。广东省县镇事权改革若干规定(试行)已于今年5月由省政府正式公布，并在7月1日起施行。笔者认为，当前要全面推行简政强镇改革，必须清除埋藏在其背后的深层次制度障碍，改革才能实现较大突破。清除“压力型”行政体制的障碍由于历史原因，现行行政体制仍然权力集中，上级政府通过“条条”的对口管理使下级政府处在其直接的控制之下。上级政府的任务经过各职能部门的分解，最终大部分都由镇政府来完成。上级政府控制镇人事权和财政权，镇政府对上级下达的数量化任务缺乏商议权和保留权，只能无条件地执行上级的决定，难以根据实际情况独立决策。这种行政体制下的镇政府，不是严格意义上的一级政府，其功能主要是执行性的，在与村的关系上是吸取型、管制型政府。这样，镇政府一方面无条件承受上级的“压力”，另一方面却又缺少来自下面(农村服务对象)的压力。由于村社会的民主法制观念淡薄，基层人民代表制度如镇人民代表的代表性、镇人民代表大会的监督作用等方面都有待于进一步改进和完善，使群众很难影响镇财政的决策权和镇干部的人事权，进而很难有效监督、约束唯一掌握公共产品决策权的镇政府，也难以促使其按群众的意愿和要求提供公共产品。镇政府是服从上级政府，对上级负责的，而不是对辖区内的群众意志负责的。群众只是现实政治被动的接受者，而不是现实政治积极的参与者。这些因素使得镇政府在对群众需要的公共产品和公共服务的决策上，往往偏离群众的需求，忽视群众的利益，甚至损害了群众利益。在这种“压力型”的行政管理体制下，镇政府的主要职能在于完成上级下达的任务，而不是主动地为群众提供所需的公共产品和服务。如果不改革现有的这种行政体制，简政强镇就无法实现既定目标。清除“抽水式”财政体制的障碍根据分税分级的原则，各级政府都应有自己稳定的税基和收入来源，但实际情况是，财税体制在收入划分上，国家、省、市占了绝大部分，镇级政府占有的比例微乎其微。与此同时，上级政府却把提供农村公共物品的责任下放得过低，把许多原本应由上级政府承担的职责推到镇政府甚至村组。当前体制下，镇政府还承担着教师、机关人员工资的发放，还要确保自身运转及基本建设投入等任务。即使某些特大型镇，也难以满足自身各类公共服务的改善，形成了有城市的硬件却还是镇级的软件这样一种不匹配状况，极低的财政留成削弱了中心镇的发展能力；而对其他小镇来讲，这种问题更加严重。上级政府对镇抽取大量税费收入，使得身处财政危机的镇政府，越来越把自身的存在与发展作为重要目标，组织越来越具有自利性，对公共服务职责越来越淡漠，从而加剧了村社会公共产品及服务供给匮乏的严重性。县镇事权改革，虽然提出要扩大财权，改革和调整财政分成及部分规费政策，扩大试点镇的财政管理权和财政投资等相关事项的审批权，适当给予试点镇倾斜支持；原属市直部门垂直管理调整为下放给试点镇管理的派出机构，上级政府财政相应理顺人员供给关系。但是到现在为止，仍然没有看到具体的财政分配改革细则，仅仅停留在文件上。一言以蔽之，只有切实解决镇财政问题，提高镇在财税收入分成中的比例，给镇更多的财政自由，才能为群众提供更多的公共服务，简政强镇目标的实现才有可靠的财政支撑。清除不合理绩效考核体制的障碍首先是考核条目繁多，涉及面广而杂。繁杂的考核指标实际上是要求镇政府把管理职能的触角伸向社会生活的方方面面，要完成好各项指标，镇政府必须是“万能政府”、“无限政府”。按照有限行政原则，这无疑是不科学的。其次是考核体系严重偏离镇政府的职能取向。镇政府是最基层的政府，直接面对人民群众，其职责是领导和处理本地区的各种经济社会事务，主要负责与本地区民众生活直接相关的公共事务，为本地区企业与公民提供社会公共产品和公共服务。然而，目前镇政府工作目标责任考核很多指标的设置将一些不属于政府职能的内容也纳入其中，如招商引资、企业引进人才、协议与实际利用外资等。在市场经济条件下，这些其实是属于企业自身的行为，政府只有引导的职能与做好服务的义务，没有发号施令的权力，更不能“越俎代庖”。第三是考核指标体系和权重安排不尽科学合理。上级政府在确定指标体系时，还是以经济指标为主，而对居民就业、中低收入者住房、交通、环境治理、预防灾害、基础教育、贫困人口等各类民生问题关注得不够。这种考核指标体系确实不能体现政府是为民众服务、满足民众需求这一宗旨，更不能把镇政府的行为引导到发挥其发展社会公益事业，保障和维护企业、公民合法权益，满足辖区内群众的公共需要等职能上来。第四是在考核程序的安排上，表现出一种封闭型的、上对下的行政系统内部活动，社会、公众和企业很少参与其中。这样的考核程序和方法只会强化镇政府工作对上努力有余、