欧洲基础设施建设管理模式.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除欧洲高速铁路 - 项目投融资、采购及管理模式伟信顾问集团商务咨询部Swallow Sui、Alan Brookes简介目前欧洲有很多相当成功的铁路项目是以PPP合作模式（即政府与私营体共同投资及合作的模式）进行开发和运营的。这些实例可作为以PPP合作方式进行项目投融资, 采购及营运管理的成功典范。伟信顾问集团公司（以下简称伟信公司）参与了其中的多个项目，如伦敦地铁PPP, 荷兰南部高速铁路, 法国至西班牙的Perpignan-Figueres高速铁路等。本文以探讨PPP投融资模式的主要优势及特征其中包括风险承担及相应的奖励机制作为切入点，深入地探讨了不同PPP项目的投融资及采购模式存在的共同点及不同点; 投资, 建设及营运方面的风险分配及转移; 以及项目在特许经营周期内的整体服务质量表现和管理等关键问题。本文中提到的一些项目实例来自于作者所参与的一系列成功的PPP高速铁路项目。政府与私营体合作（PPP）模式案例私营融资（PFI）模式及广义的PPP模式出现于20世纪90年初期的英国，1997年以来PPP模式在英国和其他欧洲国家得到进一步发展及成熟，并广泛运用于包括铁路工业在内的基础设施建设领域。表1列出了由本文作者及伟信公司参与的一些欧洲铁路项目。这些项目都是以PPP合作模式运作的成功实例，并由伟信公司向政府部门、银行贷款财团以及PPP项目特许经营联合体提供了咨询顾问服务。 表1项目名称所在国类型项目状态荷兰南部高速铁路 （HSL South）荷兰新建客运铁路线，时速300公里，海平面以下30米处建隧道2006年8月运营伦敦地铁英国100多年历史，现有基础设施与系统的更新和改造2001年开始执行PPP合同 Perpignan至Figueres高速铁路 法国/西班牙新建客、货运混合高速铁路及隧道建设中Lyon-Turin Ferroviaire 高速铁路法国/意大利新建客、货运混合高速铁路及大型隧道项目处在开发阶段Vilnius 轻轨立陶宛新建城市有轨电车系统项目处在开发阶段爱丁堡轻轨英国新建城市有轨电车系统项目处在开发阶段英吉利海峡隧道铁路联线英国/法国高速海底铁路连接线运营中Diabolo 铁路比利时新建机场快速铁路连接线投标阶段什么是政府与私营体合作（PPP）模式？政府与私营体合作（PPP）模式是公共机构（如政府部门，包括地方政府或中央政府）与私人机构（如特许经营联合体）之间签订的特许经营合同，合同中规定私营方在特许经营期限内（一般是25年至30年）承担项目设计、施工、融资、运营及维护（DBFOM全包方案），并承担相当大的财务、技术和运营风险。PPP合同的实质是通过特许经营协议将政府与私营方的共同目标和双方利益，长期地捆绑在一起。 PPP模式在基础设施建设项目中得以广泛使用的一个主要原因是：PPP模式下项目的建设更有可能在预算内按时完成；缓解政府财政的压力；提供高质量的基本公共设施，如铁路和公路。图1然而，PPP模式并不是一种简单的可使用私营方额外资金来采购公共基础设施项目的“快速建造” 解决方案 。PPP项目需要有关各方进行全面的规划、正确的采购和周密的管理，以实现物有所值、按时交付和长期互利。图1对典型的PPP项目合同关系进行了简要的说明。PPP合同涉及众多相异而相互联系的合同关系和实体， 它包括顾问、银行、承包商、分包商、顾问、工程师和设施管理方等，以便负责项目的实施并为公有和私有权益方负责。因此，PPP项目的成功需要多个层面及各种合同交界面的周密管理。其中政府部门与合作者之间长期伙伴式关系以及切实管理方式是相当重要的一环。不同的PPP采购方式荷兰的高速铁路 - 设计、施工、融资、及维护（ DBFM）合同PPP项目不一定包括所有的设计、施工、融资、经营及维护整个过程。也并不一定将整个项目以PPP的形式操作。另外， 一个大型及复杂的项目可以分拆为几项PPP合作模式，如下面提到的伦敦地铁。高速列车试运行- 荷兰南部高速铁路Thalys荷兰的高速铁路属于设计、施工、融资及维护（DBFM）合同 。该项目是荷兰的第一条高速铁路，从阿姆斯特丹（Amsterdam）至比利时边界，为国内及国际铁路网提供服务。该铁路线全长95公里，最高时速可为300公里。荷兰政府从其财务预算中拨出资金进行铁路线土木工程的建设，完工后将其移交给PPP特许经营联合体Infraspeed BV Infraspeed包括三大工业股东（Fluor Infrastructure、Royal BAM Group和Siemens）及两个财团合作伙伴（HSBC finance and Innisfree）。该DBFM合同总价为13亿欧元，是荷兰迄今为止最大PPP项目。Infraspeed负责铁轨、电力、信号和其它机电工程的设计、施工、融资及维护 ，同时还负责整条铁路（包括土木工程在内）25年外加5年设备无需更新归还期的维护。在25年特许经营期内，Infraspeed必须确保高速铁路（包括轨道及铁路系统）在运营时段内达到至少99%的使用率，否则荷兰政府将减少对Infraspeed的付款。荷兰南部高速铁路- 基桩板之上为PPP合同, 之下为传统合同 土木工程包括海平面以下30米的7公里长隧道,铁路高架桥及桩基础等采用了传统采购模式，即政府全部出资由承建商负责施工， 然后直接交还给政府。而铁路系统包括轨道及上部设施采用了PPP合同。对同一项目采用了不同的采购模式，由此带来了众多需要由政府和PPP特许经营方Infraspeed解决的相当复杂的交界面接口问题。伟信集团的技术咨询顾问小组代表借贷银行，在复杂的技术、合同和商业事宜审核和评估方面起了至关重要的作用。伦敦地铁 PPP项目 - 地铁基础设施与系统的维护改造及更新伦敦地铁 伦敦地铁PPP项目是一项现有地铁基础设施与系统的维护改造及更新合同。五年的采购过程中总共花费为4.55亿英镑。伦敦地铁、车站、轨道及信号系统维护及改造的三项价值157亿英镑的PPP合同最终归属于两个特许经营体，特许经营期为30年。伦敦地铁有限公司（大伦敦市政府GLA全资所有）保留其负责运营和乘客方面的事宜，三个PPP特许经营体（Infracos）则负责为期30年包括铁轨及车辆在内的资产维护改造及更新。政府支付给Infracos的报酬以其维护改造及更新地铁系统的表现及结果为基础，主要根据可使用性以及资产的状况、置换和更新是否满足具体的要求而定。 伦敦地铁是一个非常复杂的案例，不仅仅是因为伦敦地铁有100多年的历史，还由于融资和责任架构的复杂性，以及多层的管理界面。其复杂性决定了其私营体回报奖惩机制较其它新建铁路项目更为复杂。伦敦地铁有一个固定的定期审议机制，既各方每隔7.5年就PPP工作的要求范围重新确定并调整价格。从而达到更有効地控制风险的目的。伟信公司自2000年开始一直在为伦敦地铁项目提供技术及商务咨询服务，其中包括在特许经营合同促成之前为一家Infrasco（特许经营体）提供技术、财务、融资及风险管理服务，以及对其借贷银行财团提供审慎性调查和咨询服务。此项目为我们提供了大量可汲取的经验，例如： 项目生命周期内资产整体管理方式是PPP项目成功的关键 评估特许经营联合体的成绩表现应与当前的工业实践相对照 私营体应得到适宜的奖惩回报以使其为项目提供更好的服务并有效的降低风险。 Perpignan-Figueres高速铁路 -设计、施工、融资, 营运和维护 (DBFOM）合同铁路高架桥 - Perpignan-Figueres 项目 法国和西班牙相比而言，位于法国和西班牙境内的Perpignan-Figueres高速铁路项目属于设计、施工、融资、经营及维护（DBFOM）合同。这条高速铁路主要承运法国、西班牙和其它铁路运营公司所属的高速客运列车以及部分货运列车。 在长达46公里高速线路中，列车要穿越在位于比利牛斯山脉下一条长达8公里的双向隧道。位于法国和西班牙边境的比利牛斯山脉以复杂的地形得名。该项目特点之一是它启动了大量政府补贴，其主要原因是该地区复杂的地质条件带来的建设隧道的高风险性及未来交通量需求的不确定性。西班牙和法国政府决定以提供约占项目总成本50的津贴的方式来减轻私营方的这些风险。这样，私营方相应地减轻了需要为此项目提供的资金及债务，从而使项目在收益与成本方面更具吸引力。该案例中，PPP特许营体TP Ferro TP Ferro联合体由法国和西班牙的两家知名承建商Eiffage和Dragados组成，各出资相等。 以股票和贷款的形式提供另外50%的资金。TP Ferro 将承担与基础设施有关的维护运营和管理风险（包括交通风险），但不包括列车自身的运营风险。政府对比方法（PSC）许多国家在采用PPP模式之前，要求政府论证PPP模式是否更加物有所值，以帮助政府对某一项目作出合理化决策。这一过程通常要通过与传统模式所产生的成本相比较，既通过比较不同采购方式的成本及经营费用来实现（传统的政府投资模式或 PPP）。政府对比方法（PSC）是由政府及其咨询顾问方联合建立的一套常规费用评估模式，其评估过程需考虑两种不同采购方式在不同的阶段内存在风险量和分布。PSC的目的是通过对比从而体现项目的最优价值。在此过程中要尽可能实际和客观，同时也需考虑评估方对某一种采购模式可能有的倾向性（有意或无意的）而造成带有偏见的乐观结论。对此英国财政部开发了一个相对成熟的方法，并编制了评估者使用手册供使用者参考。PSC须考虑特许经营期内整个项目生命周期的成本，因为这是PPP合同的基础之一，也是该模式与传统的采购和基础设施运营模式相比较具有的巨大潜在优势之处。所以评估者必须对基础设施资产的设计、采购、施工、经营、维护和更新成本进行全面的评估。图2图2为某铁路项目的一个减化的PSC结构。该图表示了2种采购模式的成本及风险分配。PSC代表为政府部门投资采用的传统采购模式（政府对比方法）下的成本构成，与之相对应的是PPP采购模式成本构成。蓝色方块显示的是政府对比模式基本成本，粉色方块显示的是PPP模式项目开发及营运成本。此案例包括对铁路建设（开发阶段：设计和施工）及施工阶段之后的铁路运营两个阶段的成本进行对比。此案例表明PPP采购模式下政府承担的风险要小。通过以上的对比可明显发现，此案例在最优价值和整个项目生命周期的造价方面，PPP采购模式较传统采购模式更为可行。为PPP项目提供的咨询服务 常规的PPP合同需要法律、融资、保险和技术方面的咨询，而这些所需的咨询服务可分为如下3个层次（如图3所示）： 在政府（最终客户）层次上，需要准备合约授予前的合约文件、参考设计和成本评估，以及之后的行动监督； 在PPP特许经营机构（SPV）层次上，需要对政府的合约文件进行理解及评估，准备相应的投标，协助与政府，以及供应商、分包商的谈判； 在银行（贷款方）层次上，需要在特许经营协议达成前对各项相关事宜进行全面详细地分析与论证，以及在合同达成之后对特许经营体的所有表现进行监督及审核，以便达到减少贷款方风险的目的。图3在对政府部门提供顾问服务方面，伟信公司提供的是综合性以及全方位服务，比如，在风险分配过程中，一项变更将会对法律、保险和技术等方面都有影响。通常，这三个领域的工作是独立的，有较少的或没有交叉，甚至不理解另一方变化会带来的结果， 因此它需要有既有管理经验又有专业面广的专家将各个不同领域专家们的建议融合在一起才能达到最有效的结果，在对PPP特许经营机构（SPV）和贷款方提供顾问服务方面，各家顾问之间的信息沟通与交流至关重要，以便保证在PPP项目初期各合作方联络顺畅、达成合作、加深理解以更好地理解双方的要求。要达到这种资深面广及恰到好处的咨询顾问标准，相关的经验及培训是必不可少的。在PPP采购模式中，其中一项重要的顾问服务是为给PPP项目提供大量贷款的借贷银行财团提供咨询服务。他们提供的贷款通常约占项目投资的80-90%。银行会希望就项目的发展前景和面临的风险，以及特许经营权联合体是否有能力偿还项目贷款等向顾问寻求独立的、审慎的意见。伟信公司曾受多家政府机构、财团以及国际银行和金融机构委托，在多项重要高速铁路项目中担任顾问的角色，以下要点是我们作为顾问在这些项目中积累的相关经验。为欧洲高速铁路项目提供的服务伟信公司曾为英国、荷兰、法国、意大利、比利时和西班牙等国家的项目提供过各个方面的咨询顾问服务，包括：为政府和PPP项目特许经营机构提供技术、融资、商务和风险咨询；为贷款银行提供特许经营协议达成前的技术、融资、合约、风险以及商务上的谨慎性咨询；多项DBFOM (设计、建筑、财务、营运与养护)合同特许经营期间的监督和发证工作。在整个工作阶段，伟信公司的专家们经历了来自技术、环境、合约、融资、商务等方面的许多挑战，在复杂的合同问题审核中发挥了重要作用，包括代表PPP项目特许经营机构和贷款银行与多方进行谈判、提出减少潜在的项目风险的措施并达到最终目标。在PPP项目管理中，伟信公司的经验是：运用自身的技术与经验特长，发挥主动性，有效地建立与维护与不同权益体的多维及多层面的关系。PPP合作模式的可持续性与灵活性对项目的成功起着至关重要的作用。伟信公司的在承担此类项目中，确保与政府部门、项目特许经营体及其贷款银行财团保持密切联系与合作，并通过适当的风险管理手段以及谨慎性评估及审查使项目风险最小化。风险分配PPP合约的主要优点之一就是风险由政府部门与私营企业共同分担，它所带来的效益是政府能够有效地控制成本而私营方同时从合同的激励中得益。其核心准则是双方利用自己所长来有效地分担项目风险并以最有效的方法降低及转移风险。在PPP项目初期必须通过一定的风险分析程序，确保各合作方认清、评估和理解所涉及的主要风险。政府把风险转移给私营方的过程应该是透明的、切实的，同时，私营方为承担这些风险应该有一个双方认可的清晰的回报奖励机制。如果政府部门希望把所有的风险都转移给私营方，它将不是PPP合作模式。伦敦地铁在PPP合作项目中，私营方通常承担和负责的风险包括：项目融资、设计、施工以及按时保质完工。此外，私营方可能还会承担特许经营期间设备的维护（有时包括营运）的责任和风险。例如，伦敦地铁的PPP合作模式，私营方承担更新及改造列车、轨道、站台、车站以及信号等的风险。如果私营方没有达到指定要求，政府将根据合同条款处罚私营方，因而私营方将减少收入并影响其经济效益及声誉；2006年伦敦地铁PPP合约中就有一家私营方因为没有按计划及时更新轨道及车站设施受到了罚款处理。从这个方面来说，PPP合作项目与传统采购方式相比的根本优势在于私营方带来的节约成本和创新设计受到更合理的鼓励和认可，满足PPP合作项目整个运作周期的高质量标准。如果私营方负责铁路营运，交通量风险将是风险管理的一项重要内容。在法国至西班牙的Perpignan-Figueres项目中，交通量风险由特许经营权联合体以及贷款财团承担。此风险中的一项很大的可影响交通量高低的不确定因素是与此国际高速铁路线相连接的喂给线路仍是一般时速的国内线路。这种不相匹配的铁路系统现象可能会影响到其交通量。因此，西班牙和法国政府决定以提供约占项目总成本50的津贴的方式来减轻私营方的此项风险。这样，私营方相应地减轻了需要为此项目提供的资金及债务，从而使项目在收益与成本方面更具吸引力，并因此引来更多的竞标财团及投资方。技术顾问的重要作用之一是帮助包括政府、特许经营体以及借贷银行在内的客户进行系统的风险分析，以及风险分担方式及可能的后果明晰及报告，这是促成PPP合作项目成功的关键步骤之一。伟信通过一系列的PPP项目的实践积累了丰富的风险管理经验。表2是伟信公司所承担的一个典型的铁路项目开发的项目融资结构的风险分担范例。图解: R = 假定风险, 不可转移给另一方故应由该方承担TT = 假定风险, 但全部可转移给 另一方TP = 假定风险, 部分可转移给另一方风险流向表2 图解: R = 假定风险, 不可转移给另一方, 故应由该方承担TT = 假定风险, 但全部可转移给另一方TP = 假定风险, 部分可转移给另一方表2显示的是一些常见的风险，并不是所有项目的风险列表，但用来展示风险分担的方式的手段。在执行过程中，很重要的一点是要集中考虑与合约和法律义务相关的风险，因为这将涉及到特许经营担保方、融资方及PPP项目特定机构（即特许经营商）的利益。明确地界定围绕风险分担的因素及问题也很重要，包括PPP项目特定机构转移风险给承建商和运营维护商的能力、各方管理和降低这些剩余风险的能力。从这个角度讲， PPP项目特定机构与其承建商和运营维护商之间应有清晰的、透明的法律合同及协议。荷兰的HSL南部项目在这方面是一个很典型的例子。项目生命周期内服务质量及表现PPP项目更强调其附加值和项目生命周期的整体质量及服务水平，这主要是因为PPP模式要求私营联合体在特许经营期内提供的服务要达到指定的标准，而不是简单的建设、安装及调试后的移交程序。因此联合体需要全面考虑的不只是如何完成建设此项目，更重要的是如何更有效地进行营运和维护工作。这就是传统采购模式和PPP模式的本质差别。后者在政府的参与下通过共享设计、施工、运营和维护方面的经验，降低成本，保证服务质量与服务水平，从而争取效益最优化。荷兰南部高速铁路 -无渣轨道施工荷兰的高速铁路线工程采用了国际标准EN50126的可靠性、可用性、可维修性、安全性(RAMS)管理系统，有效地降低了对该铁路使用和安全度可能产生的潜在风险机率，并由此降低对铁路使用率可能产生的不利影响。此项目采用了数项创新设计和低成本维护方案。例如，采用无渣轨道结构雷达2000 和 NL，具有维护需求低，不易变形等优点。这是荷兰首次大规模使用无渣轨道结构。伟信公司在审核和监督雷达板的设计和施工中发挥了重要作用，在设计阶段审核雷达轨道施工细节变更以及与变更所产生的相关潜在风险过程中，技术顾问本着严谨、科学以及全面的商务态度对此进行了合理的评估，最终达到了使各方（贷款银行、特许经营联合体以及其承包商）都满意的结果。结论PPP作为一项有效的项目投资采购和管理模式，适用于包括铁路项目在内的多个领域。PPP模式除了已在欧洲许多国家的基础设施项目和其它领域中得到广泛应用外，它也在许多其它国家和地区广泛采用，包括美国、非洲、澳大利亚、中东和亚洲。可以肯定，在不断高速发展的中国铁路项目中PPP模式具有巨大的潜在效益，也包括中国几条拟建和在建的高速铁路项目以及城市轨道交通项目。当然，特定的PPP模式开发必须符合当地的市场文化和商业惯例，但可以汲取世界其它地区尤其是欧洲丰富的经验。PPP模式可以带来许多传统采购方式在基础设施项目领域不具有的优势，其中包括：一条龙式的设计、建设、维护和铁路营运。在PPP模式下，政府降低了对项目资金的压力，同时通过与私营方长期合作的方式保留了保护国有资产的权利和职责。更重要的是，PPP模式使项目能在预算内按时保质完成，并通过对私营方有效的回报激励机制使项目在特许经营期内按计划得到有效地维护和运营。然而，值得注意的是PPP模式并不是政府部门吸取私营方