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企业破产与失业职工救济制度 企业破产与失业职工救济制度作者陈昊1摘要随着大众创业万众创新政策的广泛推进，越来越多的中小企业在愈发激烈的市场竞争中难以自我维持，走向破产，继而下岗职工失业救济问题的矛盾也日益凸显。 我国现行的企业破产法及社会保障法依然存在不足并尚在完善中，本文将针对企业破产与失业职工救济制度提出相应的意见建议。 关键词企业破产；失业救济；破产法；社会保障法引言自中华人民共和国企业破产法（以下简称企业破产法）颁布实施以来，对建立优胜劣汰的社会主义市场竞争机制和规范市场秩序，完善我国法律体系起了很大的推动和促进作用。 然而，随着我国改革开放和加入WTO的的深入发展，特别是社会主义市场经济体制的确立和深化之后，社会和经济结构发生了重大而深刻的变化，尽管企业破产法进行过修改，但变化了的新情况、新问题不断出现，仍使现行的企业破产法有一定的局限性，不能适应变化了的新形势，尤其是企业实行破产后，失业职工基本生活和再就业方面的难以保障，暴露出我国救济制度方面的一些明显缺陷。 据此，笔者就如何完善“企业破产与失业职工救济制度”作一思考。 一、企业破产与失业职工救济制度简介企业破产是指“企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的”行为。 在市场经济条件下，只要存在商品经济就会有竞争，有竞争必然会导致优胜劣汰。 因此，某些竞争力不强的企业因资不抵债而引发破产是客观存在的，也是社会主义商品经济发展的必然结果。 失业职工救济制度是指“政府建立的对破产企业失业职工基本物质生活予以保障，并为其重新就业提供帮助的社会制度”。 我国为了减少企业破产造成社会的不稳定和动荡，保障公民的基本生活需求，稳定社会经济秩序，先后建立了失业救济的相应社会保障制度，这些社会救济保障制度包括“失业救济和再就业安置”两大内容。 其适用范围既包括国有企业失业职工、其他企业的失业职工，又包括企业破产而失业的职工、其他原因而失业的职工；其功能是为了最大限度地实现债权、保护债权人利益，维护债务人权益，协调社会公共利益，在一定程度上约束企业经营管理者。 我国对失业职工的社会保障制度目前包括两方面的内容，其一是失业救济，其二是就业安置，即所谓再就业工程。 为解决失业职工的社会保障问题，1993年4月12日，国务院发布了国有企业职工待业保险规定，对企业职工的失业保险待遇等问题作出详细规定。 1999年1月22日，国务院发布实施了失业保险条例（下称条例），国有企业职工待业保险规定同时废止。 条例适用的范围广泛，城镇企业事业单位的失业人员均可以依照条例的规定，享受失业保险待遇。 条例第32条还规定，省级人民政府根据当地实际情况，可以决定将条例适用于本行政区域内的社会团体及其专职人员、民办非企业单位1涡阳县人民法院民事审判一庭书记员及其职工、有雇工的城镇个体工商户及其雇工。 这就使我国除农民以外的城镇劳动者都可以纳入失业保险的范围。 根据条例的规定，我国建立了失业保险基金制度。 条例第5条规定，失业保险基金由下列各项构成 1、城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工缴纳的失业保险费； 2、失业保险基金的利息； 3、财政补贴； 4、依法纳入失业保险基金的其他资金。 应当注意的是，这里并不包括破产企业财产。 失业保险基金的支出范围包括 1、失业保险金； 2、领取失业保险金期间的医疗补助金； 3、领取失业保险金期间死亡的失业人员的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金； 4、领取失业保险金期间接受职业培训、职业介绍的补贴； 5、国务院规定或者批准的与失业保险有关的其他费用。 符合条例规定的失业人员，可以领取失业保险金。 条例根据失业人员失业前所在单位和本人按照规定累计缴费的时间长短，规定了失业保险金的发放期限。 失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省级人民政府确定。 失业人员符合城市居民最低生活保障条件的，还可以按照规定享受城市居民最低生活保障待遇。 此外，国务院下属各有关部委也就有关问题制定了一些部门规章，一些地方政府还作有地方性的行政规定。 这些规定在实践中构成了目前在试点城市和地区对破产企业失业职工救济安置的特殊措施。 二、现行企业破产失业职工救济制度中存在的问题（一）企业破产立法目前还不够完善从立法体系上讲，对破产企业失业职工的社会保障制度本身并不是破产法的组成部分，破产与社会救济是不同的法律关系，尽管在破产法中也有涉及失业职工利益的规定。 但在我国目前的具体情况下，对破产企业失业职工的社会救济制度是否健全、完善，直接影响着破产法的实施，这些法律制度是破产法实施的重要配套措施，也是我国制定新破产法必须认真研究、妥善解决的难点问题之一。 破产企业的职工安置费用主要涉及三个方面 一、职工失业期间的救济费用，包括企业进入破产程序后职工的生活费； 二、企业离退休职工的离退休费和医疗费； 三、失业职工再就业的安置费用。 根据国务院相关文件的规定，这些费用都可由破产企业的财产中支付，这是不妥的。 这些规定虽然对职工的救济安置作出一些安排，可能有利于企业破产的展开，但存在立法越权、与法律冲突、内容不合理、显失公平等问题。 在对破产法的宣传中有不妥之处，一些人对其调整债务关系的本质作用认识、宣传不足，却总是从社会表象出发，片面、功利地强调其某些间接作用，甚至总想赋予破产法一些其不应也不能承担社会职能，如帮助政府解决企业亏损问题，利用该还债权人的钱来安置下岗职工等。 这也使一些职工产生了国有企业破产不是市场行为，而是政府行为，所以政府应当安置失业职工的思想。 于是，当破产法的实施出现困难，与改革中的旧体制发生矛盾时，便出现了种种违背、损害破产法基本原则的行为。 在国务院的一些相关规定中便存在这样的问题，未能妥善处理对职工安置与对债权人正当权益保护之间的关系。 实践中，一些国有企业的破产逃债行为，与这种公然主张以损害债权人利益为代价、安置破产企业职工的错误政策和利益导向有相当大的关系。 有的企业以安置下岗职工就业为名，将企业主要有效经营资产抽走，或将其下属企业、分支机构的资产划拨分立，另行设立一个或数个法人企业，而以空壳企业申请破产，承担原企业的全部或主要债务，以达到逃避债务清偿的目的。 （二）失业职工基本生活难保障企业要实行破产，都是因为经营不善，内外债务深重，职工工资、医疗费等拖欠严重，资产难以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的情况下才提出申请的。 因此，在企业进行破产过程中，职工既要承受破产带来的心灵创伤，又要面对“上有老要赡养、下有小要抚养”的困境；加之企业破产清算的手续太多，过程较长，而这段时间失业职工的基本生活在法律上也没有明确的保障，这就使失业职工每天为其基本生活伤心发愁。 特别是职工失业到没有再就业的这段时间里，无论是最低基本生活费的申报，还是失业金的领取都需要一定时间，这就形成了失业职工基本生活费的“断档”，致使有的职工失业后，在没有基本生活费的情况下，有的职工不得不产生轻生或者其它过激行为的念头。 （三）失业职工欠发工资难清偿企业破产法第四十八条规定债权人应当在人民法院确定的债权申报期限内向管理人申报债权。 债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。 这条规定，表面上看实在合理，但在实际工作中执行起来难度却很大。 1、企业申请破产，拖欠职工的费用缺乏原始依据因为企业面临破产时，一般都是亏欠职工工资和医疗费等十分严重，生产经营举步维艰。 在这种情况下，企业职工人心不稳有的关键部门的负责人陆续离开企业，有的部门负责人也不认真履行职责，这就造成拖欠职工的工资等费用不能及时造册归档，相关的原始资料也有所缺失。 当职工对企业拖欠自己的报酬进行追讨时，由于没有必要的原始依据作辅助，追讨软弱无力，致使拖欠难以清偿。 2、企业实行破产，拖欠职工的费用难以充抵上缴企业的亏损严重入不敷出，企业职工的基本养老保险、基本医疗保险费和工伤保险费不能上缴，职工工资等不能及时发放，这都是企业即将破产的前兆。 所以，要使债务人清偿所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用及必须上缴的法定费用，不是一件轻而易举的事。 因为企业对职工形成的各种拖欠和法定费用的没能上缴，有的是企业经营十分困难造成，有的是企业债务人故意拖欠所致，也有的是因业主恶意拖欠企业的款项形成。 所以，企业破产失业职工应得的各种报酬，表面上在进行破产清算时能如数解决，可在实际工作中很难让职工的这些合法收入如愿以偿。 像企业破产清算完毕后，出现有的职工应得的报酬还不能充抵法定上缴费用；有的职工甚至还出现对企业有所欠款的情况在现实中不是少数。 其实，企业破产对于弱势的职工来说，要维护自己的既得利益非常艰难，即便要想通过诉讼来维护自己的合法利益，那漫长的历程和不可预料的费用开支往往叫职工望而生畏。 （四）失业职工其再就业难落实企业是职工温暖的港湾。 职工能在企业工作，个人及家人生活就有和保障，就能使职工情绪稳定，家庭安定。 可一旦企业破产，职工失去工作，大部分职工的情绪却会变得暴躁起来。 尤其是在再就业无法落实的情况下，更让职工焦虑不安，魂不守舍。 因此，尽快让失业职工有事做实现再就业，是社会和家庭安定和谐的重要因素，是各级政府主抓的刻不容缓的大事。 面对经济的全球化，经济成分的多元化，利益主体的多样化，企业破产后由于失业职工学识、技能和人脉上的差异，难免只有少数失业职工能再就业。 可是，国家对破产企业失业职工再就业的问题只是政策性关心多，实质性的举动少，特别是在法律上没有特殊、强有力的社会救济保障制度和措施，这就出现了“职工失业就等于不能再就业”的情形。 虽然有的失业职工能主动出击，立足自谋职业，但因资金和一些人为障碍，往往使失业职工进退维谷，很难实现再就业。 三、建立失业职工救济制度的途径破产企业失业职工的救济和安置问题，不仅是破产立法应予充分考虑的问题，更是社会保障立法必须完成的重任，也是各级人民政府必须履行的职责。 进一步建立和完善失业职工有效的救济制度意义重大，势在必行。 它有利于保护破产失业职工的利益，公平维护债权人的利益；有利于企业破产法的顺利实施；有利于维护正常的社会主义市场经济秩序；有利于维护社会的稳定。 所以，建立和完善失业职工有效的救济制度，重点要抓好以下工作（一）完善企业破产法在新破产法或国务院的规定中，可以从以下几个方面对国有破产企业失业职工的权益保护、救济安置问题作出规定。 1、确定破产企业中与职工生活安置相关的、不作为破产财产的特殊财产范围。 例如，破产企业的学校、托幼园（所）、医院等福利性设施，原则上不计入破产财产，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府接收处理，其职工由接收单位安置。 2、确定应当予以优先清偿的与破产企业职工安置有关的费用。 国务院相关通知中规定，企业破产前为维持生产经营，向职工筹借的款项（作为投资的除外），视为破产企业所欠职工工资处理，借款利息按照实际使用时间和银行同期存款利率计算。 另根据劳动法第27条、28条的规定，企业在濒临破产时（当然包括已被宣告破产的情况）可以解除劳动合同、裁减人员，但是应当依照国家有关规定给予经济补偿。 3、在新破产法中将对破产企业所欠职工工资、劳动保险费用和解除劳动合同的补偿费用，列在有担保物的债权之前清偿。 在现行破产法中，破产企业所欠职工工资和劳动保险费用虽然被列为第一清偿顺序，但在性质上仍属于破产债权，必须在有担保物的债权之后清偿，这是不妥的。 从各国破产立法的规定看，一般均对这部分债权给予优先的清偿地位，如日本破产法将工资债权列为一般的先取特权。 如果其他破产企业职工的上述债权没有同等的优先地位，在劳动者之间便会出现不平等的现象。 加之我国破产企业的财产之上往往都已设有担保，将劳动债权的清偿顺序列在有担保物的债权之后，有可能得不到清偿。 所以，笔者认为，根据我国的具体情况，应当将破产企业所欠职工工资、劳动保险费用和解除劳动合同的补偿费用，列在有担保物的债权之前清偿，给劳动者的权益以充分的保障。 4、大力惩处企业破产违法犯罪行为。 近年来在申请企业破产的过程中，出现了“虚增债务，债权坏帐处理；体外循环，隐匿资产；破产程序不透明，从中贪污；执行财产低价转让资产，从中渔利；虚假破产、逃避债务”等不少的破产违法犯罪行为。 国家应该积极建立和完善与此相关的法律法规，以期能够预防和打击破产违法犯罪行为的发生。 要建立完整的破产犯罪的罪名体系和关于破产主体、刑罚设置，破产犯罪的立法体制等，以保证企业破产过程的进一步规范化、程序化，保证债权、债权人和债务人的合法权益神圣不受侵害，促进我国社会主义经济“快速、稳定、协调和健康”地发展。 （二）完善中华人民共和国社会保障法 1、建立失业职工社会保障法律体系我国应在社会保障和社会救济法律制度的建设上，充分吸收借鉴国外先进经验，尽快完善出符合我国国情的中华人民共和国社会保障法，以进一步完善社会保障体系，完善失业职工保险和社会救济制度，为破产企业职工提供最基本的社会保障和法律依据，保持社会在有序运行中的稳定和发展。 社会保障法应对企业破产失业职工的救济和保障内容、方法、途径等作出明确规定，以保证对失业职工的社会保障和救济有规可循，依法办事。 2、提高失业职工过渡期的生活标准各地人民政府应根据企业破产失业职工的家庭情况、赡养人口及相应的经济状况制定出“失业职工过渡期的基本生活费标准”。 这基本生活费标准，要在原来的基础上有所提高，以确保失业职工在未再就业前（最好以一年为限）有较好的生活，能全身心投入寻找工作；这基本生活费的开支应在当地人民政