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内蒙古大学本科学年论文 共17页矿产资源开采中环境影响评价制度研究 以草原生态环境保护为视角摘要：草原矿产资源开采中环境影响评价制度是矿产资源开采对草原生态环境可能造成的影响进行分析、预测和评估的法律制度。矿产资源开采中环境影响评价制度的实施有助于预防因矿资源开采对环境造成的不良影响，更有助于促进经济、社会和环境的协调发展。随着国家对矿产资源开发力度的增强，矿产资源开发与草原生态环境保护之间的矛盾日益凸现。本文分析我国草原地区矿产资源开发对草原生态环境的主要影响及草原矿产开采中环境影响评价制度中存在问题，需要从发挥预测作用、加强综合性技术指导、公众参与渗透到矿产资源开采环评的全过程三个方面对该制度加以完善。关键词： 环境影响评价制度 草原生态环境 矿产资源开采Environmental Protection Exploitation of mineral resources in the study of environmental impact assessment system-Grassland Ecological Perspective of Environmental ProtectionAbstract: Mineral resources exploitation in grassland environmental impact assessment system of mineral resource exploitation on the grassland ecological environment may impact the analysis, forecast and assess the legal system. Exploitation of mineral resources in the implementation of environmental impact assessment system to help prevent exploitation of mineral resources due to the adverse impact on the environment, but also help to promote economic, social and environmental development. Along with the development of mineral resources and increase the strength, mineral resources development and the conflict between the grassland ecological environment is increasingly apparent. This paper analyzes Chinas grassland mineral resource development on the grassland ecological environment of the main effects and grassland mineral mining environmental impact assessment system has problems, need Fahui predicted role in strengthening the comprehensive technical guidance, public participation penetrate into the mineral resource extraction EIA full three aspects of the process of the system to be improved.Keywords: environmental impact assessment system grassland ecological environment exploitation of mineral resources目 录绪论5一矿产资源开采对草原生态环境的影响6 （一）对草原野生动物的影响7（二）对草原植被、植物的影响7（三）对草原矿产资源的破坏7（四）对草原土地资源的破坏8（五）对水资源的破坏8二、矿产资源开采中环境影响评价制度对草原生态环境保护的重要义8（一）环境影响评价制度和控制新污染的主要制度9（二）实施环境影响评价制度的步骤和程序都贯穿在基本建设各个阶9（三）进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力9三、环境影响评价制度基本内容9 （一）环境影响评价的对象是建设项目9（二）对建设项目的环境影响评价实行分类管理10（三）建设项目环境影响报告书的内容加强资格刑的适用10 （四）环境影响评价报告书或登记表由行业部门预审，环保部门审批10 （五）对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度10（六）征求公众意见10四、矿产开采中环境影响评价制度存在的问题11（一） 预测评价作用不明显11（二）缺乏综合性技术指导11（三）公共参与不完整12五、矿产开采中环境影响评价制度的完善12（一）发挥全过程动态预测作用依据“预防为主、防治结合”原则，发挥矿山环境影响评价制度的动态预测作用是关键13（二）加强综合性技术指导矿山开采对环境的破坏是不可避免的，关键是如何采取有效措施，减轻环境的破坏程度，以最小的环境破坏换取最大的经济效益13（三）公众参与全过程13结语14致谢15参考文献16绪论 “环境影响评价” 概念的早在1964 年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上就以提出；2002 年中华人民共和国环境影响评价法以立法的形式给出了环境影响评价概念，该法第一章第二条所规定：“环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度”。随着我国经济建设的飞速发展及对草原地区矿产资源开发利用中产生的环境问题也越来越尖锐，环境影响评价在我国草原地区矿产资源开采中所扮演的角色也越来越重要。 草原资源丰富，但面临着逐年退化、面积日益缩小的危机，其中主要原因有过度放牧1、开垦及矿产开采。其中草原矿产开采是重要原因之一，而由于受利益驱动、牧民增收压力大、国家政策导向效应等诸多因素影响草原区域的不合理、无序开发各种经济资源导致草原退化，其中矿产开发和乱采滥挖滥伐现象尤为突出2。矿产资源的开发会对草原地表资源产生不利影响，大规模地开采对草原地表原有的植被产生破坏，从而引起生态环境的恶化，矿产开采不断地缩小草地资源的面积而且影响其质量为其中最主要的方面 3。目前，矿山企业采矿、选矿产生的煤矿石、废矿渣等固体废弃物每年速度增长，它们占用了大量土地，严重污染土壤和水资源，破坏地表植被，造成水土流失，引发滑坡、泥石流等地质灾害；矿业“三废”达标排放率低，造成地表水、土壤和空气的严重污染，危及人类生存环境 4。而且，由于大量的小型矿山受资金、技术、设备和人才等方面的约束，矿产资源开采仍使用传统的粗放式开采方式，对草原生态环境的压力巨大 5。 一、矿产资源开采对草原生态环境的影响在草原矿产资源开发利用中存在着与可持续发展不相适应的地质勘察资金投入不足、矿业市场秩序混乱、资源利用效率低下、矿业结构不合理、生态环境破坏严重等主要问题6。非法的、无视生态环境保护的工矿业,造成草原的地表土壤被剥离,植被完全消失,动物被迫迁移,水资源严重污染,完全破坏草原生态和草原自然景观，这样野蛮、掠夺式的开采无助于环境与经济的可持续发展。由于人类活动对矿区生态系统的胁迫，必然使其呈现出不健康的症状，表现为生态破坏、环境污染、资源浪费、地质灾害和矿区人口健康状况下降等众多现象。在油田建设、煤田开采、电厂建设及采金活动中，普遍存在对周围草原植被不同程度的破坏，轻者使草原生态系统结构单一化、生态系统功能衰退、生产力下降，重者导致草地植被完全消失。永久占用土地的植被破坏是不可恢复的，其原自然生态系统的所有功能完全消失，对区域生态环境产生一定的影响7。如，东乌珠穆沁旗地处锡盟东北部,有4.75万平方公里的优良草原。近年来,锡盟草原退化、沙化和碱化的面积已达到可利用草原面积的54%。东乌旗草原已成为锡盟仅存的一颗天然“绿色宝石”,是锡盟救灾贮备牧草的生产基地。但现在它也面临着被一些技术含量偏低,污染严重,无序发展的工矿业破坏的极大危险8。（一）对草原野生动物的影响中小矿开采项目在基建施工期、生产运营期的作业和机械噪声，将对矿区及周围一定范围内野生动物的活动和栖息也会产生一定影响，是由于项目的建设改变了野生动物的栖息环境而引起。开矿也会减少周边地区的生物多样性，因此旱季和雨季都会使动物种类减少。（二）对草原植被、植物的影响矿产开发的污染物主要来自矿山开采，污水处理等导致的空气污染、水污染、噪声污染、固体废弃物污染。水排放对植物的影响主要是矿井涌水、选矿废水、生活污水等。草原生态环境的恶化，使草原土壤蓄水能力下降，导致河流径流量减少、小溪断流、湖泊干涸、水位下降、水土流失加剧，会直接影响植物对水分的吸收，改变植物的形态特征9。矿山开采对草原植被和植物生境的影响主要表现在矿山工程建设过程中造成的植被破坏以及工程在开发建设中，矿井、配套设施和公用工程等建设将占用一定面积的草地，破坏施工区内的地表植被，也造成周围植被和土被的破坏，从而改变了自然景观，减少了植被的种类和生物量，影响了矿区内及周边植被的生长环境。粉尘的污染主要表现在煤粉尘在运输、遇风等情况下，随风飘扬，陈将在植物叶片、嫩枝、树干等上面，堵塞气孔、皮孔，影响气体交换，水分蒸腾，提高叶片温度，破坏正常的光合作用，甚至伤害组织，进而影响植物的正常生理活动和生长发育。 （三）对草原矿产资源的破坏目前我国草原矿山开采企业中,乡镇矿山占相当大的比重,而乡镇矿山企业普遍存在着技术力量薄弱、采矿方法落后等问题,加上多数矿山急功近利,采富弃贫，造成资源浪费严重,资源回收率偏低。如铝土矿的开采,由于氧化铝厂为提高自身的效益而一味要求用富矿,从而造成只收富矿的短期行为,直接导致民采铝土矿的采富弃贫与掠夺式开采,致使富储量迅速耗减,残剩的铝土矿资源难以再次开采利用,进而严重破坏了整个矿床。再如西北地区许多矿床都属于多组分矿床,由于技术、资金、规模及短期行为的影响,采富弃贫现象较为严重,综合回收利用水平不高或根本没有综合利用,造成本该综合回收利用的贫矿、尾矿成为弃渣直接排放,许多不可再生的矿产资源遭到严重浪费,加速了矿产资源快速枯竭,人为地缩短了矿山寿命,同时加剧了环境的污染和地质灾害的发生虽然按照矿产资源法、环境保护法等法规，已经关闭了一些集体和个体所属的小型矿山，但目前草原地区仍存在相当数量的集体、个体矿山10。（四）对草原土地资源的破坏露天矿采掘直接破坏大量土地,而采矿排出的废石、废碴也侵占着大量的草地。我国仍处于工业化进程初级阶段,许多人环境观念相对薄弱,在矿产资源开发利用过程中缺乏严密而具体的复垦计划和措施，因此在矿山表土剥离时,通常忽略了需要保存原有地表土、亚土层的问题。此外，由于矿山企业开采造成的酸性废水、选厂尾矿废水、洗煤厂废水、废石堆的淋滤溶浸土壤和烟尘的排放等原因,使矿区及周围放牧土壤受到了严重污染。地下开采也同样破坏土地资源。地下开采引起地面发生大面积塌陷,同时形成大量废石堆,极大地破坏和占用土地资源。以煤矿为例，平均开采每万吨原煤，地表塌陷面积约2000平方米。全国累计地表塌陷面积已达40万公顷,矸石山占用土地现已达到1.2公顷11。 （五）对水资源的破坏地下采矿破坏了地下岩层结构及地下水循环系统,矿坑疏干排水使一些地下水水源相继断流，大批深井干涸,造成水资源的枯竭,使原本地下水良好的富水区变为缺水区;地面塌陷改变地表水体径流条件,使流动的河水变成死水一潭，水质恶化；矿山“三废”的排放,使矿区周围河道淤积、水质污染,造成水质型缺水12。 二、矿产资源开采中环境影响评价制度对草原生态环境保护的重要意义环境影响评价，又称环境影响质量预测评价，是指在一定区域内进行规划开发建设活动之前，对拟开发或建设的项目的选址、设计、施工和建成后可能对周围环境产生的不良影响进行调查、预测和评估，并提出防止环境污染和破坏的对策、措施，等防止和减少环境损坏制定最佳方案，进而把人为活动对环境影响减少到最低限度的活动13。国家法律、法规明确要求：无论是可能给环境带来重要影响的建设或开发项目，还是对环境有影响的区域规划和专项规划都要进行环境影响评价，提交环境影响报告书。矿山建设项目的环境影响评价为例说明评价的基本要求：首先在矿山建设项目规划阶段就要对项目区和毗邻影响区进行环境影响的调查、预测和评价，查明其对矿山建设项目的选址、对周围环境产生的影响程度，据此提出避免或最大限度地减轻其不良影响的措施14。我国环境影响评价法中规定了建设项目环境影响评价文件未经批准的，不得开工；建设报告书只有经过主管部门的审查批准后，才能进行开发和建设。环境影响评价制度是一项决定矿山建设项目能否进行的具有强制性的法律措施。该制度体现了环境“以预防为主”的指导方针。环境影响评价制度作为一项行之有效的环境管理制度，在预防和控制草原生态环境污染源，改善草原环境质量方面至关重要15。（一）环境影响评价制度和控制新污染的主要制度。环境影响评价制度特别在保证建设项目选址的合理性上起了突出作用。因为，评价结果证明虽然投资效果好，但由于布局不合理，严重污染环境，破坏生态平衡，而影响长远发展的项目，就不能同意建设，必须另选地址。环境影响评价制度还可以对开发建设项目提出防治污染的措施，控制新污染。这有利于大大减少那些严重污染草原生态环境的矿业并防治现有污染及控制新的污染。（二）实施环境影响评价制度的步骤和程序都贯穿在基本建设各个阶段。使计划管理、经济管理、建设管理都包含环境保护的内容，从而把建设项目环境管理纳入国民经济计划轨道，在发展经济的同时保护好环境，促进草原资源合理开发利用和草原生态环境保护的协调发展。（三）进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力。如，科研院所和高等院校，由于具备较齐全的实验测试条件，容易保证评价的科学性；工程设计单位由于熟悉国内外该类工程项目的发展水平和发展趋势，能有针对性地提出综合治理对策，做到技术、经济上的可行、合理；而管理单位则熟悉各种法规，就便于组织协调和监督。这个有利于培养牧民保护草原意识进而维护自己合法权利。三、环境影响评价制度基本内容根据1998年11月18日国务院审议通过的建设项目环境保护管理条例以及其它相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：（一）环境影响评价的对象是建设项目。条例所称的“建设项目”是指按固定资产投资方式行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其它各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发和其它共四个部分的工程和设施建设等16。 （二）对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据条例第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面，详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目环境保护分类管理名录则对“重大影响”、“轻度影响”、“影响很小”进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行名列。（三）建设项目环境影响报告书的内容。条例第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建设；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水土行政主管部门审查同意的水土保护方案。（四）环境影响评价报告书或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报告书或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。 （五）对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。条例第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。建设项目环境影响评价资格证书管理办法对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。（六）征求公众意见。条例第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见17。四、矿产开采中环境影响评价制度存在的问题目前，矿产资源开采中环境影响评价通过环境调查与监测，按照国家现行的环境质量指标和标准，确定污染区、污染因子，对矿山开发造成的环境影响做出评价，提出防治与保护措施，为环境规划和整治提供科学依据。随着矿山环境影响评价制度的发展，我国逐渐重视矿山环境影响评价的实践。例如，平煤集团从煤矿区开发的地质特征出发，根据采煤技术特点，提出了煤矿区域环境影响评价原则和基本内容，应用有限单元法预测地表形态变化，并就可能引发的次生地质灾害进行环境影响评价。虽然矿山环境影响评价在实践中取得了一定的成绩，但在运行过程中还存在许多问题。（一） 预测评价作用不明显矿山环境影响预测评价是对矿山的开采活动可能对环境产生的影响进行分析和评价，并提出减少这些影响的对策和措施。然而传统的评价方法一方面根据各监测点的数据来评价，反映的是局部区域的污染状况，不能真实地反映污染物的空间分布状况；另一方面只是静态地对各个阶段的环境质量进行评价，没有实现动态跟踪预测评价，预测结果有一定的局限性，因而对矿山环境保护缺少战略上的指导意义。在矿山生产引入市场机制后，各个环节将随市场不断变化，动态评价的缺失造成后果的严重性不言而喻。预测和防范是环境影响评价制度的重要部分，但矿山环境影响评价没有充分发挥其预测评价的功能，造成实践中矿山企业无法通过具体的法律程序加强事前防范措施，导致矿山项目在建设过程中或建成后环境问题凸显。如未批先建现象严重，虽然环境影响评价法第3l 条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件而擅自开工建设的，“由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续。对逾期不补办手续的处以“五万元以上二十万元以下的罚款”，并“对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。该法“限期补办手续”的规定为某些不法企业提供了法律的漏洞，降低了违法成本；而最高二十万元的罚款，对于某些投资巨大的建设项目来说，处罚力度太轻，达不到惩戒的效果18。（二） 缺乏综合性技术指导综合性技术指导的缺乏表现在以下三个方面：第一，矿产资源的开发利用是一个系统的项目工程其中包含大量的专业技术和行业标准，有些晦涩难懂、有些缺乏可操作性；第二，环评工作的前提是对整个矿山的生产工艺进行系统的研究，了解造成环境污染和破坏的主要原因，但由于环评单位与设计单位之间缺少协调，环评单位难以得到可靠的矿山环境资料，致使这一工作不能顺利进行；第三，矿山环境影响评价仅注重分析单个项目，忽视了由多个项目叠加、共同作用所引起的综合环境变化所要进行的区域环境影响评价。这样就存在评价重点不突出、内容不完善或评价方法不够科学等问题。（三）公众参与不完整矿山开采项目破坏性大、周期性长、污染面广，矿业开采所产生的污染问题对矿区和周边牧民环境的影响严重，因此更需要公众尤其是矿区周围牧民参与到矿山环境影响评价中来。2011年7月，内蒙古自治区人民政府内蒙古古自治区人民政府关于进一步规范矿业开发秩序依法保护环境保障民生的指导意见中三条第七项建立项目建设评价制度建成投产的矿山项目由核准部门在规定期限内，委托有资质的咨询机构对项目在生态环境保护、节能节水、移民搬迁、征地补偿、交通运输等方面的情况进行评议论证，对存在的问题提出整改建议，并邀请项目所在地农牧民代表参加评议论证19。但由于农牧民环保意识薄弱，公众参与环境影响评价的法律责任不明确，环保社会团体不能发挥其作用，矿山环境影响评价的公众参与只停留在表面。现阶段矿山环评公众参与的形式大多是网上公示和举行听证会，而且这些也只是流于形式，实质内容较少，很少有公众的实地考察。五、矿产开采中环境影响评价制度的完善过去我国矿产开采实行的“先污染后治理”的方式，在环境污染之前，缺乏对一些工程的环境影响评价制度，因此，一般是草原生态破坏已经形成之后，对已经产生或形成的环境污染或生态破坏进行治理或恢复。其结果是造成“边治理边破坏，边破坏边治理”的恶性循环，草原环境污染和生态破坏的不到有效控制。在草原保护利用的实践中，我们应该坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，不能等到草原退化后再去治理。否则，其结果只能是“治不胜治”，针对矿产资源开采中应完善环境影响评价制度，实施对草原土地矿产资源破坏、植物污染、野生动物减少等各种情况进行动态监测预警，有助于将生态环境的危害控制到最低，将危害生态环境的行径扼杀于萌芽状态20。（一）发挥全过程动态预测作用依据“预防为主、防治结合”原则，发挥矿山环境影响评价制度的动态预测作用是关键。由于矿山生产时会破坏土地，冶炼时废弃物污染大气、水体，甚至引发次生灾害，因此这里的动态预测要贯穿到矿山开发、生产、恢复治理的各个阶段。这样可以预防规划和开采项目实施后对草原生态环境造成不良影响，从源头上消除环境污染和生态破坏。另外，市场经济使矿山开采的各个环节随着矿产品的消费价格、开采方法等市场因素发生变化，其对环境的影响程度也随之变化。要真正发挥环境影响评价的作用，必须实现动态预测评价，以适应市场经济的发展。因此，充分发挥矿山环境影响评价制度的全过程动态预测作用对防止矿山环境污染和生态破坏有着重要而深远的意义。（二）加强综合性技术指导矿山开采对环境的破坏是不可避免的，关键是如何采取有效措施，减轻环境的破坏程度，以最小的环境破坏换取最大的经济效益。因此，矿山环境影响评价的最终目的就是向矿山企业提出有效的、可操作的环评措施，促进环境、经济和社会的协调发展。加强矿山环境影响评价的技术指导尤为必要。首先，建议政府主管部门制定关于矿业项目环境影响评价报告编写指南，对有关术语进行解释，并规范环境影响评价报告的内容与形式。其次，加强环评单位和设计单位的沟通，对环评单位的知情权和设计单位商业秘密保护权用法律的形式加以限制，并追究其相应的法律责任。最后，要将矿山工程技术引入矿山环境影响评价制度中来，使法律制度定量化、提高评价报告的专业技术程度21。（三） 公众参与全过程环境影响评价公众参与暂行办法是环保领域第一部有关公众参与的法规，不仅明确了公众参与环境影响评价的权利，而且规定了参与环境影响评价的具体范围、程序、方式和期限，有利于保障公众的环境知情权，有利于调动各相关利益方参与的积极性。矿业项目不仅对自然环境要素产生影响和破坏，而且也给公众带来直接的影响，这就要求企业做好与矿区周围有利害关系的群众、单位的沟通协商工作，调动各方面的积极因素，有效地保护矿山环境。参与的形式可以通过举行论证会、听证会、座谈会、现场考察、专家走访等，了解公众对矿山环境影响报告书草案的意见。公众参与是推进环境保护的巨大动力，其参与的广度与深度，在很大程度上决定着环境保护的水平。结语由草原地区矿产资源开采中可以发现,矿资源开采由于大量开挖土石方、破坏草原地貌植被及占用大量草地从而带来了一系列生态环境问题,使得草原退化及严重污染、草原生态环境被破坏日益严重。生态环境影响评价制度是一个防御性制度，限制一些对草原生态环境影响严重矿业，可以解决由采矿引发的社会、经济与草原生态环境问题, 可以实现资源的可持续利用和发展矿山的生态恢复与重建过程,能切实针对矿山生态影响因素,