行政管理研究论文.doc

摘要 食品是人类生存和发展的基础，食品安全是衡量人们生活质量、社会管平和国家法制建设的重要标准，关系到经济发展和社会稳定。近年来，我安全现状不容乐观，频频发生的食品安全事故不仅使人的生命、健康受到而且给国家经济发展、政治稳定、社会安定带来干扰和威胁。在这种背加强对我国政府食品安全管制的研究，就显得尤为迫切和重要。本文在食品安全、政府管制等核心概念界定基础上首先对我国食品安全现状进行了概述；然后分析了我国食品安全政府监管存在的问题和原因；最后，针对我国政品安全管制中存在的问题，从构建合理有效的政府管制体制、完善食品管制法律法规政策、提高管制技术水平、整合社会资源这四个方面为我国应如加强政府食品管制提出建议和对策。关键词 食品 ；安全；政府监管一、核心概念界定(一)食品安全相关概念界定食品安全与食品卫生：食品卫生具有食品安全的基本特征，包括结果安全(无毒无害，符合应有的营养等)和过程安全，即保障结果安全的条件、环境等安全。食品安全与食品卫生的区别：一是范围不同。食品安全包括食品(食物)的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节的安全，而食品卫生通常并不包含种植养殖环节的安全。二是侧重点不同。食品安全是结果安全和过程安全的完整统一。食品卫生虽然也包含上述两项内容，但更侧重于过程安全。所以，食品安全基本术语将“食品卫生”定义为“防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质污染，使食品有益于人体健康所采取的各项措施”。（二）政府监管政府监管又称政府管制、政府监管，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、可持续发展等行为进行监督、管理来实现。政府监管指的是政府对市场与社会的监管，即政府的外部监管，也就是广义上的政府监管，而不包括政府对于自身的监管，它的手段包括经济性监管和社会性监管。所谓经济性监管，是指通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策对主体行为进行有效的调整，以达到避免出现竞争主体过多或过少而引起过度竞争或竞争不足，造成资源浪费或者配置低效率，妨碍社会生产效率和服务供给的公平、稳定。经济性管制主要包括价格管制、进入和退出管制、投资管制、质量管制、信息管制等内容。价格管制。政府对特定产业的竞争主体在一定时期内的价格进行规定，并根据经济原理规定调整价格的周期。进入和退出管制。是确保特定公共经济领域存在数量适当的主体的重要调控手段。确保公共服务的稳定供应，以避免出现重复建设、浪费资源或者垄断状况。融资管制。政府通过对经济主体对特定产业进行投资的鼓励或限制，控制产业主体的数量以及资本构成比例。质量管制。政府通过对公共服务规定标准质量，结合价格管制等手段促使特定产业主体改进服务质量，从而增进公共利益。政府利用公共权力，采取各种政策措施以缓解信息不对称问题，使主体处在平等的地位上，以维护公平。而社会性监管，主要针对外部经济和内部经济，前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。 政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的监管。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患、等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露等方面的监管。二、我国的食品安全现状建国初期，我国的粮食和食品处于供不应求的状态，大多数人的温饱问题没有解决，蔬菜、水果的供应更是难上加难，肉类蛋类等高营养的食品对于普通百姓来说更是奢侈品，在温饱还没有解决的情况下何谈食品安全。改革开放之后，我国大多数人的温饱问题基本解决，食品供给从单一的粮食发展到多种农副食品相结合的状况。九十年代之后，人们对于食品的关注从数量到质量逐步发生了转变，随着食品种类和数量的急剧增多，食品的卫生和安全逐步得到了民众和政府的关心。近几年，食品加工企业迅速发展成为国民经济的重要产业之一，居民的消费结构也与以前发生了质的变化，但是，我国的食品安全状况总体上不容乐观。目前我国食品安全的状况可以概括为：总体稳定向好，问题仍然不少。一方面，党中央、国务院高度重视食品安全，各级政府近年来不断加强食品安全工作。特别是2009年以来，从部署开展“两年整顿”到出台食品安全法，再到成立国务院食品安全委员会，工作力度持续加大，成效明显。查处了一批典型案件，消除了大量风险隐患，遏制住了重大食品安全事件高发的势头，食品安全形势总体稳定并保持向好趋势，没有出现大的系统性风险。另一方面，我们也要清醒认识到，和中央的要求相比，和群众的期待相比，和发达国家的水平相比，我国食品安全状况和水平还存在着差距。在食品安全监管体制机制、法规标准、风险监测、人才队伍、技术装备以及企业投入、管理能力等方面，都还存在薄弱环节，各类食品安全事件仍时有发生。这些，也是我们正在着力改进和加以解决的重点问题。三、我国食品安全政府监管存在的问题与原因分析(一)我国食品安全政府监管存在的问题1我国食品安全政府监管存在多头领导，部门间协调性差从表面看，我国食品安全监管部门及职能的设计是一个多部门多级别架构的体制。这种方式比较符合食品问题的复杂性、多样性和社会性交叉等特点，至少能够在概念上让人充分相信从上到下的国家机器都在食品安全监管上获得了最大限度的运转机能，但这一体系运营的效率主要取决于两方面问题的解决：一是中央各部门的合作;二是中央与地方的合作。实际上这种分权共治模式的根本特点是权力被分散而无法形成绝对的权威管理。中国在食品管理上形成的多部门管理格局是不同部门仅仅负责食品链的不同环节的结果。目前，食品安全管理权限分属农业、商务、卫生、质检、工商、环保、法制、计划和财政等部门，形成了“多头管理，无人负责”的局面，严重影响了监督执法的权威性。2受消费水平影响，群众安全意识淡薄受消费水平和消费观念的影响，群众的消费取向主要是“价格优先”，购买食品首选价格“便宜”，一般不特别考虑食品安全问题。群众普遍缺乏食品安全方面的知识，对购买的食品是否是正规合格企业产品、是否过量使用色素、防腐剂等添加剂，是否符合食品安全相关强制性标准等，并不知道如何识别。另外，群众的自我保护意识较差，遇到自身权益受到侵害时，很多人不知道用法律武器来谋护自己。还有一些价值较低的假冒伪劣小食品，维权成本高，经济不划算，也是群众不愿主张权益的原因之一。这些因素都为低成本、低价格的假冒伪劣食品提供了生存的土壤。3监管手段有限，执法人员水平不齐目前，基层食品安全的技术监管水平有限，食品质量检测手段比较落后，在查处有质量问题的产品时，难以提供精确有效的检验结果。监管人员在日常监管和巡查的过程中，仅靠经验和以有效期、保质期、商标包装等方面凭查证、询问、手摸、眼观等方式作出粗略判断，大大降低了食品的安全率。与此同时，一些监管人员安于现状，不注重提高业务水平，对于食品安全监管、检测一知半解，实际操作能力低下;巡查时走马观花，发现不了易出现问题的关键点。还有少数执法人员缺乏责任心，或滥用职权，不作为、乱作为、滥作为，借口人手不足、点多面广、社会风气不好等原因，对生产、销售、贩卖不合格不卫生的食品不管不问。还有的部门以罚代管，光顾关心自己的利益，忽略了应承担的社会责任，导致监管缺失，埋下了严重的食品安全隐患。4违法成本低廉，部门监控打击不力虽然有关的职能部门做了不少工作，但由于小作坊、经营户点多面广，给管理带来了一定的难度。不过最主要的问题是因为部门监控打击的力度不够大，违法成本低廉，许多劣质、公害、过期变质的食品堂而皇之出现在超市、农贸市场、街头小摊上。不少食品小企业小作坊，特别是豆制品、熟肉制品、面点蛋糕小作坊主要集中在老城区背街小巷、农村集贸市场，周围污水常年不断，垃圾以及变质变味腐烂果菜长年成堆，苍蝇乱飞，虫鼠泛滥，加之几小作坊生产场地和从业个人无卫生防护，隐藏着食源性食品安全风险。集中在各中、小学门口售卖即食小食品的小摊小店，往往是一些“三无”食品，严重危害学生的身体健康。街上随处可见的烧烤流动摊，营业时浓烟滚滚，既污染环境、影响市容，又影响群众健康，一直以来没有得到有效地整治。(二)我国食品安全政府监管存在问题的原因分析1我国食品安全监管体系建立在行政学基础上，无法实现权责明确、畅通有效的系统监管我国的食品安全监管体系的设计主要是从行政本身的角度来划分的，是建立在行政学的基础上，食品安全监管链条长，涉及范围广，就目前而言，承担食品安全监管工作有农业、工商、卫生、质监、粮食等十几个部门，形成了多部门管理格局，不同部门仅负责食品链的不同环节。由于对各部门职能的描述是概括化、政策化的语言，其模糊性和解释余地之多使得食品安全监管的权责不明，在出现问题时无法准确问责。无法问责，倒推回来各部门在行使权利时也就不可避免的出现主观臆断，其政策和执行的合理性和科学性也就无法保证。各食品安全监管部门长期形成的各自为阵、权力交叉、多头监管、没有协调统一的运行机制等原因，造成职责不清，责任不明。因此，当食品药品监督管理部门对食品安全实施综合监督时，由于旧的监管机制尚未完全打破，新的协调统一的运行机制还没有完全形成，这种监管模式，使得各级食品药品监管部门无论从职能还是从级别上来说，都无法真正牵头协调此项工作，显然难以实施有效的综合性系统监督。2食品药品监管部门三项职能缺乏法律保障和刚性约束机制，对地方管理力度和幅度较弱国家为了进一步加强食品安全监管工作，设立了各级食品药品监督管理部门，赋予其对食品安全“综合监督、组织协调和组织对重大食品安全事故查处”三项职能。但从依法行政角度来看，履行这三项职能缺少相应的法律保障。现行的法律、法规未对食品 药品监管部门行使食品安全监管设定相应的监管权限，没有明确综合监管部门与具体监管部门之问的关系，没有设定具体监督工作的监督约束机制等等。这种只从体制上划定职能而没有从法律上确立行政职能的保障机制，使食品药品监管部门在实施食品安全综合监督时无法可依，组织协调时缺乏相应的刚性约束机制，导致在具体工作中许多监管部门自行其事，塞责推诿。许多省、市在实践中总结出了“靠大力宣传，真诚服务，赢得各方面的支持”，是综合监管工作得以顺利开展的好经验，但是，这不能足以保证工作的高效运行。职能和权力应是相统一的，只有职能没有权力，职能是无法保证正常履行。3行业协会、消费者协会等非政府组织所处发展水平较低，不能有效推动监管体制的完善非政府组织和消费者在参与食品安全监管上的能力限制也是制约我国食品安全事件预防的重要因素。非政府组织和消费者也是食品安全事件预防管理中的重要主体。它们对食品安全事件有着敏锐的洞察力，在危机潜伏时期，通过大量搜集信息，对危机的预警发出信号，防患于未然。但目前我国，非政府组织和消费者在参与食品安全监管上的能力限制，使得他们对市场监管起到的作用小，对政府反馈信息的能力弱。并且由于社会力量监管的真空，迫使政府不得不担负职能之外的监管责任，也增加了政府监管的成本而降低了监管的效率。同时，由于行业协会对于政府相关法制法规的反应灵敏度不够，参与度不足，也造成了法规至制定后难以实施，或是实施成本巨大，给整个食品行业带来巨大的成本浪费。四、完善我国食品安全政府监管的建议通过对我国食品安全政府监管存在的问题以及根本原因的分析，提出以下改善建议。(一) 建立和强化基于食品安全监管理念基础上的垂直食品安全政府监管体制为了促使地方各级政府和政府有关部门切实承担起食品安全监管责任，需有效执行食品安全法确立的分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制。明确制定食品安全风险监测计划、标准规划等工作的负责部门。条例进一步细化了食品安全法的有关职责规定，明确国家食品安全风险监测计划由卫生部会同质检总局、工商总局等部门制定，食品安全国家标准规划由卫生部会同农业部、质检总局等部门制定，食品安全国家标准审评委员会由卫生部负责组织，食品安全标准实施情况的跟踪评价工作由省级以上卫生部门会同同级农业、质检等部门负责。强化各部门在食品安全监管工作中的协调与配合。在实行食品安全分段监管的情况下，为保证监管工作的整体性和有效性，有必要进一步强化各监管部门间的协调与配合，以实现各监管环节间的无缝衔接。 (二)强化地方政府的食品安全监管职能与问责强化地方政府完善食品安全监管工作协调配合机制的责任。地方人民政府应当对本行政区域的食品安全监管工作负总责。条例规定，县级以上地方人民政府应当建立健全食品安全监管部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。条例还特别明确了县级、市级人民政府统一组织、协调食品安全监管工作的职责，规定县级人民政府应当统一组织、协调本级卫生、农业、质检、工商、食品药品监管部门，依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理;对发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者，应当重点加强监督管理。 (三)发展非政府组织的协助监管作用、提升安全责任意识食品安全的消费者监管，关键要建立相应的利益机制，既要有促使消费者食品监管的利益驱动机制，也要有实现消费者监管的利益保障机制。第一，确保消费者个人的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权等。无论是政府主体的监管，还是第三部门的监管，都是由具体的个人来操作，而每个具体的个人都将扮演消费者的角色，最终落实到每个消费者的知情权、选择权、公平交易权、依法诉讼权，也就客观上推动政府主体监管和第三部门主体的监管的实施;另外，消费者个人利益受到侵害，也最有动力对政府和第三部门施加压力，比如，向消费者协会投诉或者向人民法院起诉，来促使他们履行监管义务，实现对食品安全的依法监管。第二，建立消费者监管的利益驱动机制。消费者也是经济人，是市场中的弱势群体，在维护自己的权利时也要考虑成本收益，尤其是对抗实力强大的企业，所以政府要建立利益驱动机制，用利益来引导消费者的行为，提高消费者监管的动力。政府尽量提供充分的食品安全信息，以克服信息不对称，促使消费者有能力进行更有的效的监管。减轻消费者在食品安全诉讼中的举证责任，延长起诉时效，提高受监管主体对消费者的民事赔偿标准，使消费者愿意起诉维护自己的权利。同时，政府要加大宣传，正确引导消费者健康消费，减少消费者的道德风险和逆向选择的概率。第三，建立消费者的利益保障机制。无论法律上规定的消费者权利，还是建立相应的利益驱动机制，其目的都是最终实现消费者的利益、保障消费者的利益。所以我们要建立相应的利益保障机制，建立食品行业相应的社会保险、企业赔偿和国家救助等制度，使消费者的利益能够得到制度的保障，实现消费者对食品安全的持续性监管。(四)构建信息平台，提高检验检测水平食品安全是在地方政府负总责的原则下实施的一项工作。政府除高度重视食品安全下外，还应根据当前食品安全监管能力建设不足的现状，适当增加监管部门执法人员编制和政投入，建立健全食品监管网络，提高整体防范食品安全风险的能力。可以利用科技经费、府财政扶持、部门自身争取的办法来增添必要的食品检验检测先进设备，改善检测条件，升检测能力和水平。对有条件的检测机构要加强达标工作，取得上级有关机构的资格认证，打击食品生产违法行为，维护食品安全提供有力地技术支持。要重视食品安全信息网络构建，将有关食品生产经营、小企业小作坊