中国反洗钱现状.doc

中国反洗钱现状我国的反洗钱工作开始于2001年。2001年9月,中国人民银行成立了反洗钱工作领导 小组; 2002年9月, 中国人民银行制定了金融机构反洗钱规定、人民币大额和可疑支付 交易报告管理办法和金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法(简称”一规定两办法”)。2003年10月,中国人民银行设立反洗钱局,负责组织协调国家反洗钱工作、指导和部署金融业反洗钱工作。2004 年7 月,中国人民银行成立中国反洗钱监测分析中心, 负责反洗钱资金监测。至此,由公安部、中央银行、国家外汇管理局、商业性金融机构构成的 一套反洗钱组织体系初步形成。2006年10月31日全国人大通过了中华人民共和国反洗钱法，于2007年1月1日起施行中国反洗钱工作目前也面临着严峻的挑战。洗钱犯罪案件不断上升，采用的伪装也越来越多样化。中国人民银行发布的2006年中国反洗钱报告的统计显示，央行及其分支机构在2006年协助警方成功侦破100余起洗钱案件，涉案金额高达人民币400多亿元。在2005年，共破获50起洗钱案件，涉案金额达人民币100多亿元。中华人民共和国反洗钱法律法规 为了遏制洗钱犯罪及相关犯罪，明确金融机构的反洗钱职责，全国人民代表大会于2006年10月31日通过了中华人民共和国反洗钱法，于2007年1月1日起施行。中华人民共和国反洗钱法扩大了洗钱犯罪的定义，将贪污腐败、收受贿赂、违反金融管理法规和金融欺诈纳入了洗钱犯罪的范畴。此后，央行又相继出台了一系列反洗钱法规，对商业性金融机构反洗钱职责及法律责任进行了全面界定，目前中国反洗钱法律法规主要包括: 中华人民共和国反洗钱法（2007/1/1 生效） 金融机构反洗钱规定（2007/1/1 生效） 金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法（2007/3/1 生效） 金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法（2007/6/11 生效） 金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法 (2007/8/1 生效) 随着这些法律的发布和生效, 国内的商业金融机构越来越有紧迫性来实施反洗钱, 把一些反洗钱的措施比如说掌握国内外制裁名单、大案要案的罪犯以及涉案人员的全面信息, 融入到日常的业务监控过程.中国反洗钱监测分析中心 中国反洗钱监测分析中心正式成立于2004年4月7日。中国反洗钱监测分析中心是中国人民银行总行直属的、不以盈利为目的的独立的事业法人单位，是为人民银行履行组织协调国家反洗钱工作职责而设立的收集、分析、监测和提供反洗钱情报的专门机构。 中国反洗钱监测分析中心要依据相关法律，根据国家反洗钱工作的需要，不断提高对大额与可疑资金流动的监测分析水平，其主要职责包括： 会同有关部门研究、制定大额与可疑资金交易信息报告标准； 负责研究、分析和甄别大额与可疑资金交易报告，配合有关行政执法部门进行调查。 建立全国性的反洗钱数据库， 存储金融机构提交的大额与可疑资金交易信息报研究；分析洗钱犯罪的方式、手段及发展趋势，为制定反洗钱政策提供依据。负责研究大额与可疑资金交易信息管理项目的业务需求，参与项目的开发，负责系统的运行和维护 按照规定向中国反洗钱监测分析中心是中国人民银行及有关部门移送、提供涉嫌洗钱犯罪的可疑报告及其分析结论。 负责向金融机构及时收集、整理并保存大额与可疑资金交易信息报告 根据授权，承担与国外金融情报机构的交流与合作工作，配合人民银行有关部门进行反洗钱领域的对外交往事宜。 承办人民银行授权或交办的其他事项。 首先,运用高科技手段以创新反洗钱方式。传统的洗钱方式已向高科技化的方向发展,这对反洗钱技术提出了挑战。中国反洗钱工作必须运用高科技手段才能立于不败之地。具体地说,现代反洗钱技术表现为采用最新的电子、网络及计算机技术来处理信息和开展调查取证。在国外,”数据挖掘”(Date Mining ,简称DM) 技术在反洗钱中得到了较好的运用。”数据挖掘”技术又称”数据库中的知识发现”(Knowledge Discovery in Database) ,是指从大型数据仓库中提取隐含的、未知的、非平凡的及有潜在应用价值的信息或模式,它可以通过从数据库的大量数据中挖掘有价值的信息,从而为反洗钱提供决策依据。该技术的使用极大地提高了反洗钱运作的效率。 其次,对现有的技术平台进行改造,以现有技术平台为基础,构造反洗钱技术平台系统。 目前,可分别对银行大额资金转帐系统和银行信贷登记咨询系统这两个技术平台进行改造, 构造反洗钱技术平台系统。(1) 银行大额资金转帐系统。银行大额资金转帐系统又称银行大额支付系统,它是我国现代化支付系统(CNAPS) 的核心。中国反洗钱运动应该以银行大额资金转帐系统为基础,加入甄别、报告大额和可疑支付交易的技术内容,通过技术改造后的新系统既是银行大额资金转帐系统,又是反洗钱技术平台系统。(2) 开户登记查询, 对客户作尽职调查. FATF 的”黑名单”制度实施以来,在全球范围内营造了良好的反洗钱氛围,取得了较好的效果。鉴于该系统的性质与影响,可考虑将中国反洗钱”黑名单”与其他名单, 比如说政要名单等纳入该系统。 2002年9月11日，对中国反洗钱工作来说，这将是有历史意义的一天。这个标志性的事件是，这天上午，一个有四大国有商业银行、股份制商业银行、政策性银行行长参加的全国反洗钱工作会议在人民银行的办公大楼里悄然举行。公安部、财政部等国务院有关部门也派要员出席。据中国人民银行反洗钱处处长杨兰亭介绍，就银行业的反洗钱工作来讲，这种规格的会议还是第一次。11日央行的会议上印发了四份文件，即金融机构反洗钱规定、金融机构支付交易报告管理办法、金融机构大额和可疑外汇支付交易报告管理办法和加强反洗钱工作的通知。其中，金融机构反洗钱规定是金融业反洗钱方面的一个统领性的法律文件。这标志着我国悄然拉开金融反洗钱“序幕”。洗钱就是将犯罪所得的赃款通过金融机构或其他途径转移、转换、隐瞒、掩饰犯罪所得赃款的性质和来源，使其变为貌似合法收益的不法行为。洗钱的危害极其严重，在此不再赘述。1997年修订的中华人民共和国刑法（以下简称“新刑法”），在1990年禁毒决定的基础上，对洗钱犯罪作了新的规定。新刑法第191条明确规定，明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质的构成洗钱犯罪。新刑法将洗钱犯罪作为单独的一种犯罪，并将其归入破坏社会主义市场经济秩序罪中的“破坏金融管理秩序罪”，而不是像关于禁毒的决定将洗钱犯罪与其他的犯罪混同在一个条款中加以规定。新刑法关于洗钱犯罪的规定是预防和惩治洗钱犯罪的法律根据，奠定了控制洗钱的国际合作的国内基础，对于国际社会共同合作控制洗钱将具有重要作用。除了以刑法措施作为遏制洗钱犯罪的主要手段外，我国应充分发挥金融系统在控制洗钱中的预防作用。巴塞尔委员会在1988年12月防止罪犯使用银行系统洗钱的声明中强调指出，防止洗钱的最重要的措施在于银行自身管理的完善。银行要具有相关的措施防止其机构成为洗钱的渠道。洗钱者通常利用金融机构作为隐瞒或掩饰犯罪收益的工具。国际社会反洗钱的实践证明，金融机构承担法律义务验明客户身份、保存记录、披露可疑、大额资金交易、内部控制措施和政府对金融机构加强监管，是控制洗钱的至关重要的措施。（一） 建议金融机构的范围在关于建议金融机构的适用范围方面，考虑到洗钱者不仅通过银行，也通过其他金融机构以及处理现金的某些行业进行洗钱。因此，我国有关反洗钱的措施，不仅应适用于银行，也应适用于非银行的金融机构，并尽可能适用于在其业务中接受大量现金的组织。建议要求，国内当局应采取措施确保有关反洗钱措施的建议在一个尽可能宽的范围内履行。 上述具有创新性的建议，在反洗钱的实践中具有重要的价值。由于一些国家所确立的反洗钱措施只是与银行系统有关，而洗钱者除了利用银行，还利用各种形式的公司以及信托活动去清洗犯罪收益，因此，必须拓宽反洗钱措施的适用范围，才能适应控制洗钱的需要。同时，我国应尽快列出适用反洗钱措施的银行、非银行的金融机构以及处理现金的其他行业的清单，包括：国有商业银行，股份制商业银行，政策性银行，邮政储蓄所，农村信用合作社，或经授权从事国内银行法规定业务的其他机构，不论上述机构属于公有、私有或混合所有；信托投资公司，证券公司，保险公司及财务公司；典当行，货币兑换所，交通工具（飞机、汽车、游艇等）出售商，珠宝古董商；（二）客户的身份证明以及记录保存规则关于客户的身份证明以及记录保存规则的建议强调了使金融系统在反洗钱中发挥重要作用的核心问题。要发挥金融系统在反洗钱中的作用，金融系统就必须具有揭开遮盖有问题客户面纱的能力以及对法律实施当局提供有关交易和客户身份证明的可靠文件的能力，基于这些文件，法律实施当局可以展开有关洗钱的调查。因此，建议要求，金融机构不应保存匿名帐户或明显假名的帐户。也就是说，要控制洗钱，就必须改革金融系统内部为客户保密制度，使金融保密制度不成为洗钱者进行洗钱活动的“保护伞”。应要求金融机构在确立营业关系或进行交易（尤其在开立银行帐户，进行信托交易，租借安全储存箱，进行大量的现金交易）时，根据官方的或其他可靠的身份证明文件识别客户，并记录客户的身份。上述要求可通过法律规则、监管机构和金融机构的协议或金融机构的自律协议予以规定。 由于洗钱者常常通过金融机构的被提名人帐户及持有的公司股份掩饰受益所有人，培植非法来源的资金。因此，建议要求，金融机构对于客户是否为他本人进行交易产生怀疑时，尤其在住所公司 的情况下，应采取合理的措施获得掌握客户所开帐户或所进行的交易所代表的某人的真实身份。 该项建议强调了金融机构应对于基金的受益所有人予以密切关注，通过采取合理措施确定在金融机构所流转的资金受益人的真实身份，从而使洗钱者利用空壳公司等名义掩饰犯罪收益的企图难以得逞。记录保存包括保存交易记录和身份证明记录。在有关交易记录方面，建议要求，金融机构应至少保存5年所有必要的有关国际和国内交易的记录，使其能够根据主管机关的要求提供信息。金融机构所保存的记录必须符合重建个人交易的要求（这些记录应包括所涉货币的类型和数量），以使必要时对于起诉犯罪行动提供证据。在有关身份证明记录方面，建议要求，金融机构应在有关帐户关闭后至少保存5年该帐户的客户身份证明、帐户档案以及业务通信的记录。在我国客户的身份证明文件可以是诸如身份证、户口簿、护照、出生证、驾驶执照、合伙契约和公司文件、或任何其他官方或私人文件，记录或核实客户的身份、代表能力、住所、法律能力，职业或业务目的，以及关于这些人是偶然的还是通常的客户这些其他的身份信息。国内的主管当局在刑事起诉和调查中可以利用上述文件。 （三）建立大额、可疑资金交易报告制度除了加于金融机构有关识别客户身份和保存记录的一般性义务外，金融行动特别工作组和美洲国家组织关于洗钱犯罪的模式规则还专门要求金融机构对超过一定数额的现金交易予以记录和报告以及对可疑金融交易予以记录和报告。为加大我国防范与打击洗钱犯罪和经济犯罪力度，维护国家经济安全和社会政治稳定，要借鉴国外防范与打击洗钱犯罪的经验，建议要求建立大额、可疑资金交易报告制度。该制度主要包括以下几方面：1 规定大额资金下限。从国外情况看，美国是1万美元，澳大利亚是1万澳元，荷兰是2.5万荷兰盾。德国1993年反洗钱条例规定银行必须向政府有关部门报告2万马克以上的现金交易。加拿大法律规定银行必须向政府报告1万加元以上的现金交易。在我国，大额现金的下限以多少为宜，既要借鉴国外的经验，有要考虑我国的实际情况。目前，我国大多数居民的收入还比较低，人均储蓄存款并不高。鉴此，笔者认为，大额现金以5万元为宜。这样规定，一是符合有关法律法规的规定（中国人民银行关于大额现金支付管理的通知第二条规定，个人储户一日一次性从银行储蓄帐户提取现金5万元以上的，除按原有规定填写有效的身份证件，储蓄机构审核无误后即可予以支付），二是适合我国经济发展水平，三是大大减轻银行等单位的报告工作量，节约时间，降低报告成本。2 其他单位有无报告大额资金交易的义务。前已述及，银行有报告大额、可疑资金交易的义务，同样非银行金融机构也有此项义务。笔者认为，我国应当规定上述单位均有报告大额资金交易的义务。3 接受大额、可疑资金交易报告的机构。国外有的国家将大额、可疑资金交易报告给财政部隶属的反洗钱机构，有的报告给司法部下属的反洗钱机构，也有的报告给中央银行隶属的反洗钱机构，还有的报告给警方所属的反洗钱机构。我国的大额、可疑资金交易报告给什么机构，涉及到反洗钱机构的定位问题。一种观点认为应将其定位为金融情报机构（英文缩写为FIU）；另一种观点认为应将其定位为有侦查权的金融情报机构；还有一种观点认为应将其定位为有侦查权的机构。笔者倾向于第一种观点，即将我国的反洗钱机构定位为金融情报机构，该机构将同银行、证券、保险、海关、工商、税务、外汇、商贸、公安、检察、法院等单位联网，负责收集、分析和提供有关信息，及时了解国内洗钱手法的新变化，对洗钱特点、规律、趋势进行分析、研究、预测，提出对策，为领导决策提供参考；指导、协调全国的反洗钱工作，经常同国际反洗钱组织和有关国家的反洗钱机构联系，了解国外洗钱的新手法和国际反洗钱的最新进展，有效地开展反洗钱的国际合作，打击跨国洗钱犯罪。4 大额、可疑资金交易报告的分析与处理。银行收到大额交易要和已掌握的客户资料进行对比、分析，发现可疑交易，立即向侦查机关、反洗钱机构和金融监管机关报告。其他非银行机构应将大额交易报告给反洗钱机构，反洗钱机构根据有关信息进行分析，发现可疑交易报告给侦查机关和金融监管机关。从目前情况看，我国每天发生数百亿元的金融交易，且相关单位的信息网络尚未完全建立起来。在此条件下，若只设全国性的反洗钱机构难以满足工作需要。据此，可考虑在省、地、县设立反洗钱机构。金融机构营业网点向反洗钱机构报告大额、可疑资金交易，非银行机构向反洗钱机构报告大额交易，反洗钱机构对非银行机构报告的大额交易进行分析，发现可疑资金，报告案发地侦查机关和金融监管机关。若大额、可疑资金交易跨省、跨国同时报告国家侦查机关、金融监管机关和反洗钱机构。5 关于大额、可疑资金交易的调查。国外对大额、可疑资金交易的调查大致有两种做法：一是反洗钱机构直接调查。如罗马尼亚“防范与打击洗钱行动署”由政府总理直接立案调查，在掌握证据后10天内向总检察院起诉。二是反洗钱机构无调查权，将可疑情况提供给执法机关调查。如美国执法机关根据金融犯罪执法网络提供的可疑情况，组成特别行动小组调查洗钱犯罪案件。这种小组不是常设机构，是根据不同任务组成的临时工作组，任务完成，小组解散，人员回原单位。具体牵头单位也是根据工作任务决定的。如是毒品洗钱，由美国禁毒署牵头，相关部门参加；若是走私洗钱，美国海关牵头，有关部门配合。我国对大额、可疑资金交易的调查可分两种情况：如是贩毒洗钱，由禁毒部门调查；若是走私洗钱，案情重大复杂，由海关牵头，有关部门配合，组成专案组，联合调查。调查结束，专案组解散，工作人员回原单位。大额、可疑资金交易报告制度的建立，将逐步推动侦查机关的工作方式发生变化，即由案发后被动调查，转变为案发前主动控制，大大减少国家、单位和个人的经济损失，有效地维护国家经济安全。（四）金融机构的特别注意建议有关报告可疑交易的规定，包括金融机构披露可疑交易的义务，金融机构不泄露信息的义务以及善意披露免责的保护措施。建议要求金融机构予以特别注意的交易包括：所有复杂的交易，不正常的交易，或巨额的交易；所有不正常类型的交易；以及无明显经济或合法目的的定期小额交易。金融机构一旦怀疑上述交易可能构成非法活动或与非法活动有关，应立即向主管机关报告可疑交易。对于法院或其他主管机关要求或取得可疑交易信息的情况，金融机构不得通知除法院、主管机关和法律授权的其他人以外的任何人。金融机构或有关人员有意从事不履行上述义务的活动，将构成刑事犯罪。建议规定，金融机构及其雇员、职员、董事或法律授权的其他代表，对可疑交易的报告，只要是遵守规则善意进行，不论结果如何，免除有任何合同所予以的披露信息的限制，免除由任何法律、法规或行政规定所予以的刑事、民事或行政责任。这种善意免责的规定，要求金融机构披露可疑交易必须善意进行，只要善意依法披露，就可以得到法律的保护，随意、恶意泄露金融信息，并不能得到法律的保护。善意免责规定对于促进金融机构与政府合作，对于保护金融机构以及成员的合法权益具有重要价值。 那么，银行等单位如何识别大额可疑金融交易呢？即规定识别可疑金融交易的标准。美国银行防洗钱工作指南规定了50多种情况，出现其中之一的，即认为是可疑金融交易，须向政府有关部门报告。例如，使用单位帐户存取款，主要用现金而不是支票，帐户内存有大量本票、汇票，而开立帐户人的经营状况却与此不符；把资金存入多个帐户，但存入每个帐户的金额通常都低于需报告限额，然后，再调集每个帐户里的资金到某个主帐户，并转帐到国外； 某业主同一天内在不同的银行分支机构分别打入几笔存款；帐户在接受了许多小额电汇或者帐户使用发票、汇票存款后，立即将绝大部分存款（留下少量象征性的存款）汇到另一个城市或国家，而上述活动不符合客户的经营状况；某客户突然还清了一笔大额贷款，但无法正确解释资金的来源；某客户不愿提供强制性报告所需的信息，不愿填写报告，在被告知必须填写报告后不愿再继续交易；经常收到大量往来于离岸金融机构的电汇；一些银行职员生活奢侈，明显与其收入不符；注意不愿休假的银行职员，等等。我们在制定大额可疑金融交易标准时，要根据我国的具体情况，适当借鉴国外经验，使其符合我国实际。有的国家认为，要充分发挥金融机构在反洗钱中的作用，应建立对可疑交易的强制报告制度，因为在自愿报告制度的情况下，金融机构可以报告也可以不报告。考虑到即使是自愿报告制度对许多国家来说也具有一定难度，需要改革相关的法律和制度，因此，金融行动特别工作组提出了强制报告制度和自愿报告制度两种可供选择的方案。笔者认为我国应建立对可疑交易的强制报告制度，因为其一，1994年之后，在党中央、国务院领导下，我国加快了金融改革的步伐。随着金融机构主体的多元化，必然带来了经济利益的多元化，并进而引起了竞争的激化以至于竞争的无序，导致我国金融秩序混乱。其二，非法民间借贷，是洗钱的“第二渠道”。其三，金融工作人员职业道德和操守不高，使规章制度俱成空文。其四，如实行自愿报告制度，若有金融机构故意不报，那可疑交易报告制度岂不是形同虚设？因此，要使对可疑交易的报告要求有效实施，必须有相应的规则和制度予以配合和保证，其中有关披露信息免责规则、不对客户泄露信息规则以及报告的程序规则是必不可少的。（五）处理来自不具有或不充分具有反洗钱措施国家资金问题的措施我们应充分认识到洗钱天堂对于反洗钱措施带来的挑战。大量的洗钱活动表明，有些国家加强反洗钱行动可能导致洗钱渠道移动到不具有或不具有充分的反洗钱措施的国家，通过这些天堂的正式或非正式的国内金融系统的清洗，然后安全回到对洗钱加以控制的国家，完成洗钱的整个过程。针对保密天堂所造成的问题，建议我国金融系统适用下述原则：使之对来自不具有或不充分具有反洗钱措施国家的资金予以特别注意，并采取措施处理相关的问题。建议规定金融机构对于与没有或没有充分适用上述建议的国家的个人，包括公司和金融机构的业务关系和交易应特别予以注意。但要真正解决洗钱者利用保密天堂洗钱的问题，有关国家应在尊重国家主权原则的基础上，和不具有或不充分具有反洗钱措施的国家进行对话和合作，逐步形成具有广泛约束力的控制洗钱的法律规则。已采取反洗钱措施的国家可以自己的反洗钱措施影响具有保密天堂性质的国家，但不能将自己的国内法措施强加给他国，强迫他国采取自己所采取的行动，也不能在他国范围内要求违反他国法律或规则的行为。不论有关控制洗钱的措施对于控制跨国洗钱和跨国犯罪，以至维护国家和平和安全是多么重要，只要这种措施涉及到他国，就必须在互相尊重国家主权原则的国际法基础上使?靡匀妨趴赡苁垢么胧行凳蛊湔嬲迪治屎推胶桶踩哪康摹?（六）金融机构的内部控制要充分发挥金融机构在预防洗钱中的作用，金融机构的内部控制机制必不可少。建议要求我国金融机构必须建立和发展预防洗钱的内部控制机制。根据美洲国家关于洗钱犯罪的模式规则，金融机构应采取、发展、补充内部方案、政策、程序和控制，以预防和监测洗钱犯罪。内部控制纲要至少应包括下述内容：建立确保其雇员高度诚实的程序和对雇员人品、工作和金融历史进行评估的评估机制；开展持续发展的雇员培训项目，诸如“知道你的客户”培训项目，对雇员进行有关预防洗钱的教育，使雇员知道自己在识别客户、保存和提供记录、记录和报告现金交易以及报告可疑交易方面所具有的责任；具有独立的审计职能，对内部控制方案的遵守情况予以检查。金融机构应指定属于管理层的官员负责内部控制和程序的适用，包括负责适当保存记录和报告可疑交易。这些官员应具有与主管机关联络的职能。对于不履行内部控制义务的金融机构可以予以罚金、暂时中止营业或许可证，或中止、撤消金融机构的经营执照等处罚措施 。我国可以借鉴美洲国家组织关于洗钱犯罪的模式规则来发展和完善自己预防洗钱的内部控制制度。总之，我国应借鉴国际社会反洗钱的成功经验，通过法律手段加强对金融机构的监管，将金融系统纳入综合治理洗钱的法律网络，使金融机构承担法律义务采取反洗钱的政策和措施进一步完善控制洗钱的法律机制。参考数目1. 今日关注我国悄然拉开金融反洗钱“序幕” 影响重大（2002年9月18日）2. 邵沙平著：跨国洗钱的法律控制，武汉大学出版社1998版，第7180页，第148154页，第237239页3. 甄进兴著：洗钱犯罪与对策，东方出版社2000版，第4页，第121126页4. 阮方民著：洗钱犯罪的惩治与预防，中国检察出版社1998版，第364369页二、中国金融业反洗钱的控制制度措施选择 (一)加快中国金融业反洗钱法制建设，为中国金融业反洗钱行动提供坚实的法律保障 以单行的反洗钱法为核心，构建多层次的全面的反洗钱法律体系。建议借鉴国外经验，构建三个层次的全面的反洗钱法律体系。第一个层次是法律层面上的，建议制定反洗钱法、银行保密法、现金交易法、外汇管理法。修订商业银行法、海关法等，使这些法律在银行保密制度方面、刑事处罚方面以及调查取证方面与反洗钱法保持一致。这个单行的反洗钱法，应当能够覆盖银行、信托、投资、保险、证券等不同的金融领域和从事金融业务的各类主体，包括机构和个人，同时也应包括可能被洗钱犯罪分子利用的其他经营主体和个人，从而建立起一道预防洗钱的“长城”，改变目前反洗钱立法面临的缺憾。同时，也便于金融监管机关依法实施反洗钱监管和各类金融机构正确履行反洗钱法律义务。第二个层次是根据法律由国务院颁布有关反洗钱方面的行政法规，如制定国家反洗钱战略，修改现金管理条例和个人存款账户实名制规定等。第三个层次是由中国人民银行制定有关反洗钱的政策指引，完善与洗钱有关的金融规章制度。另外，在这个层面上，各金融机构也可以根据自身的情况，制定反洗钱的业务操作规程。 (二)授权中国人民银行会同相关部门，建立健全反洗钱制度，统一金融系统反洗钱的制度、程序和规则 1建立健全反洗钱组织体系。一是建立由中国人民银行主持的反洗钱联席会议制度。考虑到反洗钱工作涉及到众多部门，应建立我国反洗钱联席会议制度，由中国人民银行、公安部、财政部、司法部、外交部、海关总署、证监会、保监会等相关行政部门和最高人民法院、最高人民检察院参加。联席会议职责设定为：组织讨论、研究和制订我国反洗钱的战略和政策，向国务院提出反洗钱政策建议，负责反洗钱工作的统一协调；指导金融情报局的工作，交流反洗钱情报和经验，定期磋商有关反洗钱工作的重大和疑难问题。通过各部门的分工合作，形成一个强有力的反洗钱机制。二是在公安机关内设立专门的洗钱犯罪侦查机构。根据我国司法机关的职责分工和公安机关的资源优势，建议在公安部设立洗钱犯罪侦查局，各级公安部门设立相应的洗钱犯罪侦查部门。其主要职责是：收集、分类、处理、评估与洗钱犯罪有关的信息；调查洗钱犯罪案件；在执行职务时可随时向金融机构等发布指令，要求其向该组织公开信息；协调处理重大的反洗钱犯罪侦查案件 2健全银行账户实名制，完善客户身份核实程序。建议进一步健全金融账户实名制，增加金融机构执行实名制规定的可操作性、便利性和经济性，完善客户身份核实程序。第一，确保金融机构在创新业务领域和提供保管箱服务等可能产生洗钱行为的中介服务时，也要实行“了解你的客户的原则”，执行严格的身份核实制度。第二，加强中国人民银行、金融机构同工商行政管理、税务、公安等执法部门的联系，确保银行账户申请人身份资料的真实有效，并及时了解账户开立单位的变化情况。第三，当前对居民个人身份的核实中存在的主要问题是，只登记姓名和身份证件号码，对非常重要的长期有效地址、电话号码等联系方式未予特别是身份核实主要由临柜人员根据常识和工作经验判断身份证件的真实性，主观性过大，缺乏监督检查。建议有关部门考虑将身份证件进行技术升级，采取电子技术等适合于网上审核的新技术。第四，对单位账户，要增加对有权进行账户操作的人员的身份核实手续。此外，还要定期询问、核实公司结构、所有者权益、公司董事和股东的构成、公司经营活动的性质变化等情况，提交个人书面签名也是一个很重要的项目。 3实行交易审查、大额交易报告与可疑交易报告制度。第一，金融机构及其工作人员负有对交易进行审查的义务。金融机构在进行交易审查时，应当获取的信息资料内容包括：交易资金的来源与最终目的地，以及交易目的；交易各方的身份，包括他们的姓名或者名称、地址、职业等信息；与前述条件有关的交易进行的背景与情况信息；在可能的情况下，交易进行的方式和手段，包括开立账户的日期、开户原始资金的来源、开户签名、开户后的交易次数等。第二，个人单笔交易金额达到5万元，单位交易单笔金额达到50万元(人民币)的任何交易活动，金融机构应当通过内部程序向金融情报局报告。同一天内进行或几天内进行的几笔交易，尽管单笔交易额小于规定报告金额，但有迹象表明他们之间有关联的，其总交易金额达到规定限额的或明显超过交易人正常水平的都要及时报告。第三，发现或怀疑交易有洗钱嫌疑时，即使交易低于规定的界限，金融机构也应立即报告，由金融情报局进行审查，并决定是否向公安机关反洗钱侦查部门移送。 4规定交易记录与记录保存制度。应通过立法规定金融机构有义务保存客户身份和交易记录作为反洗钱调查的证据，当需要进行调查时，要求这些金融机构依法律规定提交其客户身份登记材料及其交易资料。金融机构保存的记录应该满足下列要求：金融机构应该在合理的时间内，证明某人是他的客户，或者是否是资产存入本机构的受益所有人，或者是否从事要求核实身份的现金交易等。 随着科学技术的发展和电子支付信息系统的日益广泛的采用，资金在不同管辖权的地区内的不同账户内快速转移加大了反洗钱调查的难度，为保证电子系统不被犯罪分子利用作为中断反洗钱调查的手段，应规定系统的所有使用者在输入信息时，付款人和受益人的姓名应分别填写。对于账户交易，需要保存账户交易人、受益人、交易通过的相关账户、资金流动数额等信息的记录。对于非账户交易，需要保存资金来源、资金进出形式(如现金、支票、汇票等)、资金去向、客户指令、客户授权形式等记录。对于投资性交易，需要保存客户姓名或名称、地址、交易的买卖形式、投资的价格和数额、客户指令或授权形式、客户付款的原始来源信息、金融机构向客户付款的形式和目的地、投资利益的处理方式及书面凭证以及收款人姓名或名称、地址等的记录。 金融机构保存的交易记录要由专人负责分类整理保管，建议法律将交易记录保存时间规定为自有关交易或一系列交易完成之日起5年。超过法定保存时间的交易记录，金融机构在符合“银行保密原则”的前提下有权自行决定销毁方式和时间。 (三)强化对洗钱行为的金融监管 1加强对跨国资金流动的监管。首先，要防止国际犯罪分子利用我国金融系统进行洗钱活动，杜绝国内不法分子将非法收益通过金融系统转移境外。要进一步加强对经常项下和资本项下的跨国资金流动管理，一是抓紧研究制定与利用外资方式相配套的外汇管理办法，建立健全对资金跨境流动的实时的监测体系，借鉴国外做法，要求投资者说明用于投资的资金来源的合法性。二是逐项研究服务贸易外汇管理法规，大力规范和整顿服务贸易外汇收支活动；进一步强化对银行结售汇和跨境收付汇的全面监管，建立大额资金转移监测制度，加大对大额外汇收付和无贸易背景的大额人民币支付的监管。三是要继续加强对对外投资的审查，同时尽快实现海关、外汇管理局、外汇指定银行、公安部门等部门的电脑联网，进一步完善进出口收、付汇核销制度，提高监管的有效性。其次，中国人民银行作为反洗钱主管机关，要针对国际洗钱犯罪的新情况，及时研究制定新的反洗钱指导原则。再次，要加强对跨境使用现金的管理。对不是通过金融机构向国外交付或接受来自于国外的货币或有价证券，其数量超过法律法规规定上限的，应当向外汇管理机关报告。该报告应当陈述交付的实质、总量、交付人名称及交付方、收受方地址等。同时，人民银行、外汇管理部门、海关和公安边防部门要加强协调，杜绝携带或运输货币进出边境进行洗钱。第四，要加强在华外资金融机构及其分支机构的监管，加强与离岸金融中心发生的金融业务的监管，防止洗钱者利用双重开票或伪造国际商业票据进行洗钱。 2加强金融市场监管，整顿规范金：融秩序。健全对金融机构建立的审批和金融经营许可证的发放制度，对于非法金融机构和非法金融业务要坚决取缔和严肃查处，情节严重的要追究刑事责任。对于各金融机构之间为拉业务、拉客户而采取的各种违法违规的不正当竞争行为，应当依法做出处理。不能允许不正当金融竞争行为的存在，鼓励规范经营和有序、正当竞争，使洗钱者无机可乘。限制电子货币的发行人，限定只有银行才能发行电子货币，以减少监管和控制的负担，为洗钱犯罪增加障碍。同时继续严厉打击地下钱庄等外汇非法交易，维护正常的外汇市场秩序。 3规定金融机构、金融监管机关与司法机关协调配合的程序和制度。如上所述，金融机构有法定义务向人民银行及时报告反洗钱信息，同时金融机构对于司法机关依法进行的反洗钱刑事司法侦查，也有义务提供一切法律要求的必要的信息资料和其他协助，这并不违反“银行保密原则”。中国人民银行作为金融监管机关也有义务配合司法机关的侦查工作，因为两者都负有反洗钱的职责，只不过是职能的性质有异：人民银行反洗钱的重点在预防和发现，司法机关反洗钱的重点在查处和惩罚。中国人民银行对自己在监管过程中主动掌握的或金融机构报告的可疑交易情况要及时进行初步调查，经初查确认可能与洗钱有关联的，应当及时转交司法机关。 4强化金融监管机构建设，提高金融监管执法水平。中国人民银行反洗钱监管的重点之一，是和其他有关部门配合，采取措施保证犯罪集团不能设立其自己的金融机构或者不能控制别的金融机构。要做到这一点，就必须保证充分审查申请设立机构的申请，保证他们适于经营金融业务。同时，中国人民银行也可以对金融机构的董事和主要股东是否适合于经营金融业务进行连续的身份审查和业务测试，来达到上述目的。 选调一批既懂金融业务，又懂法律知识的人才充实中央银行及其各级分支行的金融监管职能部门。同时，要以现有监管人员为主体，采取“送出去、请进来”的办法，本着“缺什么补什么”的原则，对金融监管职能部门的工作人员进行金融业务知识和法律知识培训，提高执法水平，杜绝给洗钱者留下利用金融机构在监管方面的漏洞进行犯罪活动的可能性。 同时，在执法的过程中，要充分利用现有的信息资料，适时获得各种可疑信息，为我所用。为此，要建立与商业银行大额支付系统相连的电子信息系统，实时监测大额金融交易的真实性问题。 (四)加强与国际组织和其他国家在反洗钱方面的交流与合作 1在我国反洗钱法律规范方面与国际接轨。制定我国的反洗钱法律时注意借鉴和参考国际组织和有关国家的反洗钱立法经验和建议。如联合国制定的联合国禁止洗钱法律范本、巴塞尔委员会的反洗钱声明和国际金融行动小组的反洗钱建议等所确立的一些原则具有一定的代表性，可以结合中国实际予以吸收或修订。同时借鉴其他国家的反洗钱法律规范，适时修改我国对洗钱行为的界定，做到洗钱定义应具有国际兼容性，从而保证我国认为是洗钱的行为在其他国家也会被认为是洗钱，同时其他国家认定为洗钱的行为在我国也是洗钱行为，为国际反洗钱合作提供必要的法律基础。 2加入反洗钱的国际组织。目前，我国还未加入国际金融行动小组，为了有效地加强国际合作，更好地协调打击国内外跨国洗钱犯罪，维护国家利益，建议在适当时机尽快加入国际金融行动小组，把反洗钱提上重要的议事议程。 3加强反洗钱国际信息交流与共享。中国人民银行在进行金融数据统计时，要注意统计各种货币现金的国际流量、其他国际资金流动信息以及我国的有关洗钱技术和洗钱信息，按照履行国际条约义务的原则或对等的原则提供给有关的国际组织和有关国家反洗钱监管当局。并从有关国际组织和有关国家反洗钱监管当局收集反洗钱信息，再及时转达给国内有关部门。 4加强反洗钱的司法协助。首先要确立国际洗钱案件的司法管辖权。为避免管辖权冲突，应研究择定能否制定一些机制，以便本着司法利益决定在几个国家起诉的案件中，何地作为法定占有地点对审判当事人最为有利，同样，也应有些旨在协调扣押和没收程序，可包括分摊被没收财产的措施。如参照联合国的范本，规定可以受本国高等法院的管辖，也可以受要求国高等法院的管辖。其次应考虑刑事方面的司法互助程序，以便诉诸于某些强制性措施，如要求金融机构和其他工作人员出示文件，扣押和获取证据，以便提供给司法部门在调查、起诉洗钱案及国外相关程序中使用。引渡问题，可规定洗钱犯罪适用于与引渡或遣返在逃犯有关的法律。通过双边或多边协议处理反洗钱国际合作过程中的财产没收、扣押与返还问题。中国金融业反洗钱框架制度构建研究来源：中国论文下载中心 06-05-12 17:14:00 作者：王进诚等 编辑：studa9ngns -摘要：世界各国和国际社会的反洗钱实践已经证明，现代金融体系已成为洗钱的主要渠道。就我国金融业而言，建立反洗钱控制制度体系有重要的现实意义。本文在对我国金融业反洗钱进行现状分析的基础上，指出了反洗钱制度措施中存在的不足和薄弱环节，并提出了我国金融业反洗钱的框架制度和应采取的措施。 20世纪80年代以来，世界各国及国际范围内的洗钱活动日趋猖獗，可以说，洗钱犯罪已成为世界各国和国际社会共同面临的一大公害。因此，世界各个国家和地区都对洗钱犯罪予以高度重视，纷纷通过立法等各种措施对其加以控制和打击。 世界各国和国际社会的反洗钱实践已经证明，现代金融体系已成为洗钱的主要渠道，洗钱者主要通过金融系统进行洗钱活动，特别是随着金融全球化、网络化、一体化趋势的不断加强，洗钱者将会更多地利用金融系统进行洗钱活动。因此，防止洗钱者利用金融系统洗钱就成为建立和完善控制一国乃至跨国洗钱的法律制度体系的重要任务和内容。同时，我国已正式加入WTO，金融业的对外开放步伐将会大大加快，其融入全球金融体系、走向国际化的步伐也将大大加快。但是，我国金融体制改革滞后，适应现代市场经济要求、与国际惯例接轨的现代金融体系还没有建立起来，现行的金融体系还存在很多缺陷和不足，又加上金融法制不健全，金融业有效的反洗钱控制制度体系还没有建立起来。这样，国内外犯罪分子就有可能更多地利用我国的金融系统来进行洗钱活动，从而不仅会对我国还不发达的金融体系造成巨大的破坏，影响金融业的健康发展，而且还会对我国整个国民经济和社会发展产生严重的破坏作用。因此，我国金融业如何借鉴国外发达国家和整个国际金融业反洗钱控制制度成功的经验做法，尽快与国际惯例接轨，建立自己有效的反洗钱控制制度体系，明确规定金融系统在控制洗钱方面的责任和义务，加强对金融机构的监管，密切与各国金融机构在反洗钱方面的合作，充分发挥金融系统在反洗钱中的预防和控制作用，就成为我国金融业面临的一项重大课题。 一、我国金融业反洗钱的现状分析 (一)洗钱的概念与特征 1洗钱的概念。 关于洗钱的定义很多，巴塞尔银行条例则侧重于金融交易，将洗钱描述为：银行或其它金融机构可能无意间被利用作为犯罪资金转移或存储的中介；犯罪分子及其同伙利用金融系统将资金从一账户向另一账户作支付和转移，以掩盖款项的真实来源和收益所有权关系；或者利用金融系统提供的安全保管服务存放款项。 2洗钱的特征。 (1)缺乏可识别的受害者。 洗钱犯罪没有可识别的受害者，其行为本身缺乏引人注目的可谴责性，所以难以引起人们的注意。一般说来，要想直接发现洗钱犯罪的发生是很困难的，只能依靠间接的申报资料或者一些其他的数据分析。即使这样，发现的洗钱犯罪数同实际犯罪数之比也是很低的。 (2)复杂性。 洗钱的手段众多，几乎银行提供的所有服务都有可能被洗钱者利用。另外，一项洗钱阴谋可以使黑钱在到达最终的目的地之前，通过众多的国内外的商业公司和金融机构，洗钱活动的复杂，有时连参与其中的专业人士，如银行家、律师、会计师都无法察觉。 (3)专业性。 现在，洗钱已发展成为高度复杂的、高智能的、国际性的专门行业。由于洗钱要涉及国内外复杂的金融制度和法律制度，一般犯罪分子很难做到，只有熟悉国内外金融、法律制度的专业人士才能胜任。所以现在一些犯罪分子愿意支付高额费用以换取专业人士的服务，而一些律师、金融机构人员、投资专家等为牟取暴利也愿意为犯罪分子提供洗钱服务。 (4)国际性。 由于不同国家在洗钱的管制和制裁上存在差异，各国法律规定的不同以及其他方面原因，使得跨国间的反洗钱协作非常困难。另外，洗钱的国际性不仅仅指洗钱犯罪涉及的地域非常广泛，还包括犯罪技术的国际化，先进的犯罪手段会迅速在全球范围内传播开。 (5)资金的密集性。 犯罪集团获取的犯罪收益大部分为现金，尤其是毒品交易几乎百分之百采用现金交易，因为现金有利于伪装，也不容易留下交易痕迹。在金融市场与信用制度较发达的国家，其使用现金密集程度较低，如英国、美国等，其现金使用与国民生产总值的比率为34%左右。而对于金融市场与信用制度不发达的国家，如中南美、东南亚等国家，其现金密集性高达20以上。这种国家很容易成为黑钱的集中地。如果一个地区的现金密集性在某个期间突然升高，很有可能是洗钱活动正在进行。 (二)我国洗钱活动的主要形式和特点 我国新刑法第19l条规定了涉嫌洗钱的五种行为形式：(1)提供资金账户。指以洗钱为目的，提供个人在银行的储蓄账户、单位在银行的存款账户、个人或单位在银行的信用卡账户、外汇账户、证券公司的股票交易账户、期货公司的期货交易账户等，供具有非法财物来源的单位或个人存取款或者进行其他金融交易。(2)协助将财产转换为现金、或者金融票据。指协助将犯罪所得的动产、不动产等转变成本国货币或者外国货币，以及债券、国库券、汇票、支票、本票、股票、存单和存折等金融票据，以使犯罪非法收入具有合法形式。(3)通过转账或其他结算方式协助资金转移。一般是指利用支票、银行本票、银行汇票和商业汇票等金融票据，使用汇兑、托收承付、委托收款以及电子资金划拨等结算方式，将违法所得从一个账户转入另一个账户，使犯罪收益与合法收益混淆，以掩饰、隐瞒其非法来源。(4)协助将资金汇往境外。指为了逃避国内司法机关对犯罪违法所得的追查和躲避国内金融机构对于非法资金的金融监管，以各种名义通过银行、邮局或者其他金融机构，将资金汇往境外，洗钱犯罪一般倾向于把非法资金汇往金融监管比较松、严格实行银行保密法的国家或地区。(5)以其他方式掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源。包括用赃款购买不动产，高利借贷，密藏于银行的保管箱中，投资于工商业，购买高档消费品等。 关于洗钱行为形式的规定只是对洗钱活动表象的规范。在现实经济生活中，洗钱活动往往表现为个别不同的形态，分析总结归纳国内发生的有关涉嫌洗钱犯罪的案例，我国洗钱形式主要有以下几种： 1成立空壳公司洗钱。这是最典型也是最常用的洗钱模式，犯罪分子在非法收入来源地开设酒楼、夜总会、歌舞厅等营业机构，将非法所得转入营业机构，在依法纳税的外衣下，将多数非法收入转变为营业机构的合法收入。我国查处的许多带有黑社会性质的犯罪案例表明，这种洗钱方法得到了广泛的应用。 2化名存款或购置金融票证洗钱。犯罪分子获取非法收益后，和金融机构非法工作人员串通，由金融机构提供非真实姓名的个人存款账户，或以他人名义开立个人存款账户，或从金融机构购置金融票证。政府官员受贿、索贿收入往往采取这种方式清洗。为了使受贿、索贿等非法收入可以为自己控制和使用，同时逃避有关制度如收入申报制度的约束，将资金交由自己的远房亲友，或指定亲信开立存款账户或开立公司账户存放，或用于购置国库券、债券、股票等各种有价证券。在我国的司法实践中，经常发现被查处的政府官员家中或其亲属家中藏有大量的存单或有价证券。 3违规转账洗钱。在国内通过签发不具有商品交易关系的银行承兑汇票或银行汇票将非法资金转移到异地具有关联关系的个人或单位，反复转账，直到资金不能明显地和资金来源地发生关联为止，由非法人员提出用于支付违规违法活动，开始下一轮资金循环；或利用三资企业在中国境内所得可以自由汇出的规定，通过金融机构将非法资金混入合法资金，以汇票的形式转移到国外。 4利用进出口贸易洗钱。利用进出口双方变异价格达到在异地支付洗钱的目的，进口时，如果想将资金转移到国外，则双方协议将非法资金混入贸易资金以异常高的价格实际支付，在国外，由出口商将非法资金分离出来存入指定的交易账户；如果想从国外向国内转移资金洗钱，则协议实际支付异常低的价格，在国外，用违法资金向出口商补足差价，在国内，由进口商将差价资金打入犯罪分子指定的银行账户。出口时采取逆向操作的方法。这种洗钱方式也是我国一些腐败的高层官员向国外转移赃款常用的方法。 5成立外资公司或利用外汇黑市跨国洗钱。由于我国未立法对于外资来源及性质予以审查，据有关专家推定，在我国引入的外资中，有相当部分“洗钱投资”混杂其中，我国境内开立的少数外资公司在跨国洗钱活动中充任了不光彩的角色。国内一些腐败分子在任职期间大肆侵吞、挪用公款，受贿、行贿、渎职犯罪，获得非法所得后，指使亲信或亲属将其在外汇黑市上兑换成外汇后转移境外，在境外取得合法资金地位后，又以合法资金的形式转移到国内开立外资公司，形成具有政府权力背景的、内外联动的洗钱活动链条。