日本大地震与日本防震减灾法律制度.doc

日本大地震与日本防震减灾法律制度北京时间2011年3月11日13时46分，日本发生里氏8.9级地震，震中位于宫城县以东的太平洋海域。震源深度20公里。东京震感强烈，日本气象厅已向本州岛太平洋沿岸地区发出高级别海啸警报。美国地震专家11日表示，日本时间11日下午发生的里氏8.8级强震(美国测定为里氏8.9级)是日本历史上“近1200年一遇”的地震，预计将造成数以千万美元计的损失。日本地震之后的各项应急救灾工作正在有条不紊地展开。这主要得益于日本从上个世纪60年代以来以灾害对策基本法的出台为基础建立起来的全面和有效的防灾减灾法律制度。我国防震减灾法制建设起步较晚，各方面的制度还有待进一步完善，因此，有必要在建立具有中国特色的防震减灾法律体系的过程中借鉴国外防震减灾法制建设的经验。日本等国家在长期的防震减灾实践中已经建立起一整套制度健全的防震减灾工作体系，并且制定了与之相配套的防震减灾法律体系，基本上涉及到了防震减灾事业各个方面的法律关系。其中有许多经验值得我们学习和借鉴。日本防震减灾法律制度，主要涉及到三个方面的法律法规：一是防灾方面的一般性法律，如灾害对策基本法、关于为处理严重灾害采取特别财政援助等的法律、关于国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律、灾害救助法、关于拨发灾害抚恤金等的法律及关于为保护特定非常灾害受害者权益采取特别措施的法律等；二是与防震减灾有关的专门法律，如地震防灾对策特别措施法、大规模地震对策特别措施法、关于与地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业有关的国家财政特别措施的法律、关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律及关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律；三是与防震减灾相关的其他法律，如公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法、关于农林水产业设施灾害恢复事业费国库补助暂定措施的法律、关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法及活动火山对策特别措施法等.日本的防震减灾立法除了类型化之外，具体化工作也比较深入。例如，为贯彻落实大规模地震对策特别措施法，就出台了大规模地震对策特别措施法实施令及大规模地震对策特别措施法实施细则，形成了以议会立法为核心，以总理府法令和部门实施细则为基础的防震减灾法律制度体系。研究日本的防震减灾法律制度的特点，对于进一步健全和完善我国的防震减灾法律制度具有非常重要的意义.一、日本防震减灾法的历史发展及立法状况日本位于太平洋板块的边缘，太平洋板块和欧亚大陆板块的碰撞导致地震不断发生，大地震的记载纵贯日本的历史.地震灾害是日本最为严重的自然灾害之一。早在1923年东京大地震之后，日本就制定了与地震有关的建筑规范。1959年日本的伊势湾发生了巨大的台风灾害，此后开始了灾害基本法的制定。1961年出台了灾害对策基本法，它适用于包括地震灾害在内的所有自然灾害。根据灾害对策基本法，1963年中央防灾会议制定了防灾基本计划，规定了日本国防灾方面各种必要措施和基本要点，并制定了防灾业务计划及地区防灾计划的标准。1964年发生新泓地震，这是一次次生灾害很突出的大地震。地震除直接摧毁建筑物和设施外，地基的液化失效和油库大火造成了巨大损失，社会各界纷纷要求对地震灾害立法。政府官员和科学家开始认识到地震预报是一种减轻地震灾害的有效手段，此后就开始了日本政府的地震预报五年计划，同时地震立法工作开始起动。1966年出台了关于地震保险的法律(法律第73号)，规定了由政府对保险公司等承担的地震保险责任进行再保险，以求普及地震保险，从而有助于安置因地震而受灾的人的生活。1971年，日本中央防灾会议决定并发布了大城市震灾对策推进纲要，主要考虑大城市的重要性，以及大城市人口密集、经济密集和大城市易于产生次生灾害的特点，要求大城市必须有全面的、具体的地震灾害对策，包括震前对策、震时应急对策和震后复兴对策.1976年地震预报联络会认为，日本的东海地区存在发生8级地震的可能。日本为此做了专门的规划，以加强防范。日本著名地震学家力武常次教授所说：“日本东海地区是世界上第一个预定有地震，且正在针对此地震而采取对策的地区。”当然，在日本，减轻灾害的努力不只是对预期的东海地震,整个国家所有地方及其政府都积极对地震和其他灾害做准备规划。东京市和静冈县专用于地震规划的预算，每人每年100美元。1997年，静冈县预防地震的规划已实施了三个五年计划，总投资已达50亿美元。东海地区地震的预报也大大促进了地震立法工作。静冈县知事建议建立一个统一的地震预报和防灾体制，并于1977年要求全国知事大会成立地震对策特别委员会。该委员会于1977年底批准了一项与地震对策有关的特别立法纲要，起草该法的实际工作由国土厅进行。经过多次讨论和修改，1978年6月发布了大地震特别措施法，该法共40条。大地震特别措施法在实践中又经过几次修改，1995年阪神大地震之后，对该法作了有针对性的进一步修改.此外，1980年还制定了关于与地震防灾对策加强地区有关的国家财政特别措施的法律(法律第63号)，从财政上保证了各项防震计划的推进和法律的执行。日本有关人士认为，日本的各项地震立法都和中国的地震工作有着密切联系，60年代末和70年代期间，日本多次派团来华，先后考察了1966年邢台地震、1975年海城地震和1976年唐山地震，在地震立法中积极吸收和借鉴了中国地震工作的经验和有效作法，所以应该说，中国的地震工作对日本的地震立法起到了一定的推动作用2。目前，在日本，规范防震减灾法律关系有“防灾六法”。所谓的“防灾六法”并非指六部法律，而是从六个不同角度来规范防震减灾过程中各种社会关系的法律规定的总称。任何一个灾种都应该进行防灾的立法，并且六个方面的内容不可缺少，即：防灾基本法；有关防灾组织方面的立法；有关灾害预防方面的立法；有关应急对策方面的立法；有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法；以及其他方面的立法。所以，日本防灾的立法是比较系统的，也正因为如此，日本的防灾立法相对世界各国而言是比较完善的，日本的地震立法也有此特点。就目前日本防震减灾法律制度来说，目前法律对防震减灾活动的规范和调整作用主要体现在以下几个方面：（一）以灾害救助法、灾害对策基本法等为核心的防震减灾的一般性法律依据1、制定于1947年10月18日的灾害救助法灾害救助法是日本防灾领域最早的立法，也是防震减灾法律制度的基础部分。其前身可以追溯到1935年敕令关于受灾救助金积累额的敕令。目前生效的灾害救助法是1947年10月18日法律第118号通过，经过1948年、1949年、1950年、1951年、1953年、1954年、1962年、1980年、1984年等历次修改。该法总共四章48条，包括第一章总则；第二章救助；第三章费用；第四章罚则。该法第1条规定，该法的立法目的是“本法旨在发生灾害时，国家在地方公共团体、日本红十字会及其他团体和国民的协助下，实施必要的紧急救助，以保护受灾者和维护社会秩序”。 2、制定于1951年3月31日的公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法1951年3月31日法律第97号通过，经过1952年、1954年、1955年、1956年、1974年等历次修改的公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法，其前身是1911年法律第15号关于都道府县灾害土木费国库负担的法律。该法总共15条。其立法目的是“本法律的目的在于对公共土木设施的灾害恢复事业费规定出国家的负担，以适应地方公共团体的财政能力，谋求迅速地恢复灾害，并以此确保公共福利”（第1条).3、制定于1961年11月15日的灾害对策基本法 1961年11月15日法律第223号通过，经过了1962年、1968年、1976年、1978年、1984年、1986年、1995年、1997年等历次修改的灾害对策基本法是日本防灾立法领域的“基本法律”。该法共十章117条。包括第一章总则；第二章有关防灾的组织；第三章防灾计划；第四章灾害预防；第五章灾害应急对策；第六章灾害恢复；第七章财政金融措施；第八章灾害紧急事态；第九章杂则；第十章罚则。根据该法第1条规定，“本法旨在为保护国土及国民的生命、人身、财产免遭灾害的破坏，在防灾方面，通过国家、地方公共团体及其他公共机关建立必要的防灾体制，明确其责任所在，同时通过制定防灾计划、灾害预防措施、灾害应急对策、灾害恢复以及有关防灾的财政金融措施及其他必要的灾害对策的基本原则，谋求完善和推进综合而有计划的防灾行政，从而维护社会秩序和保障公共福利”。4、制定于1962年9月6日的严重灾害对策特别财政援助法1962年9月6日法律第150号通过，经过了1963年、1967年、1969年、1970年、1980年、1982年、1986年、1993年、1994年、1996年等历次修改的严重灾害对策特别财政援助法，也是日本防灾立法领域中最基础性和最重要的法律。该法共五章25条。第一章总则；第二章关于公共土木设施灾害恢复事业等的特别财政援助；第三章关于农林水产业的特别补助；第四章关于中小企业的特别补助；第五章其他特别财政援助及补助。根据该法第1条规定：“本法律旨在发生灾害对策基本法（1962年法律第223号）规定的明显严重灾害场合，对国家向地方公共团体提供的特别财政援助或对受灾者采取的特别扶助措施作出规定”。(二）以大地震对策特别措施法、地震防灾对策特别措施法等为直接法律依据的防震减灾法律体系1、1980年5月28日通过的国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律1980年5月28日法律第63号通过，经历了1985年、1990年、1995年和1997年等修改的国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律，是日本防震减灾领域的重要法律。该法共六条。该法第1条规定了自身的立法目的是“本法旨在为国家对地震防灾对策加强地区推进地震防灾对策时对地方公共团体及其他方面实施地震对策紧急整备事业有关经费的负担或补助比例的特例，以及其他财政上的特别措施作出规定”。2、1978年6月15日通过的大地震对策特别措施法1978年6月15日法律第73号通过，经过了1983年、1986年、1994年、1995年、1996年等历次修改的大地震对策特别措施法是日本防震减灾立法领域中最核心的法律，是调整防震减灾法律关系的重要的法律准则。共法共39条。该法的立法目的是“本法律以通过规定指定地震防灾对策加强地区、健全地震观测体制及其他有关地震防灾体制整备有关的事项，以及地震防灾应急对策及其他与地震防灾有关事项的特别措施，谋求加强地震防灾对策，以保护国民生命、身体及财产免遭大规模地震灾害，从而有助于维持社会秩序和确保公共福祉”（第1条）。3、1995年6月16日通过的地震防灾对策特别措施法1995年6月16日法律第11号通过，经过1997年等历次修改的地震防灾对策特别措施法是日本防震减灾立法领域另一个专门的调整防震减灾活动的重要法律。该法共13条。根据该法第1条规定，该法的立法目的是“本法律为保护国民生命、人身及财产免受地震灾害，在制定地震防灾紧急事业五年计划及国家在财政方面采取有关这一事业的特别措施的同时，为推进地震的调查研究健全体制，谋求加强地震防灾对策，并以有助于维护社会秩序和确保公共福利为目的”。(三）以中央防灾会议与地方防灾会议为依托以防灾计划为基础的防震减灾应急预案体系目前的日本防震减灾法律制度一个最重要的特色，就是以防灾会议为依托的“防灾计划”体系。这一制度包含了防震减灾的“组织体制”与“规划或预案体系”等等防震减灾组织管理和预防准备的内容，表明日本防震减灾法律制度价值核心在于“预防为主”、“管理优先”。具体说来，日本的防震减灾组织体制建设，分为中央防灾会议和地方防灾会议。而防灾计划同时也与组织体制密切关联，分为中央防灾计划与地方防灾计划两类。1961年出台的灾害对策基本法对此做了较为明确的规定。1、中央防灾会议(1）中央防灾会议的基本法律职责根据灾害对策基本法第11条的规定，在总理府设置中央防灾会议。中央防灾会议掌管下列事务：促进防灾基本计划的制定及实施；在灾害发生时，制定有关紧急措施的计划，并推动其实施；根据内阁总理大臣的咨询审议有关防灾的重要事项；其他属于其权限之内的事务.此外，内阁总理大臣必须就有关下列事项咨询中央防灾会议：防灾的基本方针；有关防灾措施实施的综合协调中的重要问题；紧急灾害发生时，临时需要的紧急措施的大纲；灾害紧急事态的公告；其他内阁总理大臣认为有必要的有关防灾的重要事项(2）中央防灾会议的组织构成根据灾害对策基本法 第12条的规定，中央防灾会议由会长及委员组成。会长由内阁总理大臣担任。会长总理会务。当会长因故不能履行职责时，由其事先指定的委员代理其职务。委员由内阁总理大臣在内阁官房长官及有学识经验的学者中任命。为了进行专项调查，可在中央防灾会议设置专门委员。专门委员由内阁总理大臣在有关行政机关及指定公共机关的职员和有学识经验的专业人员中任命。中央防灾会议设事务局，处理中央防灾会议的事务。事务局设局长及其他职员。事务局长受会长之命，掌管局务。除上述情形之外，有关中央防灾会议的组织及运营的必要事项由政令规定.（3）与其他行政机关的合作根据灾害对策基本法 第13条的规定，中央防灾会议可就所掌管的事务要求有关行政机关首长及有关地方行政机关首长、地方公共团体首长、其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他有关人员提供资料、陈述意见以及进行其他方面的必要合作。中央防灾会议为了落实所管辖的事务可以向地方防灾会议（指都道府县防灾会议或市町村防灾会议）或地方防灾会议协议会（指都道府县防灾会议协议会或市町村防灾会议协议会）作必要的劝告或指示2、地方防灾会议日本的地方防灾会议是与地方组织体制相一致的，根据日本的纵向行政管理体制，地方防灾会议包括都道府县防灾会议、市町村防灾会议以及地方防灾会议相互合作的“协议会”。（1）都道府县防灾会议根据灾害对策基本法第14条的规定：都道府县设都道府县防灾会议。都道府县防灾会议其基本法律职责包括掌管下列各项事务：制定都道府县地区内防灾计划，并推进其实施：发生涉及该都道府县地区的灾害时，收集有关该灾害的情报。发生涉及该都道府县地区的灾害时，就该灾害应急对策及灾后恢复工作，在该都道府县和有关指定地方行政机关、有关市町村、有关指定公共机关及有关指定地方公共机关相互之间进行联络协调。在发生非常灾害时，制定有关紧急措施并促进其实施。除上述各项事务外，处理法律或依据法律的政令所规定的属于其权限的事务.灾害对策基本法第15条规定了都道府县防灾会议的组织体制，即都道府县防灾会议由会长及委员组成。会长由该都道府县的知事担任。会长总理会务。会长因故不能履行职责，由其事先指定的委员代理其职务。委员由下列人员担任：掌管该都道府县地区全部或一部事务的指定地方行政机关首长或其指定的职员；以该都道府县为警备区域的陆上自卫队方面的总监或其指定的部队或机关首长；该都道府县教育委员会的教育长；警视总监或该道府县的道府县警察总部长；该都道府县知事从所属职员中指定的人员；该都道府县知事人该都府县地区内的市町村及消防机关首长中任命的人员。该都道府县知事从在该都道府县地区内办理事务的指定公共机关或指定地方公共机关的长官或职员中任命的人员。为了进行专项调查，都道府县防灾会议可以设置专门委员。专门委员由该都道府县知事从有关地方行政机关的职员、该都道府县机关的职员、该都道府县地区内的市町村机关的职员、有关指定公共机关的职员、有关指定地方公共机关的职员以及有学识经验的人员中任命。此外，有关都道府县组织及经营的必要事项根据政令规定的标准，由该都道府县的条例规定。（2）市町村防灾会议灾害对策基本法 第16条规定，在市町村设市町村防灾会议，以推进涉及该市町村地区的防灾计划的制定及实施。市町村还可通过协商制定协约，联合设置市町村防灾会议。市町村根据前款规定联合设置了市町村防灾会议时，或根据政令规定，得到都道府县知事的批准时，不拘于第1款的规定，可以不设置市町村防灾会议。都道府县知事在根据前款规定给予批准时，必须听取该都道府县的都道府县防灾会议的意见。市町村防灾会议的组织及所管辖的事务，准用都道府县防灾会议组织及所管辖的事务之例，由市町村的条例规定。（3）地方防灾会议的协议会根据灾害对策基本法的规定，日本地方防灾会议在组织防灾工作中具有非常重要的作用。地方防灾会议除了要对本行政区域内的防灾工作进行统一规划和领导之外，还需要加强与不同层次的其他地方防灾会议，包括与其他行政机关之间通力合作，就公共的防灾事务进行磋商合作。主要包括下列形式：第一，都道府县防灾会议与市町村防灾会议的协议会。灾害对策基本法 第17条规定，当认为在都道府县相互间或市町村相互间制定涉及该都道府县或市町村地区的全部或一部分的指定地区都道府县防灾计划或指定区域市町村防灾计划是必要且有效的时，该都道府县或市町村可以通过协商制定协约，设置都道府县防灾会议的协议会或市町村防灾会议的协议会。根据上述规定设置协议会时，都道府县防灾会议的协议会必须向内阁总理大臣呈报，市町村防灾会议的协议会必须向都道府县知事呈报。第二，都道府县防灾会议相互之间的协议会。灾害对策基本法第18条规定，当内阁总理大臣府为制定跨越两个以上的都道府县全部或部分地区的指定地区的都道府县防灾计划是必要且有效时，可以听取中央防灾会议的意见，指定该计划所涉及的地区，并提出应该在有关都道府县设置都道府县防灾会议协议会的指示。内阁总理大臣根据上述规定指定地区后，必须公布其指示。当作出上述指示时，接受该指示的都道府县必须设置都道府县防灾会议的协议会。第三，市町村防灾会议相互之间的协议会。灾害对策基本法 第19条规定，都道府县知事为制定跨越两个以上市町村全部或部分地区的指定地区的市町村防灾计划是必要且有效时，可以听取都道府县防灾会议的意见，指定该计划所涉及的地区，并提出就应该在有关市町村设置市町村防灾会议协议会的指示。都道府县知事指定上述规定的地区后，必须公布其指示。当作出上述指示时，接受该指示的市町村必须设置市町村防灾会议的协议会。第四，地方防灾会议与其他行政机关的合作。灾害对策基本法第21条规定，都道府县防灾会议及市町村防灾会议认为为完成自己管辖的事务所需要时，可以要求在有关行政机关首长及地方行政机关首长、地方公共团体首长及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他有关人员，提供资料或情报、陈述意见及进行其他必要的合作。第五，地方防灾会议相互之间的关系。灾害对策基本法第22条规定，地方防灾会议等为了完成各自所管辖的事务，必须互相合作。都道府县防灾会议为了完成各自所管辖的事务，可以对市町村防灾会议作出必要的劝告或指示。3、防灾计划防灾计划是日本防震减灾法律制度的重要组成部分，也是政府在防震减灾中发挥自身积极的管理功能的重要准则，防灾计划的价值基础是立足于“预防为主、防治结合”的防灾方针，对于所有自然灾害的预防应急工作都具有约束力。（1）中央防灾计划灾害对策基本法第34条规定了“中央防灾计划的制定”。该条规定，中央防灾会议在制定防灾基本计划的同时，还必须调查有关灾害及防灾的科学研究成果和发生灾害的状况以及检查对此采取的灾害应急对策的效果，对每年的防灾基本计划加以研究，必要时对其进行修改。中央防灾会议在根据上述规定制定或修改防灾基本计划时，要及时向内阁总理大臣报告和通知指定行政机关首长、都道府县知事及指定公共机关，同时必须公布其要旨。灾害对策基本法对防灾基本计划规定了下列各项事项：有关防灾的综合、长期的计划；应在防灾业务计划及地区防灾计划中列为重点的事项。除上述各项外，还有中央防灾会议认为必要的应该作为防灾业务计划及地区防灾计划制定标准的事项，包括必须在防灾基本计划中附上下列有关事项的资料：国土现状及气象概况；防灾所需设施及设备的配备概况；从事防灾业务人员的状况；防灾所需物资的供求情况；防灾所需运输或通讯的情况；除上述各项外，中央防灾会议认为必要的事项。关于中央防灾计划与法律的关系，灾害对策基本法第条做了明确规定。该条规定：指定行政机关首长根据其他法令规定的下列各项与防灾有关的计划中的有关防灾的部分，不得与防灾基本计划及防灾业务计划矛盾或抵触。包括：国土综合开发法（1950年法律第205号）第条第3款规定的全国综合开发计划；森林法（1951年法律第249号）第条第1款规定的全国森林计划；特殊土壤地带灾害防治及振兴临时措施法（1952年法律第96号）第条第1款规定的防治灾害事业计划；电源开发促进法（1952年法律第283号）第条第1款规定的电源开发基本计划；安全林整备临时措施法（1954年法律第84号）第条第1款规定的安全林整备计划；首都圈整备法（1956年法律第83号）第条第2款规定的首都圈备计划；特定多用途堤坝法（1957年法律第35号）第条第1款规定的多用途堤坝建设基本计划；台风常袭地带防治灾害特别措施法（1958年法律第72号）第条第2款规定的灾害防治事业五年计划；治山治水紧急措施法（1960年法律第21号）第条第1款规定的治山事业计划及治水计划；大雪地带对策特别措施法（1962年法律第73号）第条第1款规定的大雪地带对策基本计划；近畿圈整备法（1963年法律129号）第条第2款规定的近畿圈整备计划；中部圈开发整备法（1966年法律第102号）第条第2款规定的中部圈开发整备计划；关于防止海洋污染及海上灾害的法律（1970年法律第136号）第43条之二第1款规定的有关防止排油计划；除上述各项规定外政令规定的计划。根据灾害对策基本法确立的中央防灾计划，中央防灾计划由“防灾基本计划”、“指定行政机关防灾业务计划”及“指定公共机关的防灾业务计划”构成。其中“防灾基本计划”是中央防灾计划的核心内容，是其他性质的放在计划的基础。（参见图表一）（2）地方防灾计划日本的地方防灾计划根据灾害对策基本法的规定，包括都道府县防灾计划、市町村防灾计划以及指定地区防灾计划等类型。其中，地方防灾基本计划是各类地方防灾计划中的基础。关于都道府县防灾计划，根据灾害对策基本法第条的规定：都道府县防灾会议必须根据防灾基本计划，制定有关该道府县地区的都道府地区防灾计划及对每年都道府县地区防灾计划进行研究，并在必要时，对其加以修改。在此情况下，该都道府县地区防灾计划不得与防灾业务计划相抵触。都道府县地区防灾计划就以下各项事项作出规定：第一，管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关、该都道府县、该都府县地区内的市町村、指定公共机关、指定地方公共机关、该都道府县地区内的公共团体及其他防灾重要设施管理者应该处理的有关该都道府县地区防灾的事务或业务大纲。第二，有关该都道府县地区内防灾设施的新建或改进，为防灾而进行的调查研究、教育训练及其他灾害预防、信息收集及传递，有关灾害的预报或警报的发布及传达，避难、消防、防洪、救济、救护、卫生等灾害应急对策和灾后恢复事项的专项计划。第三，有关上述各项涉及该都道府县地区的防灾措施所需劳务、设施、设备、物资、资金等的整备、储备、筹措、分配、运输、通讯等的计划。除上述规定外，灾害对策基本法还规定，都道府县防灾计划还包括该都道府县防灾会议认为与该都道府县地区内防灾有关的事项。都道府县防灾会议根据上述规定制定或修改都道府县地区防灾计划时，必须事先与内阁总理大臣协商。在这种场合，内阁总理大臣必须听取中央防灾会议的意见。都道府县防灾会议根据第1款制定或修改都道府县地区防灾计划后，必须公布其要旨。就市町村防灾计划，灾害对策基本法第42条规定，市町村防灾会议必须在防灾基本计划的基础上制定该市町村地区内的市町村地区防灾计划及对每年市町村地区防灾计划加以研究，必要时对其进行修改。在这种场合，该市町村地区防灾计划不得与防灾业务计划或包括该市町村的都道府县的都道府县地区防灾计划抵触。市町村地区防灾计划就下列各项作出规定：第一，该市町村及该市町村地区内的公共团体及其他防灾重要设施管理者应处理的有关该市町村防灾的事务或业务的大纲。第二，有关该市町村地区的防灾设施的新建或改进，为防灾而进行的调查研究、教育训练及其他灾害预防、信息收集及传递，有关灾害预报或警报的发布及传达，避难、消防、防洪、救济、救护、卫生等灾害应急对策和灾后恢复事项的专项计划。第三，有关涉及该市町村地区的灾害的前项措施所需的劳务、设施、设备、物资、资金等的整备、储备、筹措、分配、运输、通讯等的计划。除上述各项外，灾害对策基本法还规定，市町村防灾计划还包括市町村防灾会议认为市町村地区防灾所必要的事项。市町村防灾会议在根据上述规定制定或修改市町村地区防灾计划时，必须事先与都道府县知事协商。在这种场合，都道府县知事必须听取都道府县防灾会议的意见。市町村防灾会议在根据上述规定制定或修改市町村地区防灾计划时，必须公布其要旨。此外，上述规定准用于市町村长制定或修改市町村地区防灾计划的场合。关于指定地区防灾计划，灾害对策基本法第条做了明确规定。该条规定：都道府县防灾会议协议会，必须在防灾基本计划的基础上，制定该地区的指定地区都道府县防灾计划及对每年的指定地区都道府县防灾计划加以研究，并在必要时对其进行修改。在这种场合，该指定地区都道府县防灾计划不得与防灾业务计划相抵触。指定地区都道府县防灾计划中应该规定的事项为中央防灾会议从灾害对策基本法第条第2款各项中指定的事项。此外，灾害对策基本法第条第3款的规定准用于都道府县防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区都道府防灾计划的场合。都道府县防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区都道府县防灾计划后，必须公布其要旨。灾害对策基本法第44条又规定：市町村防灾会议协议会必须在防灾基本计划的基础上制定该地区的指定地区市町村防灾计划，并对每年的指定地区市町村防灾计划加以研究，在必要时可对其进行修改。在这种场合。该指定地区市町村防灾计划不得与防灾业务计划或包括市町村的都道府县的都道府县地区防灾计划抵触。指定地区市町村防灾计划中规定的事项为都道府县防灾会议从灾害对策基本法第42条第2款各事项中指定的事项。第42条第3款规定准用于市町村防灾会议协议会根据上述规定制定或修改指定地区市町村防灾计划的场合。市町村防灾会议协议会根据上述规定制定或修改了指定地区市町村防灾计划后，必须公布其要旨。对于地方防灾计划，灾害对策基本法还提出了“不断推进完善”的要求。灾害对策基本法 第45条规定：地方防灾会议的会长或地方防灾会议协议会的代表认为，为了准确、圆满地推进实施地区防灾计划所必需时，在都道府县防灾会议或其协议会的场合，可向管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关首长、该都道府县及该地区内的市町村长以及其他执行机关、指定地方公共机关、公共团体和防灾重要设施管理者等有关人员；在市町村防灾会议或其协议会的场合，可向该市町村长及其他执行机关及该市町村地区内的公共团体和防灾重要设施的管理者等有关人员，就他们根据该防灾计划应该处理的事务或业务分别提出必要的要求、劝告或指示。地方防灾会议的会长或地方防灾会议协议会的代表，在都道府县防灾会议或其协议会的场合，可向管辖该都道府县全部或部分地区的指定地方行政机关首长、该都道府县及该地区内的市町村长以及其他的执行机关、指定地方公共机关、公共团体及防灾重要设施的管理者等有关人员；在市町村防灾会议或其协议会的场合，可向该市町村长以及其他执行机关及该市町村地区内的公共团体和防灾重要设施的管理者等有关人员，要求就各该地区防灾计划实施的情况提交报告和资料。除了上述与防震减灾活动密切相关的其他法律之外，其他有关防灾的法律中也或多或少地涉及到防震减灾工作，也构成了日本防震减灾法律制度的重要法律渊源。例如，关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法及活动火山对策特别措施法等。二、日本防震减灾法律制度的基本特征日本防震减灾法律制度是由关于防灾、防震减灾的立法以及不同层次的防灾计划构成的有机统一体。从制度的核心价值来，主要是突出政府在防震减灾中的职责为中心；从防震减灾活动涉及到的领域来看，政府在防震减灾活动中的职责贯穿于灾害预防、灾害应急和灾害恢复各个阶段；从防震减灾措施来看，防震减灾法律制度涉及到组织管理体制、灾害救助、国家补偿和赔偿、灾害保险以及紧急状态等等。（一）灾害对策总部组织制度1、灾害对策总部的法律结构日本的防震减灾组织管理体制是以灾害对策总部为基础的，在情形危急时，可以适应灾害对策的具体要求，设立非常灾害对策总部与紧急灾害对策总部，其中，灾害对策总部涉及到从下到上的政府应急组织管理体制，而非常灾害对策总部和紧急灾害对策总部则主要是由中央政府出面设立并由中央政府直接指挥的。具体结构参见图表二。2、灾害对策本部的法律职权灾害对策本部的法律职权基于自身级别和权限的不同，在灾害应急过程中所享有的职权也有所不同。（1）灾害对策总部的法律职权根据灾害对策基本法第23条的规定，在都道府县或市町村地区内发生灾害或有发生灾害的可能性的场合，认为必须实施防灾措施时，都道府县知事或市町村长可以根据都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划的规定，听取防灾会议的意见，设置灾害对策总部。灾害对策总部的负责人称灾害对策总部长，由都道府县知事或市町村长担任。灾害对策总部设灾害对策副总部长、灾害对策总部部员其他职员，由都道府县知事或市町村长从该都道府县或市町村的职员中任命。灾害对策总部在与地方防灾会议的密切联系下，根据该都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划的规定，实施有关该都道府县或市町村地区内的灾害预防及灾害应急措施。都道府县知事或者市町村长，根据都道府县地区防灾计划或市町村地区防灾计划，为了在灾害发生地组织履行灾害对策总部的一部分事务，可以在灾害对策总部下设现场灾害对策总部。都道府县的灾害对策总部长可向该都道府县警察或该都道府县的教育委员会，市町村的灾害对策总部长向该市町村的教育委员会，在必要的范围内作出必要的指示，以利于在该都道府县或市町村地区内实施灾害预防或灾害应急对策。除此之外，有关对策总部的事项，由都道府县或市町村的条例规定。（2）非常灾害对策总部的法律职权非常灾害对策总部是在灾害对策总部组织体制基础上建立起来的，根据灾害对策基本法第24条的规定，发生非常灾害的场合，根据该灾害的规模等情况，认为实施有关该灾害的灾害应急对策特别需要时，内阁总理大臣可以不拘于国家行政组织法第8条之三的规定，临时在总理府内设置非常灾害对策总部。设置非常灾害对策总部后，内阁总理大臣必须立即公布该总部的名称、管辖地区和设置的地点及时间。撤销该总部时，也必须立即公布其要旨。非常灾害对策总部的人员构成也是由较高级别的中央政府部门负责人组成。灾害对策基本法第25条规定：非常灾害对策总部的负责人为非常灾害对策总部长，由国务大臣担任。非常灾害对策总部长总管非常灾害对策总部的事务，并指挥监督所属职员。非常灾害对策总部设置非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员及其他职员。非常灾害对策副总部长协助非常灾害对策总部长工作。非常灾害对策总部长因故不能履行职责时，代理其职务。非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员及其他职员，由内阁总理大臣从指定行政机关的职员或指定地方行政机关首长或职员中任命。非常灾害对策总部，在该非常灾害对策总部所管辖的范围内，为了根据该非常灾害对策总部长的命令组织实施该非常灾害对策总部一部分事务时，可以设立非常灾害现场对策总部。在这种场合下，不适用地方自治法（1947年法律第67号）第156条第6款的规定。内阁总理大臣根据上述规定，设立非常灾害现场对策总部时，必须向国会报告。上述规定事项准用于非常灾害现场对策总部。在非常灾害现场对策总部下，设置非常灾害现场对策总部长及非常灾害现场对策总部部员及其他职员。非常灾害现场对策总部长接受非常灾害对策总部长的命令，处理非常灾害现场对策总部的事务。非常灾害现场对策总部长及非常灾害现场对策总部部员及其他职员，由非常灾害对策总部长从非常灾害对策副总部长、非常灾害对策总部部员中指定。关于非常灾害对策总部的法律职权，灾害对策基本法第26条明确规定：非常灾害对策总部掌管下列各项事务：在所管辖的地区内，对指定行政机关首长、指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关根据防灾计划实施的灾害应急对策进行综合协调。实施在非常灾害时制定的有关紧急措施的计划。根据灾害对策基本法第28条规定属于非常灾害对策总部长权限的事务。除上述各项事务外，根据法令规定属于其权限内的事务。根据灾害对策基本法 第27条的规定，设置非常灾害对策总部后，指定行政机关首长可以把实施灾害应急对策所必须的全部或部分权限委任给担任该非常灾害对策总部部员的该指定行政机关的职员或该指定地方行政机关首长或其职员。指定行政机关首长进行前款规定的委任时，必须立即公布其委任。灾害对策基本法还对非常灾害对策总指挥的职权做了明确规定。根据灾害对策基本法第28条规定：非常灾害对策总部长可以对根据前条规定接受委任权限的职员在该总部所管辖的地区内行使权限进行综合协调。非常灾害对策总部长认为有特殊必要在该总部所管辖的地区内准确而迅速地实施灾害应急对策时，可以在需要的范围内，对有关指定地方行政机关首长、地方公共团体首长、执行机关及指定公共机关及指定地方公共机关作出必要的指示。非常灾害对策总部长，在设置非常灾害现场对策总部时，可以将根据前两款规定的权限的一部分委任给非常灾害现场对策总部长。非常灾害对策总部长，在进行前款委任时，必须直接公布其指示。（3）紧急灾害对策总部的法律职权根据灾害对策基本法的规定，在出现了紧急灾害的情形，需要内阁总理大臣亲临指挥时，必须要设立紧急灾害对策总部。对此，灾害对策基本法第28条之二规定了紧急灾害对策总部设立的法定情形，即：在发生明显异常且激烈的非常灾害时，如果认为有特别的必要实施与该灾害有关的灾害对策，内阁总理大臣可以不拘于行政组织法第8条之三的规定，召开内阁会议在总理府下临时设置紧急灾害对策总部。第24条第2款的规定，准用于紧急灾害对策总部。在根据上述规定设置紧急灾害对策总部时，如果与该紧急灾害有关的非常灾害对策总部已经设置，应当废止该非常灾害对策总部，由紧急灾害对策总部承继该非常灾害对策总部所掌管的事务。紧急灾害对策总部的组织体制，根据灾害对策基本法 第28条之三的规定，内阁总理大臣充任紧急灾害对策总部长（内阁总理大臣不能履行职责时，由其事先指定的内阁大臣充任）。紧急灾害对策总部长总理紧急灾害对策总部的事务，指挥监督该部部员。在紧急灾害对策总部，设置紧急灾害对策副总部长、紧急灾害对策总部部员及其他职员。紧急灾害对策副总部长由内阁大臣充任。紧急灾害对策副总部长协助紧急灾害对策总部长，在紧急灾害总部长不能履行职责时，代理其行使职权。紧急灾害对策总部部员，由内阁总理大臣在紧急灾害对策总部长及紧急灾害对策副总部长以外的所有内阁大臣以及内阁大臣之外的指定地方行政机关的首长中任命。紧急灾害对策副总部长及紧急灾害对策总部部员以外的紧急灾害对策总部的其他职员，由内阁总理大臣在指定行政机关的职员及指定地方行政机关的首长或者是其他职员中任命。在紧急灾害对策总部所管范围内，根据紧急灾害总部长的命令，为了组织行使紧急灾害对策总部的一部分事务，经过内阁会议，可以在紧急灾害对策总部下设紧急灾害现场对策总部。灾害对策基本法第25条第6款后半段、第7款以及第8款的规定，准用于紧急灾害现场对策总部。在紧急灾害现场对策总部，设置紧急灾害现场对策总部长及紧急灾害现场对策总部部员及其他职员。紧急灾害现场对策总部长，接受紧急灾害对策总部长的命令，处理紧急灾害现场对策总部的事务。紧急灾害现场对策总部长及紧急灾害现场对策总部部员及其他职员，由紧急灾害对策总部长在紧急灾害对策副总部长、紧急灾害对策总部部员及其他职员中任命。关于紧急灾害对策总部的法律职权，灾害对策基本法第28条之四做了详细规定，即紧急灾害对策总部处理下列事务：对所管地区的指定行政机关首长、指定地方行政机关首长、地方公共团体首长、其他执行机关、指定公共机关以及指定公共地方机关基于防灾计划实施灾害应急对策施行综合协调。实施在非常灾害发生时制定的与紧急措施有关的计划。根据第28条之六的规定属于紧急灾害对策总部长的权限。除了上述规定之外，根据法令规定的属于其权限的事务。关于紧急灾害对策总部的权限委任灾害对策基本法 第28条之五规定：指定行政机关首长，在设置紧急灾害对策总部时，可以将与实施灾害应急对策必要的权限的全部或一部委任给作为该紧急灾害对策总部部员的该指定行政机关的职员及该指定地方行政机关首长或其他职员。指定行政机关首长，在实行根据前款规定的委任时，应当立即公布其指示。就紧急灾害对策总部总指挥的职权灾害对策基本法 第28条之六也做了详细规定。该条款规定，紧急灾害对策总部长可以对根据前条规定接受委任的职员行使在该紧急灾害对策总部所管区域内的权限进行综合调整。紧急灾害对策总部长认为，在该紧急灾害对策总部所管区域内确有迅速实施灾害应急对策的必要时，在必需的范围内，向有关指定行政机关首长及有关指定地方行政机关首长以及根据前条规定接受委任权限的该指定行政机关的职员及该指定地方行政机关的职员、地方公共团体首长及其他执行机关以及指定公共机关及指定地方公共机关，发出必要的指示。紧急灾害对策总部长，可以将前两款规定的权限的全部或一部分委任给紧急灾害对策副总部长。紧急灾害对策总部长，在设置紧急灾害现场对策总部时，可以将第1款及第2款（根据同款规定，向有关指定行政机关首长发出指示除外）所规定的权限的一部分委任给紧急灾害现场对策总部长。紧急灾害对策总部长在根据前两款规定进行委任时，应当立即公布其指示。（二）政府在灾害预防中的职权与职责在日本的防震减灾法律制度下，防震减灾活动不仅仅限于震后的应急，而且时间段也延伸到震前的预防和震后的恢复重建。政府在防震减灾中的职权和职责相应也就扩展到震前、事中和震后三个阶段。其中，震前的灾害预防工作最为重要。灾害对策基本法第46条的规定，所谓的“灾害预防”是为防止灾害发生于未然而实施的下列事项：1、有关完善防灾组织的事项；2、有关防灾训练的事项；3、有关防灾物资及材料的储备、配备及检查的事项；4、有关防灾设施及设备的配备及检查的事项；5、除上述各项外，还包括有关改善在灾害发生时，必然成为实施灾害应急对策障碍的状况等的事项。指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关、其他根据法令规定对实施灾害预防负有责任的人员，必须根据法令或防灾计划的规定实施灾害预防。根据灾害对策基本法第47条的规定：指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他的执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关、公共团体和防灾重要设施的管理者必须根据法令和防灾计划的规定,就各自所掌管的事务或业务进行灾害预测、预报或配备迅速传达有关灾害情报所需的必要组织，同时不断努力加以改进。除上述规定外，灾害预防负责人还必须根据法令或防灾计划的规定，分别为准确、圆满地实施防灾业务计划或地区防灾计划配备防灾组织，同时制定配备从事防灾事务或业务的职员及服务的标准。就政府在防灾训练中的职责，灾害对策基本法第48条规定：灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划的规定，分别或与其他灾害预防负责人共同进行防灾训练。都道府县公安委员会，认为为达到前款所规定的防灾训练效果所特别必要时，根据政令的规定，在实施该防灾训练必要的限度内，指定区域或道路的路段，可以禁止或限制在人行道或公路上通行。灾害预防负责人所属机关的职员及其他工作人员或灾害预防负责人的雇用人员以及其他工作人员必须按照防灾计划及灾害预防负责人的规定参加上述所规定的防灾训练。灾害预防负责人在进行第1款的防灾训练时，可以谋求居民及其他有关公共或私人团体的协助。灾害对策基本法第49条还规定：灾害预防负责人必须根据法令或防灾计划的规定做好与其所掌管事务或业务有关的灾害应急对策或灾后恢复所需的物资及材料的储备、配备或检查工作，或做好属于其管理的防灾设施及设备的配备或检查工作。（三）政府在灾害应急中的职权与职责根据灾害对策基本法的规定，在地震灾害发生或者即将发生时，政府应当投入地震应急，并依法享有地震应急的各项职权，同时必须履行相应的应急救灾的职责。政府在地震应急中的主要职权和职责涉及到：一般职责；收集信息和传递信息；发出防灾信号；灾害报告；发布救灾命令；采取事前措施；向民众发出避难指示；采取应急措施；划定警戒区域；决定征用设施和设备；处理漂流物；向上级机关提出救援要求；救灾事务的委托；派出救援队伍；交通管制；进行损失补偿等方面。就上述职权职责而言，有些是需要政府亲自动员自身的人力物力投入地震应急活动的，有的则是依法组织社会力量参与地震应急和救灾工作，政府主要起组织和协调的作用。具体来说，比较突出的职权职责有以下几个方面：1、一般职责灾害对策基本法首先规定了政府在地震应急中的一般职责。其第50条规定：灾害应急对策是在发生灾害或有发生灾害的可能性时，为了防止实施应急救助的灾害扩大而进行的下列事项：有关警报的发布、传达以及避难的劝告或指示的事项；有关消防、防洪等应急措施的事项；有关受害者的救济、救护及其他保护措施的事项；有关受灾儿童及学生应急教育的事项；有关设施及设备的应急恢复措施的事项；有关清洁、防疫等保健卫生的事项；有关预防犯罪、限制交通等维持灾害地区内社会秩序的事项；有关确保紧急运输的事项；除上述各项外，还包括有关为防御灾害发生或防止灾害扩大而采取的措施的事项。此外，指定行政机关首长及指定地方行政机关首长、地方公共团体首长以及其他执行机关、指定公共机关及指定地方公共机关及其他根据法令规定对实施灾害应急对策负责任者，必须根据法令或防灾计划的规定，必须实施灾害应急对策。2、采取应急措施采取有效的应急救灾措施，是灾害对策基本法对各级政府，特别是地方基层政权政府提出的明确法律要求。灾害对策基本法第62条规定：市町村长在发生或即将发生涉及该市町村地区的灾害时，必须根据法令或地区防灾计划的规定，迅速实施消防、防洪、救护及其他为防止灾害发生或防止灾害扩大所必要的措施。市町村的委员会或委员、市町村地区内的公共团体、防灾重要设施的管理者以及其他根据法令规定负有责任者，在发生涉及该市町村地区的灾害或灾害即将发生时，必须根据地区防