城市轨道交通运营立法考察报告.doc

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李杜白杭州市城市总体规划（2001-2020年）提出了“城市东扩，旅游西进、沿江开发，跨江发展”的城市空间发展战略。为适应“一主三副六组团”的开放式城市布局，正在建设中的杭州城市轨道交通一号线将主城区与江南、临平、下沙三大副城联系，并连接了西湖与湘湖两大风景旅游区，而未来规划、建设的其他轨道交通线路也将杭州的六大组团纷纷串连起来，进一步推进了杭州城市结构的战略性调整。按照杭州城市轨道交通建设、运营时间表安排，2012年初杭州城市轨道交通一号线将开始试运营。随着运营时间的临近，各项运营筹备工作包括运营立法工作都在有条不紊地进行。但不可否认，由于杭州的城市轨道交通运营是一次“处女航”，没有任何现成的经验可循。因此，借鉴国内兄弟城市的先发经验就显得很有必要。北京作为国内最早开始城市轨道交通运营的城市之一，且城市轨道交通经历过奥运会的考验，在运营领域很值得杭州学习。基于此，2008年10月1719日，杭州地铁集团组织赴京考察了北京市的城市轨道交通运营情况，这次调研的主要目的是了解北京市在轨道交通运营上的立法经验，学习这个拥有1700万常住人口的大都市通过轨道交通运营缓解交通压力、提升城市形象的先进做法。笔者有幸参与了这次调研活动。下面就将这次调研的内容概述如下，希望对杭州地铁运营筹备特别是立法筹备工作有所裨益。一、北京市城市轨道交通运营发展概况*（一）线路建设、运营概况1965年7月1日，北京地铁1号线一期工程开工建设，全长23.6km，设17座车站和一座车辆段（古城车辆段），1969年10月1日建成通车。北京地铁二期工程始建于1969年，设12座车站和一座车辆段（太平湖车辆段），线路长度为17.2km。1981年9月15日，北京地铁正式对外运营。截至2008年，北京地铁已开通的线路包括1号线、2号线、13号线、八通线、5号线、10号线一期、奥运支线（地铁8号线一期）和机场线，运营线路达到八条，总里程200km，共有114座运营车站，地铁日客流量达到220万人次左右（在2008年北京奥运会期间，地铁高峰日客流量接近500万人次）。目前，北京地铁6号线、8号线、9号线、10号线二期、亦庄线、大兴线已开工建设。2009年，北京市在建地铁将达到十一条线路。（二）线网规划概况2006年12月18日，北京市交通委、北京市发改委等联合制定关于优先发展公共交通的意见，提出北京要逐步建立以快线网为骨架、普线网为基础、支线网为补充的三级公共交通网络，而轨道交通正处于这个大网的“骨架”位置。为此，北京规划了“三环、四横、五纵、七放射”的轨道交通网络的宏伟蓝图，到2015年，北京市将分三个阶段建设地铁新线，逐步构建北京城市轨道交通网络。 第一阶段，2008年奥运会前，将建设完成地铁5号线、10号线一期（含奥运支线）和机场线，新增运营里程84公里，累计运营里程达到200km。第二阶段，到2012年底，将建成4号线、6号线、8号线、9号线、10号线二期、亦庄线、大兴线、顺义线等八条线路，累计运营里程达407km。其中2010年建成4号线、9号线、亦庄线等三条线路，累计运营里程达276km。第三阶段，到2015年底，将建成7号线、14号线、大台线、昌平线、房山线等五条线路，累计运营里程达561km，轨道线路达到十九条。到2020年，北京市轨道交通运营里程将达到700km。（三）经营管理模式概况北京地铁1965年开始建设、1969年开始运营至今，已历经四十载，其发展里程大致可分为三个阶段，地铁经营管理模式在这三个阶段也有很大差别。第一阶段（1969年1984年）：该阶段开通了地铁1号线和2号线，为北京地铁建设运营初级阶段。在很长一段时间内，地铁主要为战备服务。直到1981年，北京地铁才正式对外运营。在此阶段，地铁建设完全由政府直接投资，建设和初期运营管理也由中国人民解放军铁道兵负责。第二阶段（1984年2003年）：1984年5月，北京市成立地铁铁道总公司，负责地铁的建设和运营管理，在此期间相继开通了地铁复八线、13号线和八通线。2001年7月，原北京铁道总公司改组为北京市地铁集团有限责任公司，实行建设、运营一体化管理，地铁仍由政府直接投资建设。第三阶段（2003年至今）：2003年11月，北京市委、市政府决定对地铁集团进行改制，成立北京市基础设施投资有限公司、北京市轨道交通建设管理有限公司、北京市地铁运营有限公司，分别负责地铁投融资、建设管理、运营管理，形成投资、建设、运营“三分开”体制。二、北京市轨道交通运营立法概况目前，北京市城市轨道交通运营管理所依据的法律渊源主要是两部行政规章：北京市城市轨道交通安全运营管理办法（2004年4月28日北京市人民政府147号令颁布，2004年6月1日施行，2007年12月23日北京市人民政府200号令修订，以下简称为北京市办法）和城市轨道交通运营管理办法（建设部140号令颁布，2005年8月1日施行，以下简称建设部办法）。两部行政规章在内容上大同小异，主要从地铁运营与建设的衔接、运营管理、安全管理、应急管理以及法律责任等角度对城市轨道运营活动进行了规范。随着北京城市规模和影响力的日益扩大，轨道交通运营线路和客流量不断增加，特别是2008年奥运会的举办，使北京的城市轨道交通运营管理出现出一些新问题，如公交优先、票价补贴、反恐安检、人身意外伤害等。针对以上各种新情况的出现，原有的政府规章在具体内容上并没有相应规范和对策。因此，北京市地铁运营有限公司已经会同北京市政府相关部门着手起草北京市公共交通管理条例（草案），对包括北京城市轨道交通在内的城市公共交通运营管理做进一步的规范。三、北京市办法的主要内容及存在问题鉴于北京市办法出台时间比建设部办法早，且二者内容差别不大，因此在讨论北京市城市轨道交通运营立法情况时，以前者为例更具有针对性。故本文以下部分未特别注明处，均指北京市办法。（一）关于适用范围问题北京市办法的全称为北京市城市轨道交通安全运营管理办法。从标题和主要内容上可以看出，它规范的是运营活动，突出的是安全管理。除第二章内容涉及“建设与运营的衔接”外，无论是第三章“安全运营管理”还是第四章“应急和事故处理”都紧密围绕“安全运营”展开。 这一点它与建设部办法、国内其他城市如广州、上海、天津、深圳、南京等运营立法有所不同，后者一般在形式上并不突出“安全”二字，内容也不限于“安全管理”。当然，在此笔者并无丝毫否定运营安全管理重要性的意思，但作为规范城市轨道运营的法规，仅从安全角度入手似嫌不足。这也直接导致了在北京市办法中运营服务、运营秩序和运营监管等相关内容的缺失。随着城市轨道交通规模的不断扩大，与轨道交通运营管理相关的新问题、新情况的日益增多，在北京市办法中也难以找到相应的法律依据，导致了在实践中许多问题法律适用较难。（二）关于管理体制问题北京地铁在经营管理模式上采取的是投融资、建设、运营三分开的经营模式，由独立注册的北京市地铁运营有限公司承担地铁运营工作。但在北京市办法中却只有对政府主管部门的地位界定，并没有对运营商的法律定位。运营商法律主体地位的缺失，直接导致相关运营管理工作的缺位，出现了“事情没人管、想管没法管、管了没人理”的尴尬局面。此外，由于运营商法律地位不明确，加上参与地铁建设工作较晚，许多在建设阶段的问题容易遗留到运营阶段，如主体工程和设施、设备的设计、安装、建造以及必要的安全检测和综合调试等，这些问题不但增加了运营商不必要的支出，而且分散了运营工作的精力。同时，对于建设与运营的交接在法律上没有统一标准，仅依靠参照国家或相关行业现有的设计标准和技术规范，多数的交接工作流于形式。在北京市办法中虽然有专章规定“建设与运营的衔接”，但由于条文较少，且程序性规定较多，在实践中作用并不明显。（三）关于运营补贴和票价制定的问题众所周知，我国内地城市轨道交通运营基于其纯公益性定位，运营票价较低，与运营成本极不对称，运营亏损严重，北京市也不例外。 目前，北京地铁除机场线票价为25元外，其余线路均实行单一票制，票价2元。由于地方财政实力雄厚，北京市政府在目前的地铁运营中采取全额财政补贴的方法承担了这笔数额不菲的亏损额。由于运营亏损的测算以及补贴的方法、程序等在北京市办法中并没有规定，因此，政府进不进行补贴、补贴给谁、怎样进行补贴就缺乏相应的法律保障。这种利益分配的不确定性也造成了政府、投资商和运营商等多方的隐忧。（四）关于运营服务、运营秩序和运营监管的问题 北京市办法关注的焦点是地铁运营安全问题，对于运营服务、运营秩序和运营监管等问题着墨不多。和建设部办法和国内其他城市运营立法相比较，这方面规定显得苍白。但不可否认，诸如对影响地铁运营环境、乘客有序乘车等活动的监管和更好地提升运营服务质量的问题却是地铁运营管理工作的重点。由于没有管理的法律依据，像在列车上卖报、乞讨，在站厅里流动售货等看似细微的情况发生时，相关政府主管部门与运营商的管理显得困难重重。 造成这种管理困难的原因有很多，笔者认为最主要的有两点：一是这里所说的管理内容缺乏法律规定，二是管理主体法律定位不明确，造成管理失位或相互推诿，下文将有论述。此外，运营服务也是运营工作的一大重点，规范有序的管理能够提升服务质量，反过来服务质量的提高又会促进管理水平的提高，形成一种良性循环。对运营服务的规定在运营立法中也应当有所体现，真正发挥城市轨道交通的公益性特点。 （五）关于行政执法主体的问题 目前，北京市地铁运营有限公司对违反北京市办法的禁止行为存在难以执法的问题，究其原因在于政府规章并未委托其作为执法主体。作为地铁运营商，地铁运营公司在运营中承担了大量的日常管理工作，对运营环节的违法行为特别是比例较高的违反运营管理秩序的即发性行为了解得最为直观，但由于国家有关法律法规和北京市办法只将相关行政执法权赋予交通、公安等行政主管部门，对运营商则未予以授权或委托执法，造成大量的即发性违法行为无法受到法律强制力的制裁。这也直接导致在实际工作中，对于这些行为缺乏有效的管理手段，给运营管理工作带来负面影响。 当然，北京的这种立法模式与其侧重运营安全管理的主旨有关，由于对违反运营管理秩序的行为并未规定，所以没有赋予运营商以委托行政执法权。（六）关于地铁运营人身侵权行为的归责原则的问题在北京的地铁运营中，曾多次发生人员伤亡事故，引发了多起民事诉讼纠纷。北京市办法第三十四条规定，城市轨道交通运营中发生人员伤亡的，运营单位应当依法承担损害赔偿责任；能够证明伤亡人员故意或者自身健康原因的除外。这里对地铁运营人身侵权行为的归责原则采用的是过错（推定）责任，即由运营商对伤亡人员是否存在过错进行举证，如举证不能则由其承担民事责任。该立法模式与上位法规定一致。中华人民共和国民法通则第123条规定，高速运输工具等高度危险作业造成他人损害的，归责原则采用过错（推定）责任，原则上由运营商承担侵权损害赔偿责任，但地铁列车是否属于该条规定的高速运输工具尚存在争议。当然，如果造成乘客伤亡，也可以依照中华人民共和国合同法第302条之规定，要求运营商承担违约责任。 但由于北京市办法只是政府规章，在法律渊源中位阶效力不高，在司法实践中能否被法院援引尚且属于问题。在北京市法院的已有裁判中，对运营中乘客意外伤亡的案例，一般均认定地铁运营公司不承担责任，但却要进行民事赔偿。这种“赔偿”就其实质而言，更多的是出于公平或者道义因素，补偿的成分更大。这种立法与司法的不协调性损害了法律法规的威严，也容易造成法官裁量权的滥用。建议国家在更高层次的立法（如全国人大常委会正在起草的中华人民共和国侵权责任法（草案）中将地铁运营人身侵权行为归责原则与责任分配予以进一步明确，避免法官自由裁量权的滥用，更好地实现法律的引导功能。四、北京市立法对杭州的启示他山之石，可以为错。如何将北京市城市轨道交通运营立法的做法加以甄别、吸收和利用，以期对杭州即将开展的相关立法工作进行有所帮助，是此次考察的主要目的。针对北京市办法的主要内容，结合杭州实际，笔者拟提出以下建议，供有关部门和领导决策参考。首先，运营立法的适用范围应当扩大。运营管理要以安全为基础，但不应囿于安全领域，包括运营服务、运营秩序和运营监管在内的内容都应当在立法中有所体现，特别是运营服务内容更应强化。城市轨道交通运营工作要以安全为前提，以服务为基础，这应当成为杭州立法的一大原则，这与杭州正在致力打造的“生活品质之城”的城市名片也不谋而合。其次，在立法上对运营管理体制应当厘清。由于目前杭州地铁与北京地铁的管理体制有较大差别，采取的是建设、运营、投融资一体化的管理模式。在这种模式下，投融资、建设和运营工作之间的不和谐因素大大减少。但不可否认，各环节之间在相关交接上依然存在问题，协调工作的难度仍然不小。因此，在杭州的运营立法中，仍应当关注投融资、建设与运营的交接问题，对交接的关键问题和有关节点进行明确，规范建设单位与运营单位的权利和义务。再次，明确杭州地铁运营的纯公益性或者准公益性定位。如果确定地铁为纯公益性定位，则政府对低票价带来的亏损如何进行补贴值得决策者考量。如果定性为准公益性，在政府补贴的同时还应当考虑到运营商的营利空间和手段。作为公益性服务的提供者，运营商确定票价需要由政府进行监控，但在何种程度和范围上允许或者授权运营商通过地铁相关产业（如站点及周边上盖物业）开发对其低票价亏损进行补偿，也同样摆在立法者的眼前。最后，明确地铁运营商的法律主体地位，赋予其一定的行政执法权。为了使管理工作更加合理有序，在立法中应当明确运营商的法律主体地位，赋予其一定的行政执法权。在行政执法模式上，可以将违法行为按照不同性质进行分类，对违反运营管理秩序的即发性违法行为如在列车上乞讨卖报、在站台和列车上随地吐痰等行为，授权或者委托运营商进行行政处罚，对其他危害运营安全的行为则按照国家有关法律法规的规定，由交通、公安、建设等行政主管部门予以处罚。这种有限授权（委托）、分类执法的模式既避免了管理失位，也能在一定程度上防止管理部门之间的扯皮推诿现象的发生。11峨偏禄逛钵材幻攀贮桐锈舒饥钞陕魁绅窘茄耸慢性爸坷庶柏涟阉殿兴珐炽栓蜕锥咽唤瑞蝇玩社罗诫盼镑堕谭鼓萤银漾缴醋辑毗啤厂焉缮觉鸥括波亭捕朱红脏坤盆萌闸景瘦理嗡铁控殴兢押尘辩突动柏于阔记迢扩煞眯辰谰弹讼源杰鬃琅霉习偏呕滑潘社娠岩噬茵