住房公积金的历史由来.doc

住房公积金的历史由来 住房公积金是中国新住房体系中的一个重要组成部分，并且被认为是构建中国住房保障体系中的核心部分之一，是住房保障的关键金融支持手段，也是非常具有中国特色的住房金融制度。 住房公积金制度，是20世纪90年代初期中国住房制度由计划体制主导向以市场体制主导的演变过程中在借鉴新加坡公积金制度基础所产生的住房金融制度创新。它的产生与发展对中国住房体制市场化改革发挥了积极的推动作用，同时，住房体制和整体经济改革的深人开展又促进了住房公积金制度的改进与完善。只有把住房公积金制度的演变放在中国住房体制变迁的大背景中，才能完整地把握住房公积金制度的产生原因、实质及未来发展与完善方向。 中国住房体制改革意味着从计划体制向市场经济制度的变迁，这一过程中的新制度供给基本上以中央政府为主体。中央政府通过发布指令和法律来强制性废除旧有规则、制定与实施新的全国性规范，从而推动中国住房体制改革的进程，在制度经济学中被称为强制性制度变迁。但在中央政府提供诱导动力时，来自地方政府的制度创新也在新制度供给中起到重要作用，地方政府的制度创新一般为诱致性制度创新。单纯的诱致性制度创新和单纯的强制性制度创新都会导致制度供给来源不足。住房公积金就是这样一个诱致性制度创新和强制性制度创新结合的典型案例。 1978年中共十一届三中全会的召开，标志着揭开了建设有中国特色社会主义市场经济体制的序幕。在住房体制改革方面，为了应对严重的住房危机，以邓小平1978年、1980年关于住宅问题的谈话提出“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”的改革总体设想为房改开始的标志(侯浙氓等，1999，第37-38页)，中国揭开了住房体制改革的序幕，并明确住房体制改革的目标是促进住房商品化与市场化。 在这一阶段，根据改革的内容不同，可分为四步曲:1979-1985年间为试点售房阶段，1986-1990年间进行了提租补贴和以租促售的改革，1989-1993年间为以售带租阶段，1994-1997年间为全面推进阶段。而住房公积金出现在“以售带租”的第三阶段，是来自上海的地方性制度创新。 1. 1979-1985年间的试点售房阶段 中国最初开始的住房改革与英国20世纪80年代市政住房私有化运动、前苏联和东欧转型经济国家90年代的公房私有化浪潮有很多类似之处，都是政府力图在最短时间内甩掉住房这个沉重的财政负担。其中1979-1981年间曾尝试以成本价进行售房，从最初在西安、南京、柳州、梧州四个城市试行后推广到60多个城市。但由于售价高过居民可承受能力，平均一套住房价格为人们10-20年的工资总和，又没有相应的金融支持，必须一次性付清购房款，显得这次试验效果不佳，全国累计只售出2 418套住房，其中新房只有1 184套，出售房屋总价1 278万元(于思远等，1998，第252页)。 1982-1985年间开始试行“三三制”售房。这次改革试图以国家、单位和个人共同分担的办法来推进住房出售，房价仍然按照土建成本确定，也是先从四个试点城市最后推广到90多个城市。由于居民只要承担房价的1/3,购房意愿提高,1985年共出售新房147万平方米，价值2.45亿元，同时还有264.2万平方米的旧公房也被出售给原有住房(朱亚鹏,2006，第51页)，累计出售公房1 092万平方米(邹东涛等，2008)。但这样的改革让地方政府和单位背负上过重的财政负担，遭到抵制和反对;而且成本定价仍然不能实现住房资金的良性循环;同时公房的低租金制度，租买比价不合理，也使得人们对自购住房兴趣不高。因此，在认识到这一系列住房私有化难题之后，中央决策者决定，中国房改的中心开始从单纯推动售房转移到推动租金改革，希望“以租促售”。 2. 1986-1988年间的提租补贴和以租促售阶段 在试点售房的房改尝试受挫之后，国内理论界提出住房二次分配理论，对后来房改的推进和方向选择起到很大的作用。住房二次分配理论认为，传统住房制度下的实物分配和低租金制度是与职工低工资制度相对应的，职工工资中基本没有住房消费的部分，所以如果要让职工有能力增加住房消费，要提高公房租金，首先要发给职工足量的住房补贴(应红，2007，第47页)。这一理论对后来住房公积金的出现有一定的直接影响。1984年住房租金改革小组正式提出了提租补贴的房改新思路。 1986年国家选定烟台、蚌埠、常州、唐山四个城市开始“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的房改方案。租金逐步提高到足够支付住房的建筑、修缮和维护，同时地方政府向职工按住房标准提供住房补贴，保障职工不因房改而带来过多住房负担的同时，激励住房占有上的“多退少补”.烟台方案规定，公房租金提高到1.28元/平方米，平均月租金占家庭收人比重约为21%，但19肠是由新发放的住房补贴支付。在这时候，住房分配已经从实物分配转为有了部分货币型分配的内容，人们对住房消费的思维观念也开始发生了改变.试点城市出现了不少退出多占住房和大房换小房现象. 试点城市的房改获得很大成功(朱亚鹏,2006，第55页)。在此基础上，1988年2月国务院发布关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知(国发【198811号)，力图把提租补贴和以租促售的房改经验推广到全国。然而这时候发生了一系列问题。一方面政府在住房补贴上的负担急剧增加，1988年住房补贴总额为583-68亿元，是1978年47. 15亿元的11.4倍(于思远等，1998，第91页)，而当年国家财政收人总额不过才2 587.82亿元，财政赤字为80.49亿元，可见住房补贴对国家财政形成巨大压力。另一方面，1988年又遇到恶性通货膨胀，当年城市居民消费指数上涨20.7%.单位更加无法承受住房补贴和工资的上涨，提租改革在各地都受到很大阻力.相反，出售公房，被很多地方政府和单位认为是快速减轻财政负担的好办法，为此，1988年在全国出现了低价抛售公房的风潮。据不完全统计，1988年有645万平方米公房被出售，平均价格仅为“.7元/平方米(成思危，1999，第122页)，这个价格仅为1982-1985年间试点改革中公房售价的一半(朱亚鹏,2006，第55页).折价出售公房在当时被认为是国有资产的流失，为此，遭到了中央政府的强烈反对和严令禁止.再加上随后社会秩序不稳，第一次全国性房改就此受挫而夭折了。 1989-1990年期间全国房改总体上陷人停滞。这期间中央政府不再主动作为创新制度的供给者而出现，而是鼓励地方政府发挥主观能动性和创造性来进行政策创新。北京、深圳和上海等城市都自己摸索出一套具有特色的房改方案。 北京1991年1月房改方案的基本思想是“售房起步、带动提租、优惠售房、小步提租不给补贴, 1990-1993年间共售出公房14万套，价值17亿元(Wang and Murie, 1999,ppl53)。具有双轨制住房体系特征的深圳，其房改方案核心是快速提租、大力推动公房出售。 上海1991年2月的房改方案也强调提租补贴和优惠售房。不同的是，在总结上一阶段房改失败的主要教训时，有关决策者认识到，没有为居民提供匹配的住房财力资源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是难以获得成功的。上海的房改方案抓住了如何解决住房消费资金稳定和长期的来源这一难题，借鉴新加坡的经验而推出住房公积金制度，很快就在全国推广开来，并为中央政府所吸纳，成为全国性政策。这就是住房公积金产生的历史背景。 实际上，在1988年第一次住房体制改革会议召开后，中国住房金融已经有所起步，各项住房信贷政策出台。1991年建设银行和工商银行相继成立了房地产信贷部，开始办理个人住房信贷业务，同时制定了职工住房抵押贷款管理办法。当年建设银行向城镇居民发放个人购建房贷款46亿元，工商银行发放职工住房抵押贷款余额达到1.89亿元(欧阳明，2007，第2页)。但由于受到住房体制改革和国家金融发育的双重限制，商业性住房金融总体发展缓慢，对住房改革支援不足。 这一阶段中国住房金融最大的发展是住房公积金的出现，同时城市住房基金、企事业住房基金、住房租赁保证金、地方政府发行的住房建设债券、国际金融组织提供的住房贷款都有所发展，政策性住房金融的发展走到了商业性住房金融的前面。 回头来看，住房公积金于1991年在上海的诞生具有一定的偶然性，但在中国兴起为国家层面的住房金融制度，则具有一定历史必然性。 从国际上看，商业住房抵押贷款是市场经济国家解决住房消费的通行和主要的方式，各种类型的住房抵押贷款，都是按照当期一次性岱款、分期还本付息的形式来归还贷款，从而达到将居民长期住房消费能力转为即期消费能力的功能。然而住房贷款周期长，而商业住房贷款依据的主要资金来源普通(活期或短期)存款却都是短期资金，所谓“借短贷长”的借贷期限不匹配现象严重，对放贷机构造成资金流动性压力，这是住房金融机构面临的最主要风险。 从当时的实际情况来看，一方面当时中国城市居民人均收人低(例如，1991年中国职工年平均货币工资2 365元，家庭人均年消费性支出1 453.81元，恩格尔系数为0.538)，没有借贷消费的可能，而且也没有负债消费的习惯;另一方面，长期存款数量少，存款来源不稳定，普通商业银行本身的发展也很落后，难以运作和管理住房贷款的流动性风险.这种情况下，商业住房抵押贷款很难启动. 要提高住房消费能力，就要为住房贷款找到有稳定的、大量的长期资金来源。当时，在归集居民长期资金用于住房建设与开发方面比较成功的模式有新加坡的公积金制度、德国的合同储蓄制度等，其中公积金制度是新加坡政府推行的一种强制性储蓄，而德国的合同储蓄是通过合同方式规定借贷行为。它们都比较好地解决了住房消费资金的来源以及期限匹配问题。由于中国长期实行福利分房与低廉租金制度，加上较低的收人水平，致使居民普遍缺乏住房消费的习惯，更缺乏存钱购房的意识，因此，向新加坡中央公积金模式学习的住房公积金制度在上海的出现，有一定的偶然性，但由于符合当时中国国情，更适合该阶段中国住房金融发展和住房制度改革的需要，其在中国的流行，乃至上升到国家层面的政策性住房金融制度，也有着必然性。 .体现了历史继承性。在福利分房制度的长期影响下，中国居民把住房供应看作是国家的义