财政学课件(10级).ppt

财政学贺虹 现实生活中的财政问题 我们每个人无时不受政府经济活动的影响 小学 初中接受全免费的义务教育大学获取政府提供助学贷款享受政府提供的医疗保障服务领取失业保险金获得社会养老保险针对穷人 老人和老兵提供相应的扶贫 补贴或抚恤以较低的价格获取水 电 乘坐公交等产品走的是市政部门投资修筑的道路 当然 天底下没有免费的午餐 我们在享受政府所提供的各种产品和服务的时候 也需要付出相应的代价 在买卖各种商品的过程中 我们所支付的价格中已经包含了一定数量的税款 向政府缴纳个人所得税 缴纳不同形式的财产税 收入所得中有一部分要以社会保险税 费 的形式上交给政府部门我们的一生时时 处处受政府经济活动的影响 由于财政是政府经济活动的核心 因此 它也就成为我们所生活的现实社会中的最为普遍的经济现象之一 学习这门课程的原因 1 从个人生活角度看 每一项财政措施的出台都关系个人利益例 提高个人所得税起征点修建保障性住房财政对 三农 的支持 农产品补贴 家电下乡 合作医疗 养老保险 2 从专业角度看 私人经济活动 微观经济学研究 社会经济活动公共经济活动 财政学研究 第一章什么是财政 本章介绍五个问题 财政学的概念 混合经济中的财政运行 财政学与相关经济管理课程内容的关系如何学习财政学财政学分析问题的框架及体系构成 一 什么是财政学 人类的欲望可分为私人欲望与公共欲望私人欲望指个人希望独自拥有 独自享用的欲望如 获得并享用食品 衣服等物品的欲望私人欲望一般经由市场机制达成公共欲望指能够与别人共同享用而不是独自享用的欲望如 道路与公园的使用 警力与国防的保护等欲望 公共欲望一般经由政府预算决策达成 私人部门经济学 privatesectoreconomics 着重研究私人欲望如何借助市场途径达成 公共部门经济学 publicsectoreconomics 着重研究公共欲望如何借助预算和投票过程达成 人类欲望 无限 社会资源 有限 公共欲望 投票过程 预算 公共部门经济私人欲望 价格过程 市场 私人部门经济 有限 政府是满足公共欲望的当然 人选 因此 公共部门的经济活动主要指政府的经济活动 政府从事经济活动 衍生出收入和支出问题 财政指政府的收支活动及其管理 财政学 publicfinance 研究政府收支活动及其对经济运行所产生的影响的经济学分支 也称为公共经济学 publiceconomics 或公共部门经济学 二 混合经济中的财政 什么是混合经济 纯粹私人部门经济的运行混合经济中的财政 一 混合经济 在当今世界上 绝大多数国家的经济是由私人部门经济和公共部门经济共同组成的 这就是所谓的混合经济 二 纯粹私人部门经济的运行 纯私人部门经济的特点两个主体 家庭和企业两个市场 产品市场和要素市场纯私人部门经济的运行商品运动过程 图中实线部分 货币运动过程 图中虚线部分 纯粹私人部门经济的运行 混合经济循环图 生产投入 三 财政学与相关经济管理课程内容的关系 一 与基础经济学课程的关系1 与微观经济学的关系 二者首尾相接 2 与宏观经济学的关系 二者在论述如何运用财政政策促进和实现宏观经济的均衡和增长的内容上是重合的 二 与其他相关经济管理课程的关系1 与金融学的关系 1 二者都是关于资金的学问 2 财政学 研究政府资金的来源与去向财政收支一般是无偿的 3 金融学 研究市场上的资金怎么来和怎么用通过金融市场形成的资金收支是有偿的 2 与财务管理学的关系 1 财政学 研究政府资金的来源与去向是个政策问题其理财目标是实现社会整体效益最大化 2 财务管理学 研究企业资金的来源与去向是个经营问题其理财目标是谋求自身利润的最大化 一级学科二级学科三级学科四级学科 基础 方向 应用 交叉 财政学会计学卫生经济学西方经济学金融学统计学犯罪经济学政治经济学计量经济学税收体育经济学贸易学腐败经济学 四 如何学习财政学 一 要有扎实的经济学功底 二 借鉴西方财政学 三 结合中国财政经济实际 双重财政结构 五 财政学分析问题的框架及体系构成 一 框架1 混合经济2 两大部门 私人经济部门 公共经济部门3 三大主体 企业 家庭 政府 二 体系构成 1 基本理论什么是财政 财政的起因和职能2 财政支出各种支出形式 我国的支出现状和改革3 财政收入各种收入形式 我国的收入现状和改革4 财政管理政府预算 财政管理体制5 财政政策 参考书目 财政学 陈共人大出版社 现代西方财政学 邓子基 张馨中国财经出版社 当代西方财政经济理论 王传纶 高培勇北京商务印书馆 公共财政学 杨之刚上海人民出版社 课程类型 专业必修课适用对象 经济类各专业 各层次先修课程 政治经济学 西方经济学 后修课程 税法 国际税收 公共预算 总学时 51学时考试方式 70 卷面笔试成绩30 平时考勤 作业成绩 第二章财政的起因与职能 本章提要 1 市场失灵 掌握市场失灵的各种类型 2 财政职能 掌握财政的三大职能 一 市场失灵 财政活动的起因 一 市场失灵 marketfailure 指市场经济存在着的一些自身难以克服的缺陷或不足 两种涵义 1 市场机制可以起作用 但难以优化资源配置如 外部效应2 市场机制完全无能为力如 提供公共产品现代财政理论的分析思路 市场有效运行 市场失灵 政府干预 财政介入 二 市场失灵的表现 1 市场势力 1 垄断 即市场垄断 市场竞争的结果造成的垄断 2 自然垄断 naturalmonopoly 某些行业因自然 技术 市场等方面的原因而天然具有垄断的特性 行业具有平均成本递减的特点 这一情形经常出现在公用事业部门 如供水 供电 管道煤气 下水道 有线电话等 对自然垄断行业来说 独家经营胜过多家竞争 比如 对自来水供应来说 如果只要一条管道就已足够 为何要有两个分开而且平行的管道呢 因此 自然垄断行业存在竞争失灵的特征 这使得政府的介入和干预成为必要 2 市场残缺 在现实经济中 有些产品无法有效形成市场 其中的原因大致可以归结为三个方面 1 公共产品特性 1 非竞争性 一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费 一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益 受益对象之间不存在利益冲突 例如 国防保护了所有公民 其费用以及每一公民从中获得的好处不会因为多生一个小孩或出国一个人而发生变化 非竞争性有两方面含义 1 边际成本为零 例如 增加一个电视观众并不会导致发射成本的增加 2 边际拥挤成本为零 每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量 例如 国防 外交 立法 司法和政府的公安 环保 工商行政管理以及从事行政管理的各部门所提供的公共产品都是属于这一类 不会因该时期增加或减少了一些人口享受而变化 此类产品增加消费者不会减少任何一个消费者的消费量 增加消费者不增加该产品的成本耗费 它在消费上没有竞争性 属于利益共享的产品 2 非排他性是指某些产品投入消费领域 任何人都不能独占专用 而且要想将其他人排斥在该产品的消费之外 不允许他享受该产品的利益 是不可能的 所有者如果一定要这样办 则要付出高昂的费用 因而是不合算的 例如 环境保护中 清除了空气 噪音等污染 为人们带来了享受新鲜空气和安静环境 如果要排斥这一区域的某人享受新鲜空气和安静的环境是不可能的 非排他性致使市场提供下人们产生 搭便车 心理所以政府具有介入提供公共产品的极大潜力 通过税收等渠道筹措收入以便补偿提供公共产品的成本 同时向消费者免费提供公共产品 2 外部性外部性 externalities 指的是经济主体的行为通过市场价格以外的方式影响他人的福利的情形 例如 汽车排放的尾气降低了空气质量从而损害了公共健康 但是 不存在一个清新空气的市场迫使车主必须为排放尾气付出代价 分为 1 外部正效应 增加他人福利例 传染性疾病疫苗的注射 2 外部负效应 减少他人福利例 生产型污染 消费型污染 MR MSC MRC Q Q P P 外部负效应图例 要求政府干预 通过征污染税或收取环境治理费 使外部成本内在化 3 信息不对称 asymmetricinformation 指的是交易中的一方拥有另一方得不到的信息的情形 例如 人寿保险公司不了解你的真实健康状况 而你的心里却再清楚不过了 结果 造成有行无市或即使有市场但易产生欺诈行为 例如 信息不对称使人们无法在私人保险市场上买到贫困保险 显然 尽管社会上的每个人都有一朝变穷的可能 这使得购买保险进行预防成为必要 不过 要是你真的可以向一家保险公司购买贫困保险 你可能就不会很努力工作 为了区分你的低收入到底是由于运气太差还是由于努力不够的缘故 保险公司只好随时对你进行监督 不难想象 要做好这项监督工作是十分困难的 甚至毫无可能 因此 不存在贫困保险市场 即有行无市 有需求无供给 由于市场无法提供贫困保险 所以政府介入 提供社会救助 失业保险等社会保障 实行这类政策的保险费用主要来自你工作期间所缴纳的税费 万一贫困降临 你交纳的保险费就以福利支出的形式付给你 资本市场上中小企业的融资也属此类问题此外 政府还通过进行信息管制来使信息透明化 如对产品包装说明的规定 在资本市场上对上市公司财务状况公布的规定 五 市场功能缺失 1 定义因市场功能不完整而力不能及的经济现象 2 类型 1 分配不公平在市场经济中 人们通过提供产品生产所需的各种要素来获取收入 政府参与公平分配的必要性 分配不公可能损及社会和政局的稳定经济公平是正义体系的一个重要组成部分 2 经济波动宏观经济稳定经济增长充分就业物价稳定国际收支平衡宏观经济的周期性波动市场经济缺少协调社会总供求平衡的机制一般认为 无须动用大量经济资源 政府的稳定政策就能达到良好的效果 3 优值品和劣值品 优值 与 劣值 并非产品本身的自然属性 它只是表明消费者的偏好存在问题 因此需要加以纠正 优值品 meritgoods 指消费者的评价低于合理评价的产品和服务 如基础教育 市场需求通常不足 财政介入措施 财政提供优值品劣值品 dismeritgoods 指消费者的评价高于合理评价的产品和服务 如吸烟 市场需求往往过量 财政介入措施 政府用对劣值品征税的方式对之加以控制 二 财政职能 财政职能的分类现代财政职能与市场机制的有效和失灵之间有着直接关系 马斯格雷夫 2003 对财政职能做出了最具权威性的分类 将其区分为资源配置职能 收入分配职能和调控经济职能 一 资源配置职能在市场经济中 资源配置主要由市场机制完成 财政起补充作用 财政资源配置的核心领域是市场不能配置或不能有效地配置资源的领域 财政学强调私人部门和公共部门在资源配置上的互补性 资源配置机制市场配置机制 主要 财政配置机制 补充 价格机制预算收支目标 微观个体效益的最大化目标 社会整体效益的最大化 财政的配置职能 1 矫正竞争的不完善这里着重讨论垄断所导致的竞争的不完全 1 对市场垄断的干预措施反托拉斯法 2 对自然垄断的矫正措施一是在这些行业建立国有企业二是这些行业交给私人做 政府进行价格管制 2 矫正市场的不完善在具有公共产品 外部性和信息不对称等特征的场合 市场无法形成 价格机制变得无能为力 矫正这些场合的不完善 就成为政府的责任 财政实施资源配置职能的具体措施 1 通过确定财政收入占GDP的比重 来确定公共部门和私人部门各自支配资源的规模和范围2 通过安排财政支出的结构 方向 确定财政资源内部的配置比例3 通过财政投资 税收和补贴 调节社会投资方向和经济结构 纠正外部效应4 通过安排中央和地方财政之间的分配比例 确定地区间的财政资源配置 二 收入分配职能 结果公平 可供选择的政策手段 1 税收 1 累进所得税率这是最重要的税收工具 旨在通过对高收入者课征较高的税率来缩小收入差距 2 免征额是指所得税并非针对全部所得进行征课 而只是就纳税人将规定的项目从所得总额中减掉之后的应税所得额进行征税 3 对奢侈品征税 如消费税 4 对遗产和赠产征税 2 财政支出 1 社会救助性质的转移支出主要是向那些处境不利的人们提供现金和实物救济 以保证人们能够获得起码的生活保障 维持起码的体面和尊严 2 社会保险性质的转移支出主要包括对退休养老 医疗保健和失业等多种事件进行保险性兑付 强制所有人参加全社会范围内的保险计划 以克服私人保险在这些方面的不足 当事件发生时为全体社会成员提供补偿性支付 3 通过一些公共项目支出间接影响收入分配格局比如 假如政府投资于某一公共项目 该项目的从业者就可以获得更多的报酬 再如 政府加大教育支出 实行高水平的义务教育 将有助于提高低收入阶层的挣钱能力 从而可以在事前改变影响收入分配的因素 而不仅仅是等发现穷人收人太少了再进行事后的调节 3 政府管制除税收和财政支出外 政府还可以对市场机制进行直接干预 典型的例子有 1 规定企业必须向雇员支付最低工资 2 实施旨在使穷人受惠的其他价格管制政策如 对生活必需的消费品实行价格上限 3 规定同工同酬 不得对特定的群体 如妇女 实行工资歧视 等等 三 调控经济职能 1 概念 是指财政进行宏观经济调节 保持经济稳定和促进经济发展 最终实现社会总供给与总需求的平衡 2 机制和手段 1 财政的 内在稳定器 财政随着经济波动而自动伸缩 对经济发生调节作用 累进的个人所得税例 经济繁荣期 社会收入增加 就业增加 个人收入增加 政府税收增加 累进税制度下 政府税收增幅超过个人收入增幅 有助于抑制通货膨胀 反之 抑制经济衰退 失业保险例 经济繁荣期 社会收入增加 就业增加 失业下降 失业救济等转移支付减少 进而抑制通货膨胀 反之 减缓经济衰退 财政的内在稳定器 是对经济波动的第一道防线 对经济起减震器的作用 但不足以完全消除经济波动 2 财政的政策手段 改变政府购买的数量 改变政府转移支付的数量 调整税率 第三章西方财政理论及其借鉴 一 西方财政理论的基本内容 一 财政起因 市场失灵论 二 财政对象 公共产品论在市场经济中 以克服和纠正种种市场失灵问题为出发点的政府干预行为都可以看作是政府为社会经济的正常运转提供公共产品的行为 这样 公共产品构成了市场经济中财政活动的对象 财政可以定义为提供公共产品 广义 包括提供狭义公共产品 克服垄断 减少信息不对称 解决外部效应 纠正偏好 调节宏观经济 的活动 从财政活动的对象看 西方财政理论可以称为 公共产品论 三 财政目的 公共需要论满足社会公众对于公共产品的需要 公共需要的三个层次 1 纯公共需要 保证执行国家职能的需要 包括对外维护领土完整 对内维持国家机器运转 维护政权稳定 协调矛盾 建立和维持秩序 2 准公共需要 包括高等教育 卫生保健等 3 大型公共设施 包括基础产业和基础设施 四 财政模式 公共财政论西方财政理论 主张把政府财政的活动范围界定于市场失灵领域之内 即政府财政的活动只负责提供广义的公共产品 我国的财政模式 双重财政模式1 公共财政 财政的活动范围界定于市场失灵领域2 国有资本财政 国家以国有资本所有者身份 对盈利性国企进行价值管理和收益分配所形成的财政收支活动 市场有效领域市场机制作用资本所有者及其财政 企业和家庭盈利性活动开展市场运营国有资本财政 市场失灵领域财政机制作用社会经济管理者及其财政非盈利性活动提供公共需要公共财政 五 财政决策 公共选择论西方财政理论把财政决策过程视为政治决定过程 探讨了选举原则 选举制度对公共选择和公共决策的的影响 指出了法定多数 简单多数和一致决策等投票优胜原则对公共选择结果所产生的不同影响 从对财政决策过程的分析来看 公共选择论 构成了西方财政理论的一个重要组成部分 厂商 供给私人产品作决策政府 供给公共产品作决策 公共选择 研究政府如何作出财政决策的一门经济学分支学科1 政治市场说 用经济学的方法解释政府行为市场主体 买方 选民卖方 政党 政客经济市场用货币选票表示偏好政治市场用政治选票表示偏好2 私人利益分析选民要获得公共产品的效用满足最大化政党 政客要获得政治选票的最大化 获连选连任 3 通过投票选出方案投票机制就是反映人们对公共产品偏好的机制 并成为了财政支出的依据经济问题 政治问题 经济问题 财政决策 投票机制 财政决策 第四章财政支出 财政支出是以国家为主体 以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动 集中反映了国家的职能活动范围及其所发生的耗费 财政支出具有重要地位 是政府的重要宏观经济调控手段 一方面 财政支出直接构成和影响社会总需求 因而调节财政支出规模就可以达到调控社会总供需关系的目标 另一方面 财政支出结构的确立与调整 则对社会经济结构 产业结构的形成和变动 对国家职能的履行 有着至关重要的作用和影响 一 公共物品的提供方式纯公共物品 公共提供 即政府通过税收筹集资金以支付产品的生产成本并向公众免费提供混合物品 公共提供或市场提供1 具有非竞争性和同时具有排他性的混合物品 如桥梁 道路 对这类混合物品可在收费 市场提供 和收税 公共提供 两种提供方式中选择到底选择哪种提供方式取决于两种提供方式社会净效益大小的对比 公共提供的社会净效益 消费收益 生产成本 税收成本 税收效率损失私人提供的社会净效益 消费收益 生产成本 收费成本 收费效率损失2 具有外部效应的混合物品 外部效应大的采用公共提供 而一般的则采用混合提供 既提高使用效率也减轻政府负担 如教育 医疗 公共物品的提供是政府的首要职责 尤其是纯粹公共物品 财政学所关心的问题是提供公共物品的规模及其与市场提供私人物品之间的恰当组合 以及政府所花费的成本和代价 二 财政支出分类 财政支出分类 是指从不同角度出发 按照不同依据 对财政支出进行分析 归纳和总结 对财政支出进行适当分类具有以下益处 可以促进社会公众对政府财政状况的了解有利于促进政府预算的编制有利于对财政支出问题进行研究 一 按费用类别分类 即按国家职能分类 二 按财政支出具体用途分类 与预算支出项目一致 共29类 三 按支出的经济性质分类 或支出有无补偿性 这种分类有较强的经济分析意义 体现了财政支出对国民经济具有不同的影响 以财政支出是否与商品和劳务相交换为标准 可以将全部财政支出划分为购买性支出和转移性支出两类 一 购买性支出是指政府以有偿购买的方式取得为实现国家各种职能所需要的商品和劳务的支出 它包括 1 政府购买开展行政事业活动所购买的物质资料和工资性支出2 政府投资性活动对物质资料的购买和工资性支出因为它们都对产品市场或劳动力市场形成了购买要求 从具体用途来看 这类支出主要包括 1 行政管理支出2 国防支出3 科教文卫支出4 财政投资支出 二 转移性支出是政府单方面的资金无偿支付 它不能获得相等代价的商品和劳务 仅仅是对企业或个人的单方面的货币或实物的授予 这类财政支出主要包括 1 社会保障支出2 财政补贴支出3 捐赠支出4 债务利息支出 行政管理支出国防支出购买性支出科教文卫支出财政投资支出财政支出社会保障支出转移性支出财政补贴捐赠支出债务利息支出 两者对经济影响的差异 1 参与国民收入再分配的方式不同 购买性支出是政府的市场性再分配 政府同其他经济主体一样 在从事等价交换的活动 转移性支出是政府的非市场性再分配 政府直接拨付款项 不存在交换问题 2 在经济中所起的作用不同 购买性支出直接影响社会生产和就业 间接影响国民收入的分配 AD C I G NX转移性支出直接影响国民收入的分配 间接影响社会生产和就业 四 国际分类法理论分类法 政府职能 支出目的 组织单位 支出利益等标准 如按支出的用途和去向 防务和民用 统计分类法 IMF的职能分类和经济分类按财政支出的目的性分类 预防性支出和创造性支出按政府对财政支出的控制能力分类 可控性支出和不可控制性支出按财政支出的收益范围分类 一般利益支出和特殊性利益支出 第二节财政支出规模及其控制 学习目标 掌握关于财政支出增长的不同理论解释 一 财政支出规模的度量1 绝对数量指标 财政支出总额2 相对数量指标 财政支出占GDP比重相对数量指标更能反映实际情况 二 财政支出规模的发展趋势 一 发展中国家财政支出规模的发展趋势1 绝对数量与相对数量均在增长2 财政支出增长的结构特征 支出增长集中在购买性支出方面 二 西方主要国家财政支出规模的发展趋势 相对数额 1 财政支出占GDP的比重在增长2 财政支出的结构特征 财政支出增长集中在转移性支出方面 二 财政支出增长的原因分析 一 政府活动扩张论19世纪后期 德国经济学家瓦格纳 Wagner A 在分析了英 德 法 美 日等国的统计资料后发现 这些国家的财政支出无论是在绝对规模上还是在相对规模上都存在着增长的趋势 他由此断言 工业化经济的发展必然伴随着政府活动规模的不断扩张 其原因在于 随着工业化的发展 劳动分工和生产的专业化日益加强 使经济交往日益复杂化 经济主体之间的各种摩擦不断增加 从而必然要求更多的政府保护 调节和管理活动 随着收入的提高和社会的进步 人们对于分配问题的关心日益加强 对教育 文化 保健 福利等服务的需求逐步增加 这要求政府以更大的比例提高这些方面的支出 进入工业化发展阶段之后 一些新行业要求大规模的投资 这些投资要么由于规模过大而使得私人难以有效融资 要么私人可以融资但却会导致私人垄断 因而不利于促进社会目标 为了保障社会经济的有效运作和良性发展 政府有必要直接介入大规模的投资生产领域 其结果是政府参与直接生产活动的日益增加 二 偶然事件论内在因素 在正常条件下 经济发展 收入水平上升 以不变的税率所征得的税收也会上升 于是 政府支出上升会与GDP上升成线性关系 外在因素 这是主要原因 如战争 危机或其他重大灾难等 激变 事件 导致人们对社会价值的重新评价和政治权力对比的变化 进而导致产生一种对私人需求和社会公共需求偏好格局的变化 结果公共支出份额增加 主要表现为置换效应 替换效应 检查效应和集中效应替代效应 在战争等突发性事件出现时 社会公众能够忍受比平时更高的租税水平 当增税大量增加以满足财政支出需要时 相应地整个社会的私人支出就减少了 这种公共支出代替私人支出的现象称之为 替代效应 在社会动荡结束之后 财政支出并不会相应减少至动荡前的水平 原因是 由于社会动荡造成的后果还需要政府去处理 检查效应 社会突发性事件的出现 往往会暴露社会存在的许多问题 这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性 在这种情况下 社会成员就会同意增加税收 以满足为解决这些问题所需的财政资金需求 集中效应 在正常时期 中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的 但在社会动荡时期 中央政府集中更多的财政资金的这种做法却易受社会的认同 中央政府职能的扩大增大了财政收支的规模 这时 集中效应就出现了 由于集中效应的出现 使得政府的财政支出规模趋向于进一步增长 三 经济发展阶段论经济发展早期和中期 公共资本积累支出重要经济发展成熟期 公共消费支出增长较快 甚至快于GDP增长速度 三 影响财政支出规模的因素 总结 1 经济性因素 包括经济发展水平经济体制的选择政府的行政经济干预 2 政治性因素 包括政局的稳定政体结构的行政效率 3 社会性因素 人口状态文化背景 四 分析我国近年财政支出规模及发展趋势 一 我国财政支出增长情况中国的财政支出自78年以来绝对数量增长 78年 1122亿2009年 68000亿相对数量先下降后回升 78年 31 80年 27 85年 25 90年 17 95年 12 96年 12 97年 13 98年 14 99年 16 2000年 18 2006年 33 2009年 20 二 原因 计划体制向市场体制转变 使财政的资源配置职能被削弱 致使第一阶段的相对比重下降 90年代中期后社会保障职能加强 相对比重又上升 三 我国财政支出结构的调整 一 实行重点倾斜政策 1 农村 农业2 社会保障3 教育 科技 二 对一般支出实行零增长政策 行政管理支出 三 加大中央对地方的转移支付 缩小地方间财力差异 西部 东北 第五章购买性支出 消费性支出购买性支出财政支出 转移性支出 投资性支出 社会保障支出财政补贴支出捐赠支出债务利息支出 行政管理支出国防支出科教文卫支出 第一节社会消费性支出 一 社会消费性支出的性质 一 与投资性支出的区别 它是非生产的消耗性支出 它的使用不会带来经济收益 二 与个人消费性支出的区别 它的支出是为了满足社会公共需要 它所提供的服务可为全体公民共同享受 二 行政管理支出 一 定义 是财政用于国家各级权力机关 行政管理机关 政法机关和外交机构行使其职能所发生的费用开支 行政管理费 人大经费 政府机关经费 政协经费 共产党机关经费 民主党派机关经费 社会团体机关经费外交外事支出 驻外机构经费 出国费 招待费以及其他外事费武装警察部队支出 中央预算对内卫部队 边防部队和消防部队的经费支出公检法司支出 公安支出 国家安全支出 司法支出 法院支出 检查院支出 监狱支出 劳教支出 二 性质 服务于国家的核心职能 是财政的核心支出 三 行政管理支出的影响因素1 经济性因素 经济发展水平2 体制性因素 政府职能与机构设置3 管理性因素 行政效率 四 我国的行政管理支出1 基本情况 高2003年 行政管理支出 财政支出为19 与其他时期比较 跟改革开放前相比 行政管理支出 亿元 本身的增长快 1950年为13 131970年为32 001978年为52 901985年为171 061995年为996 542003年达到4691 26 改革开放以来 增长了87倍 年均增长3 5倍 我国行政管理支出占财政总支出比重 逐年上升 1978年仅为4 71 1985年为8 53 1995年为14 6 2003年达到19 03 的高度 25年来每年平均提高0 57个百分点 这一水平在财政总支出的五大类型支出中比重排列在第三位 以2003年为例 经济建设费占30 05 社会文教费占26 24 行政管理费占19 0 国防费占7 74 其他经费占16 91 与其他国家比较 英国 3 美国 8 印度 6 韩国 4 例如美国 其国内是三级政府 联邦政府 州政府 市政府 政府职能可以说比我国完善 管理的社会事务也非常多 大到立法选举 小到居民违反交通规则 事无巨细 皆辖之 可美国的行政费用并非同其军事支出一般高涨 2000年 美国行政支出占其财政支出8 而我国竟然高达17 4 几乎是美国两倍还多 目前 中国实际由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员超过7000万人 官民实际比例高达1 18 中国历史上最高的官民之比也仅为1 981 已经形成一种 民少官多 十羊九牧 的现象 而同期美国的政府公务员人数为310万 官民比例仅为1 94 2 后果 挤占了其他支出3 原因 机构和人员过分膨胀4 改革 就是在全面推进机构改革的基础上 将现由行政经费开支的企事业主管部门一律改由相应的企事业费开支 实行部门预算 属于国家的执法监督部门的 如基层工商 税务 物价部门应列入行政经费开支范围 对不行使国家管理职能的各类协会 学会和人民团体 不应由行政经费负担 必须由国家资助的 国家财政可给予一定的事业费补助 对机构改革中已转为公司或行业协会的 不再由行政管理经费中开支 并相应调整经费渠道 三 国防支出 一 定义 指财政用于军队建设和其他国防建设的支出按照中国政府预算收支科目的分类 国防支出包括军费 国防科研事业费 民兵建设费 动员预编经费 招兵事业费和专项工程经费等具体项目 二 支出内容1 维持费 用于维持军队的稳定和日常活动 提高军队的战备程度 包括 军事人员经费军事活动维持费教育训练费武器装备维修保养费 2 投资费 用于提高军队的武器装备水平 包括 武器装备的研制费采购费军事工程建设费 二 国防支出的发展趋势1 国防支出数额不断增长这是世界各国国防支出的共同特征原因 世界局势动荡 局部战争接连不断但国防支出占GDP的比重还是下降1960年 5 7 1994年 3 我国的情况 1 从1980 1997年占GDP比重下降2 1998年至今呈上升趋势 99年比98年上升12 7 2000年比99年上升15 1 2001年比2000年上升17 7 2002年比2001年上升17 6 2003年比2002年上升9 6 2010年比2009年增长7 5 3 与国际比较绝对数量 2005年 中国军费是302亿美元 美国是4017亿美元 英国是488亿美元 日本是453亿美元 法国是365亿美元 相对数量 中国军费占 的比重是1 36 美国是3 6 英国是2 59 法国是1 98 中国军费占财政支出的比重是7 43 美国是17 8 法国是11 4 德国是9 25 2 国防支出中投资费的比重不断提高3 军民结合是国防支出的发展方向 1 科技的军民两用性 决定了经济建设与国防建设之间的内在联系 提高军用向民用的转化 是国防支出的方向经统计 军方研究的项目60 可用于民用 85 的现代军事核心技术也是民用关键技术 2 通过民用转军用减少国防开支 四 教育支出 政府对教育的干预从而形成教育支出 从经济性质看 教育服务首先是一种私人产品 受教育者能够获得更多的知识和技能 这为将来找到一份较好的职业 获得较高的收入 赢得较多的晋升机会奠定基础 但在实践中 各国政府却往往在提供教育服务方面发挥着主导作用 原因主要有以下三个方面 一 政府对教育的干预的原因 1 教育的效益外溢 2 教育是一种优值品 3 出于对公平的考虑 4 资本市场的不完全性 二 我国教育支出的现状 1 财政性教育投入不足基本情况 2005年 财政性教育投入占GDP的比重达3 3 上世纪80年代发展中国家教育支出占GDP的比重已达4 2 中国教育支出纲要 中制定的财政性教育投入占GDP的比重在二十世纪末应达4 造成结果 教育普及率低 教育乱收费现象普遍 2 教育支出结构不合理 1 第一 三级教育支出结构不合理 表现 高等教育的入学率为21 却占了教育经费支出的20 初等教育占教育经费支出的36 亚洲国家平均初等教育支出水平为48 结果 造成教育资源配置效率低不利于公平原因 财政体制存在弊端各级财政承担的教育支出份额不合理 中央 9 省级 13 省以下 78 分税制下 中央集中了60 的财力 其财权与事权不对称 2 教育支出的区域间不平衡表现 东 中 西部教育支出比为1 0 5 0 36原因 财政体制不合理结果 进一步加剧各地区经济发展的不平衡 3 教育支出的校际间不平衡表现 对重点学校投入多结果 不利于公平的实现带来乱收费现象 三 我国教育支出的政策选择 1 加强教育的立法工作2 优化教育投入结构优化三级教育投入结构 通过由中央统筹义务教育完成平衡地区间教育投入差距 通过由中央统筹义务教育以及转移支付完成平衡校际间投入差异 通过取消对公立学校的等级评定完成3 发行教育公债 五 科研支出 三类科研活动 1 企业科研活动2 基础科研活动3 效益外溢的科研活动 一 财政对科研支出的范围应放在市场不能有效调节的领域 即对基础科研进行财政支出 对效益外溢的科研活动进行部分支出 二 我国财政对科研支出的现状 不足 三 全力把我国建设成科技创新型国家 1 目标 到2020年 把我国建设成科技创新型国家2 原因 1 当前科技进步贡献率要从39 上升到60 才能完成GDP在2020年翻两番的目标Gy GA GL Gk 2 长时期的劳动密集型产业的发展 使我国面临资源问题和环境问题 3 由于缺乏核心技术 中国企业面临越来越重的国际竞争压力 4 提高科技创新能力 还关系到国家命脉 上升到政治和安全问题 根据工业化和现代化的不同方式 学术界将世界各国分为三类 A 资源型国家B 依附型国家C 创新型国家 科技贡献率在70 以上 3 我国的现实情况 1 据2003年统计 中国在49个主要国家中 科技创新综合能力在28位 现需前进10位 2 我国人力资源充足 科技人才资源3850万 居第一 3 在生物 纳米 航天领域的研发能力已挤身世界先进水平 4 财政措施 1 财政对科研投入的增幅将明显高于财政经常性收入的增幅 2 发挥财税政策 使企业愿意投入科研开发例如 加大对企业研发投入的所得税前抵扣力度 允许企业当年研发费用的150 来抵扣当年的应纳税所的额高新技术产业获利后两年内免征企业所得税 六 医疗卫生支出 一 政府对医疗卫生市场干预的原因 一 信息不对称须政府管制 二 很多医疗卫生服务属公共产品 具有外部效应 如 公共卫生领域是具有很大外部性的纯公共物品 包括安全饮用水 传染病与寄生虫病的防治和病菌传播媒介的控制等 由于这些物品具有非排他性 即不能将不付费者从收益者中排除 因而私人不会提供或不会充分提供 三 疾病风险的不确定性和商业保险市场的不完全 二 医疗卫生服务的提供方式和生产方式 一 提供方式1 医疗服务的提供方式 1 基本医疗服务的提供方式 采取个人 企业 政府相结合的提供方式 2 特需医疗服务的提供方式 市场提供2 公共卫生服务的提供方式 财政提供 附 公共卫生服务包括 传染病的防治 重大医疗课题的研制 卫生监督与执法 计划免疫 二 生产方式 公共生产与私人生产并存三 我国医疗卫生支出的现状与改革 一 现状1 医疗卫生支出总量低医疗方面 我国人均医疗费为11美圆 发展中国家为41美圆 发达国家1860美圆 公共卫生方面 中国在世界上属于最低一档 世界卫生组织2000年 世界卫生报告 中 中国的卫生系统在191个国家中排名188为 2 医疗卫生支出结构不合理表现 对医疗服务支出多 公共卫生支出少 重治轻防 二 改革1 调整支出结构2 医疗机构补偿机制改革 1 调整补偿对象 原来补助医院 现在补助患者 2 调整补偿方式 把医院分为两类平价医院 财政给予经营性亏损补贴普通医院 财政只给予专项补助3 促进医疗卫生服务的多元化和竞争 第二节投资性支出 财政投资是政府为了实现经济和社会发展战略 将一部分财政资金转化为公共部门资产的行为和过程 有别于一般的财政消费支出 财政投资当期的投入 将带来未来的产出 投资性支出从属于政府经济职能 是政府直接干预经济 进行宏观调控的重要方式之一 非政府投资投资政府投资 政府对投资的调控 原因 投资是一把双刃剑投资促进经济增长Gy GA GL Gk投资规模和结构不合理 会引起经济波动和资源浪费方式 1 间接调控 对象是非政府投资 通过税收 财政补贴等政策来调节非政府投资的方向 结构 2 直接调控 直接安排政府投资的方向 一 财政投资的与私人投资的区别 一 从投资目标看私人投资追求利润最大化或股东利益最大化 更多考虑投资的内部成本和收益 而较少考虑投资的外部成本和收益 而财政投资主要受社会动因的支配 追求社会效益的最大化 负有为纳税人的生产或生活创造外部条件的职责 二 从投资领域看出于经济利益目标 私人投资主要投向市场化程度高 投资期短 见效快的项目 财政投资则更多关注那些存在市场失灵的领域 经常投资于大型项目和长期项目 三 从资金来源看私人投资资金主要来自于自有资金及各种社会筹资 在筹资时容易受到诸多因素的制约 投资规模往往是有限的 而财政投资则相对宽松一些 通常可以根据投资项目所需资金规模拨款进行投资 必要时还可以通过发行国债等方式进行筹资 二 财政投资的主要范围 财政投资主要集中于私人投资所不愿或无力介入的市场失灵领域 一 自然垄断与财政投资在供水 供电 供气 邮政 电话 铁路 航空等规模经济显著的行业 容易出现垄断的局面 垄断企业通过限制产量 提高价格获取高额利润的结果 必然导致社会福利的损失 为此 可以采取管制的方式进行干预 而由政府投资举办国有企业是一种常见的选择 二 基础产业投资基础产业包括基础设施和基础工业 基础设施 包括公路 铁路 机场 港口 桥梁 通信 水利 城市设施等 基础工业 包括能源 建材 钢材 石化材料等基础原材料工业 农业无论是基础设施还是基础工业 大都属于资本密集型行业 需要大规模的资本投入 加上建设周期长 投资回收慢等原因 私人部门通常不愿意或没有能力介入 因此只能依赖国家财政提供资金 三 高新技术产业投资对高新技术产业来说 尽管一旦投资成功 回报率就很高 但也隐含较大的风险 为此 建立管理规范的风险投资基金作为投资主体是较理想的途径 为了促进风险投资基金的发展 有必要运用信用担保 财政贴息等政策措施 同时 还可以对风险投资基金的投资收益 技术成果转让 高科技产品销售收入等给予一定的税收优惠 当然 诸如航天科技 遗传工程等某些特殊的尖端科技产业 由于私人资本力量的局限 仍需由财政进行直接投资 三 财政投资的形式 一 财政拨款 政府直接无偿拨付财政资金 二 合股投资 政府和企业或个人投资主体合资建设 共同经营 三 财政投融资 以财政为主体 为实现政府发展市场经济的特定目标 运用融资信用和投资信用 形成相互联系和彼此制约的投融资机制及其总体运行方式 财政投融资的成功经验 政策性银行 1 政策性银行 是由政府创立 参股或保证的 不以盈利为目的 专门从事政策性金融活动 支持政府发展经济 促进社会全面进步 配合宏观经济调控的金融机构 1994年 我国成立了国家开发银行 中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行 2 政策性银行的资金来源政府预算资金发行长期建设国债集中邮政储蓄和部分保险基金直接对商业银行和非银行金融机构发行债券 3 政府投融资运行的条件 有明确的受益人 可以从受益中获得偿还资金的能力 不与现有的商业银行投资相冲突 四 基础设施投资 基础设施交通运输 机场 港口 通讯 水利 供水 供气 供电等基础产业基础工业 能源工业和基本原材料工业 如煤炭 钢材 石化 农业 基础设施投资的重要性 基础设施是国民经济的基础 是一个国家经济发展的前提 是为整个社会生产 消费提供的 共同生产条件 和 共同流通条件 基础设施供给不足 就会成为经济发展的 瓶颈 制约经济增长 造成资源配置低效率和经济波动 还会带来经济以及人类健康上的代价 基础设施投资的作用 推动经济发展 从经济运行方面来看 基础设施的建设与维修所花费的财政支出 是政府刺激经济的有效政策工具 在经济紧缩时期 政府扩大基础设施建设投资 可以直接拉动投资品需求 同时还能间接拉动消费品需求 增加就业 收入和消费 遏制经济衰退和促进经济恢复 KL1 KL2 KL3 KG KG2 KG3 基础性投资 一般产业投资 I1 I2 I3 C Q1 A B D Q2 Q3 一 基础设施的筹资方式 在市场经济条件下 基础性项目建设的投资来源 除了涉及国家经济安全的某些项目 如航天事业 核电站等 主要靠财政资金外 大部分项目都可采取多样化的筹资渠道 财政资金要充分发挥引导和示范作用 带动地方配套资金和私人投资 筹资渠道有以下几种 1 政府财政资金包括财政预算内资金和预算外资金 主要来自税收收入和规费收入 与资金来源相对应 无偿性收入应该用于具有纯公共产品性质的基础设施 2 专用基金基础设施可设立各自的专用基金 如邮电基金 通讯基金 铁路基金等 它可以由中央设立 也可以由地方设立 资金来源于财政拨款 个人捐助 专项税费 债券发行等 再如 三峡工程建设基金 从92年起在全国电网征收0 3分 度的三峡工程建设基金 三峡工程建设基金为三峡工程提供了资金总需量的一半 3 资本市场筹资 利用国内外资本市场 采用直接融资方式 发行债券和股票 将民间资金直接转化为基础性项目投资资金 在资金的使用上 有偿性的国债资金宜用于具有准公共产品性质 有一定经济效益的基础性项目 以保证债务的偿还具有可靠的资金来源 国债投资在中国政府对基础产业的投资中占有重要地位 4 建设一经营一转让投资方式 即BOT方式 Build Operate Transfer 1 建设 是指政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一财团或公司 由其组建一个项目经营公司进行建设 2 经营 在双方协定的一定时期内 由该项目公司通过经营该项目偿还债务 收回投资 3 转让 协议期满 项目产权转让给政府 这是近年来兴起的一种基础设施投资方式 BOT与传统方式的最大区别 政府不再考虑基础设施项目的建设资金问题BOT特点 旨在鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对等基础设施进行投资 BOT适宜投资对象 发电厂 站 高速公路 供水我国 2002年引进 5 银行贷款 包括 1 政策性银行贷款为国家重点发展基础设施与基础产业筹集资金的 2 普通长期信用贷款以其纯商业性而区别于前者 又以其长期贷款性质而有别于一般商业银行 可为部分商业经营性的基础设施提供建设资金 自然 这种有偿性的资金不宜用于纯公共产品的投资方向 选择基础设施中收益比较稳定的项目 比如高速公路 机场 码头 商业银行与政策性银行贷款例1 高速公路资金来源 财政投入 包括国债与专项资金 外资与民间资本例2 三峡水利工程的资金来源 1 三峡工程建设基金 从92年起在全国电网征收0 3分 度的三峡工程建设基金 三峡工程建设基金为三峡工程提供了资金总需量的一半 2 自有资金 包括葛洲坝水电厂和三峡电站施工期的发电收入 3 国家开发银行贷款 每年30亿 4 国外政府贷款 5 在国外发行三峡工程债券 五 农业的财政投资 一 政府财政对农业投资的必要性1 我国农村人口众多 农村各项事业的发展相对落后 我国要全面建设小康社会 关键在于解决 三农 问题 而解决这一问题的主要措施是加快农村城镇化 农业产业化和增加农民收入 可是 鉴于我国农村和农业的发展现状 不加大政府的财政投入 上述措施就难以落到实处 2 农业是国民经济的基础农业为非农业部门提供劳动力 提供食品和原料 3 农业部门生产率较低 自身难以产生足够的积累我国农业生产受自然条件制约 仍属于 靠天吃饭 再加上农产品附加价值不高 农业生产者的私人或集体资本积累缓慢 很难吸引优质资源进入农业 甚至连农业自身的资源也会向收益率较高的其他行业转移 4 许多农业投资项目只适于由政府来进行如大型水库和各种灌溉工程等 其特点是投资量大 投资期限长 牵涉面广 投资以后产生的效益不易分割 而且投资的成本及其效益之间的关系不明显 二 农业投资的资金来源1 农户自身积累2 银行信贷投资3 政府财政投资 四 财政对农业投资重点 投资量大 建设周期长 具有外部经济效益的农业公共产品和农业长期投资项目 1 农业基础设施投资交通道路 电网建设的投资 大中型水利工程 以改善农业生产条件 提高农业综合生产能力 2 改善农业生态建设环境投资防护林工程 防沙固沙工程 草场建设 确保农业抵御自然灾害 可持续发展 3 农业科技进步与推广领域的投资 农业发展的根本途径在于提高农业劳动生产率 这就需要政府增加农业研发和科技推广领域的投资 比如 扶持农业科研单位开展农业科学研究 推动新品种和新技术的开发 增加农业技术推广投入 特别要注重对粮棉油等农作物有明显增产 增效作用的良种应用 科学用肥 模式化栽培 病虫害防治 节水灌溉等技术的推广 4 农户的教育与培训增加农业部门的教育和培训的经费投入 使大多数从事生产的劳动力成为 熟练工人 五 农业投资的方式选择 1 政府直接拨款投资2 对农业贷款的财政贴息3 农产品保护价收购4 农业政策性保险 如生猪保险 六 住宅的财政投资 一 概念 是指政府用于城市规划 老城区改造和新住宅区建设等方面的投资支出 二 住宅建设的意义 住宅是居民的基本生活必需品 是社会经济福利的组成部分 住宅投资是一种 波及效应 较强的经济活动 支柱产业 三 我国住宅建设面临的问题 1 住宅商品化改