建设法治政府和服务型政府的基本路向_透视地方行政改革创新经验.pdf

社 会 科 学 研 究2010 2 建设法治政府和服务型政府的基本路向 透视地方行政改革创新经验 莫于川 摘要 现代行政法治视野中的诸多地方行政改革创新经验值得高度关注和认真研究 在行政改革深化和行政法制转型的进程中 要积极创造条件充分发挥地方政府机关推动行政改 革创新的主动性 积极性以及创造性 行政审批 许可 制度改革的许多地方经验就是一个 缩影 能够看出许多进路 问题和成因 必须正确认识我国行政改革创新的背景因素 基本趋 势 基本路向和工作重点 在科学发展观 行政民主观和依法治国方略 依法行政理念的指引 下 由过去的集权行政 粗放行政 人治行政 管理行政 逐步转向民主行政 科学行政 法 治行政 服务行政 稳健推进政府法制建设 才能最终实现建立法治政府和服务型政府的 目标 关键词 政府法制 地方经验 民主行政 科学行政 法治行政 服务行政 中图分类号 DF31 文献标识码 A 文章编号 1000 4769 2010 02 0096 07 作者简介 莫于川 中国人民大学法学院教授 博士生导师 北京100872 一 从地方行政改革创新 看法治政府和服务型政府建设 实行改革开放 30 年来 随着经济体制改革目标的确 立和政治体制改革的推进 我国政府法制建设取得了长足 进步 各级政府机关加强行政立法和制度建设 严格行政 管理和行政执法 强化行政执法监督 加大行政救济力 度 依法行政的能力和水平不断提高 对经济 政治 文 化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用 走过了一条 艰难前行 成果丰硕的政府法制建设道路 与改革开放前 相比 我国政府法制逐渐发生了如下八个方面的重大变 化 法治观念逐步强化 政府法制的权力结构从重权力 轻权利向权力和权利并重转变 政府职能从全能型政府向 有限政府 从管制型政府向服务型政府转变 行政法治机 制从单纯的制约机制转变为制约和激励的兼顾协调 行政 行为方式从纯粹的命令 服从模式发展成为强制与非强制 手段并用的多样化局面 在程序与实体的关系上 从重实 体 轻程序 重结果 轻过程 发展到实体和程序并重 结果和过程并重 在对行政的监督上 从单纯的权力监 督 发展到权利救济和权力监督并重 行政法制模式从单 纯依靠政策行政到依法行政 再到建设法治政府和服务型 政府 1 这些变化是广泛和深刻的 对于政府法制建设具 有革命性的影响 30 年的改革实践证明 我国的政府法制建设 不能 简单地把国外东西照搬进来 必须注重与本土资源的结合 改造 事实上 以往不少地方行政改革创新的本土经验 不仅有效地推动了地方经济与社会发展 而且对中央层面 的立法建制和整个政府法制建设 都发挥了积极的示范和 推动作用 个中经验值得认真研究 例如 行政指导是行政机关在职责范围内实施的指 导 劝告 建议 提醒等柔性管理行为 具有非强制性 69 示范引导性 广泛适用性 柔软灵活性 方法多样性 选 择接受性 沟通协调性等诸多特点 近年来在行政实务中 运用得越来越多 越来越广 它与行政合同 行政奖励 行政资助等非强制手段一道 构成柔性管理行为体系 又 与刚性管理方式相对应 相配合 在经济与社会管理领域 发挥着特殊的积极管理作用 近年来泉州 北京 吉林 沈阳等地工商行政机关尝试运用行政指导 建设非强制行 政管理体系 促成了行政机关与行政相对人的协调关系 取得了提高监管功效 构建和谐工商和服务型工商的积极 效果 再如 近年来许多地方在推进行政公开方面进行了积 极的探索实践 取得了良好效果 2002 年 11 月 广州出 台了 广州市政府信息公开规定 并于次年 1 月 1 日起施 行 这是我国第一部系统地规范政府信息公开行为的地方 政府规章 时隔一年 上海市又出台了富有创新内容的 上海市政府信息公开规定 此后北京 成都 杭州 深圳等地也相继出台了关于行政公开的地方立法 这为保 障公民的知情权 规范政府信息公开行为 增加行政透明 度 监督政府机关严格依法行政 提供了更多的行政法依 据 特别是河北省邯郸市的做法 受到广泛关注 该市近 年来推动行政权力公开透明运行的试点工作 将行政机 关 行政首长的职权逐一清理 使其权力边界更清晰 并 将清理结果予以公示 自觉接受外部监督约束 其经验受 到中纪委 监察部等领导机关和社会各方面的高度 评价 又如 我国改革开放以来在克服法律虚无主义之后 重实体法 轻程序法的问题逐渐显现出来 行政程序违法 现象突出 影响恶劣 教训深刻 客观上要求加强行政程 序法制建设 要求行政机关及其工作人员增强程序法治意 识 在行政管理过程中严格遵循法定的管理方式 步骤 顺序和期限 由于种种原因 曾列入立法规划的 行政程 序法 的起草制定工作近年来被搁置下来 在此背景下 2008 年 4 月湖南省在全国率先颁布了 10 章 178 条的 湖 南省行政程序规定 并于 10 月 1 日起施行 这犹如一石 激起千层浪 受到各方关注 投射出多方面的行政法制创 新示范意义 首先 它是贯彻党的十七大精神的体现 其 次 它符合国务院关于加强政府建设 推进管理创新的要 求 第三 它是近年来陷于滞缓状态的我国行政程序立法 进程的重大突破 第四 它体现了领导决策者和政府法制 工作者的创新精神 第五 它体现了行政法制发展的新进 展 新方向 此外 近年来引起全社会广泛关注和讨论的地方行政 改革创新举措 有上海 重庆等地的人本城管举措 广 州 北京等地的公众参与举措 安徽 广州等地方尝试 进行的立法和行政立法后评估制度实践 等等 限于篇 幅 此不赘述 上述地方行政改革创新的做法 完全符合宪法精神和 改革精神 有利于充分发挥出地方政府机关推动改革创新 的主动性 积极性以及创造性 我国宪法第 3 条第 4 款明 确规定 中央和地方的国家机构职权的划分 要遵循在 中央统一领导下 充分发挥地方的主动性 积极性的原 则 这是新形势下行政管理体制改革创新应予特别关注 着力解决 充分利用的制度潜力要素 30 年的改革开放 实践证明 行政改革创新的政治智慧和创新源泉 主要在 地方 在基层 在民众之中 由地方局部试点积累经验加 以完善再到全国范围予以推行 是制度创新的最佳路径 选择 然而 过去在行政实务和行政改革实践中 实际上 对地方的积极性关注得很不够 特别是对于地方的主动 性基本上不怎么讲 在当下各方面矛盾突出 政治与行 政革新举措不断推出并时常引发争议的社会转型期 更 应遵循宪法原则给予地方发挥主动性 积极性以及创造 性的必要空间 地方政府应当据此积极行使职权 履行 职责 主动推进改革创新 发挥出地方的主动性 积极 性以及创造性 二 简明的视窗 行政审批制度改革的地方经验 过去很长时期 我国行政管理和行政执法的许多方面 存在着简单化 低效率 不透明 不规范 不便民的问 题 诸多弊端一直为人诟病 上述问题在行政审批 许 可 制度运行过程中表现得尤为突出 在某种程度上已成 为深化经政改革 建设法治政府的突出障碍 这里以此为 例 观察分析一些地方如何通过行政改革创新来妥善解决 这一难题 2004 年国务院颁布的 全面推进依法行政实施纲要 专门就创新管理方式 方便人民群众 推进行政许可和政 务公开制度改革创新提出了具体要求 将其作为建设法治 79 参见何春中 邯郸公开市长权力行政职权流程图 中国江苏网新闻中心 http news jschina com cn2005 8 8 10 32 05 广州市 2006 年在全国最先出台了一项专门地方行政立法 规章制定公众参与办法 北京市在 2007 年 12 月 5 日 起施行的 志愿服务促进条例 将社会组织北京志愿者协会确定为志愿服务工作协调指导机构 由人大立法和 行政立法确立的社会公众参与公共管理的力度非同一般 这从立法的角度积极回应了参与行政 合作行政的行政 模式转型和行政法制演进的历史潮流 政府的一项关键举措 在行政管理实践呼唤改革创新的大背景下 自 2004 年以来中央一级取消和调整行政审批项目共 4 批 约 2000 件 大致砍掉原有审批项目的一半 这是切实贯彻 行政 许可法 依法继续推进行政审批 许可 制度改革的举 措 同时 地方政府和行政机关也因地制宜积极推进行政 审批 许可 制度改革和政务公开制度建设 采取相对 集中行使行政许可权 加大政务公开的力度 建立电子网 络服务平台 建设行政服务中心 行政许可大厅 政务超 市 等改革创新举措 取得了显著成效 迄今省级政府取 消和调整行政审批项目 22000 多件 地方各级政府共建立 综合性行政服务中心 2000 多个 许多地方在行政审批 许可 制度改革中 顺应潮流 切合实际 大胆创新 形成了一窗式 一站制 一门式 一表制 告知承诺制 联合会审制 全程代办制等模式 体现了行政审批 许 可 制度改革的方向和水平 例如 天津市自 2004 年起逐步建立起市和区县两级 行政审批管理办公室和行政许可服务中心 构建了行政审 批 要素配置 社会服务和交通监察 4 个平台 形成了 四位一体 的行政审批管理服务模式和运行机制 他们 坚持现代行政服务理念 宁可自己麻烦百次 不让群众 麻烦一次 不断清理行政审批事项 简化办事程序 减 少审批环节 规范审批行为 2007 年 6 月 天津市行政许 可服务中心对进入中心的许多审批事项实施再提速 在审 批效率已经提高 40 的基础上 平均压缩时间 4 5 天 最 长的由过去的 20 天压缩到 5 天 平均办结时间由进入中 心前的 23 9 天减少到 10 8 天 为方便群众和投资者 他 们专门建立了 8890 谐音 拨拨就灵 服务电话和 网络服务平台 为加强对行政审批的监督 市监察局在服 务中心设立了监察室 对进驻部门及工作人员的行政效能 进行综合考评 并由申请人对受理部门及其工作人员进行 一事一评议 近3 年来天津市行政许可服务中心累计办 理审批和服务事项 49 万件 按承诺时限提前和按时办结 率达 99 15 办事企业和群众的满意率一直保持在 99 9 这就大大方便了行政相对人 有力地约束了行政 机关 收到了良好的社会效果 对于推动管理型政府向服 务型政府转变具有示范意义 再如 四川省绵阳市的行政改革也收到显著效果 该 市行政审批三次提速 打造服务型政府的创新努力具有示 范意义 2001 年 该市在已经大大削减行政审批项目的 基础上 把 31 个具有行政审批职能单位的 278 个服务项 目集中到行政服务中心 群众申请批文在服务中心的不同 窗口就可解决 大大节约了申请人跑路的时间 为了提高 审批行为本身的效率 2002 年绵阳市行政服务中心建立 了联席会议制度 对涉及市级多个部门审批的重大项目 召集相关部门的负责人集体讨论 现场拍板 行政审批实 现了第二次提速 2006 年 为方便涉及多部门审批 手 续较为复杂的投资项目的申请人 该市行政服务中心又推 出了一个柜台对外服务 申请人只需将准备齐全的申报材 料交给统一的柜台 就可通过网上并联审批系统同步审 批 限时办结 几年来该市行政审批事项由 1120 项减到 334 项 审批时限压缩为 60 亲民 为民 便民的服务 型政府形象得到民众和投资者认可 又如 四川省成都市在深入推进行政审批 许可 制度改革 加大政务公开的力度 加快规范化 服务型政 府建设进程中走出了新路子 提供了新经验 该市在对国 内外主要的行政许可制度模式加以分析研究的基础上 自 2007 年 7 月开始尝试推行并联为主的 一窗式 行政审 批模式 他们确定了 许可预告 服务前移 一窗受理 内部运转 并行审批 限时办结 监控测评 的 28 字审 批改革思路 以娱乐企业的市场准入审批作为改革突破 口 以 有否法定因果关系 为标准来确定并联或者串 联审批关系 利用高科技支撑的审批网络系统平台并通过 坚强有力的行政协调 将过去需要向各审批部门重复提交 的申请材料改为只需提交一次 由行政服务中心统一接 受 核实 保管 扫描 传送有关许可事项申请材料原件 及其电子版本 妥善解决了有关审批部门均须审核申请材 料原件的长期疑难问题 收到了事半功倍的成效 成为近 年来地方行政改革创新的一大亮点 据对 20 个审批项目 的统计 实施并联为主的 一窗式 审批后的审批事项 承诺办理时间比法定办理时间平均缩短了 92 个工作日 缩减率 94 比 一站式 审批的承诺办理时间平均缩 短了 20 个工作日 缩减率 77 以相对简单一点的无前 置审批企业市场准入为例 法定办理时限 58 个工作日 合 464 小时 一站式 审批方式承诺办理时限 9 个工 作日 合 72 小时 实施并联为主的 一窗式 审批的 承诺办理时限2 个工作日 合16 小时 2007 年7 月1 日 开始试运行三个月期间 实际平均办理时间 3 小时 22 分 钟 最短办理时间 1 小时 8 分钟 可以说 此项行政审批 效率已达到世界领先水平 同时 审批效率提高也使行政 审批的社会成本大大降低 仍以无前置审批的企业市场准 入为例 实施 一窗式 审批后 每个新办企业的办事 成本可降低 75 约 1300 元 如按 2006 年成都市新办 企业数计算 实施 一窗式 审批全市减少企业办事成 本约 2300 万元 可见这项改革的最大受益者是企业 民 众 有助于实现成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验 区的功能和任务 地方尝试推行的这些行政改革 顺应时代潮流 学习 他人长处 结合本地实际 探索创新特色 实际效果显 著 值得充分肯定 高度重视 一是简化了申请手续 方 便了群众办事 体现了以人为本 行政为民的理念 强化 了服务意识 方便了群众办事 二是增加了行政透明度 89 规范了行政服务工作 通过实施许可预告 限时办结等措 施 行政审批的各项要素均向社会公示 审批进程可随 时 多路径查询 大大增加了行政审批的透明度 各部门 有关的审批工作能够及时受到上级监督和社会监督 而且 一般情况下审批部门不再与申请人见面接触 实现了规 范 阳光操作 能够有效地防范和减少寻租腐败现象发 生 三是体现了服务精神 符合建设服务型政府的改革方 向 党的十七大政治报告在阐述坚定不移地发展社会主义 民主政治时强调 要加快行政管理体制改革 建设服务型 政府 强化社会管理和公共服务 减少和规范行政审批 还要推行电子政务 完善各类公开办事制度 提高政府工 作透明度和公信力 让权力在阳光下运行 建立起完善的 制约和监督机制 上述地方行政改革创新的努力方向与十 七大精神完全一致 可见 旨在建设透明 规范 高效 廉洁的阳光政府 高效政府和服务型政府的地方行政改革 创新经验 将会在逐步深入展开的行政管理体制改革的伟 大实践中发挥出宝贵的示范启迪作用 甚至可以说对于其 他国家也具有一定示范参考意义 三 行政改革创新的背景因素和基本趋势 一 行政改革创新的背景因素 近年来各地推出了许多引发争论的行政管理新举措 它们的出现具有特殊的背景和规律性 当下的行政管理革 新是一个宏大的系统工程 在体制 机制 方法 立法等 方面都发生着或快或慢 或深或浅的变化 这些变化的背 景因素究竟是什么 笔者概括为三条 改革深化 科技革 命 观念更新 1 经政改革的深化 我们知道 已进行多年的我国 经济体制改革取得了伟大的成就 有目共睹 不能否认 需要深化 仍有缺陷 这一点可以说无需置疑 同时 经济体制改革的深化已越来越难 需要有相配套的政治 体制改革的深化 才能够相互促进 有效推进 继续深 化 否则经济体制改革难以深入推进 难有较大发展 问题在于 现在我们提出政府改革居于当前改革的首位 是否意味着现在就能够把政治体制改革全面系统地推进 呢 恐怕还不行 因为这方面改革的某些部分比较敏感 但也有一些部分恰好敏感性不那么强 可以选择时机陆 续推出 那就是我们的行政管理体制 机制 方法的革 新 因此它就成为广义上的政治体制改革中比较活跃且 比较稳健的部分 这是大的背景 可以说 这是近几年 来我国社会生活中 与行政管理和行政法制有关的革新 举措较多地推出 因此较常发生争议并引起社会广泛关 注的一个原因 2 科技革命的影响 高新技术日益广泛运用 对社 会生活带来巨大影响 还深刻地影响着行政管理和行政 法制的发展 例如 近年来河南省赋予 35 个县 含县级 市 以地级市的经济管理权限 也就是由省直接管县 河南为什么能够进行这一改革呢 因为有一种思路是行 政管理体制上要进行扁平化管理的改革探索 传统管理 理论认为 一个上级管理 6 8 个下属是最佳的管理幅 度 超过之后就会降低管理效率 不但管理者顾不过来 连纸质的各类统计报表都不便使用 但现在推行办公方 式电子化 管理效率前所未有地提高 有效的行政管理 幅度可大大扩展 已有条件实行扁平化的管理组织体系 可见河南的这项革新举措是推行电子政务和行政管理理 念变化的结果 3 观念更新的推力 公务员队伍是政府法制建设的 一个重要主体 公务员对行政法律原则和规则的理解和运 用能力 面对社会管理事务能否依法办事的意识和能力 对于政府法制建设起着重要作用 过去由于行政法文化长 期滞后 一些行政公务人员的法治观念不强 法律素质不 高 这是长期制约我国政府法制建设的一个重要因素 观 念更新是制度创新 制度运行的向导和保障 没有适应于 社会变化的法治理念 法律规则就不能很好地运行 因为 没法制定出相应的法律规范 制定出来也不能很好地实 施 因此改革开放 30 年来 我们采取多方面的教育培训 措施 积极推动行政法文化革新 大力促使各类行政公务 人员的观念更新 普遍树立起现代行政法治观念 包括宪 法至上 尊重人权 行政限权 行政民主 行政服务 程 序法治 政府诚信 接受监督 权利救济等观念 以新的 眼光来观察社会 认识自己和对待工作 特别是对于政府 机关工作的领导同志来说 要求其适应新形势 转变旧观 念 树立新的民意观 发展观 政绩观和治理观 这是提 高依法行政能力 全面推进依法行政 努力建设法治政府 的要义 二 行政改革创新的基本趋势 现代政府不再是一个简单的 守夜人 的消极角色 它不仅有规制行政 秩序行政的消极职能 还要担负起给 付行政 指导行政等多方面的积极职能 在规制行政领 域 要求政府的公共行为消极地不侵害相对人的合法权 益 而在给付行政领域 则要求政府积极地为公民和社会 各种主体提供支持帮助 特别是在需要通过政府的积极推 动来发展社会主义经济 政治 文化和社会的中国 更加 99 这很像经济体制改革之初设立计划单列市 中央赋予其副省级的经济管理权限 重庆 大连 青岛都属于这种情 况 比如说 当时中央直接给重庆市下达经济指标 虽然也要通过四川省转发 但指标已经是确定给重庆的 到 四川省后不会再划分给别的地市 只能给重庆市 这称为 单列经济计划管理体制 有赖于政府一系列指引 促进和规范行为的合法有效性 经过经济 政治 文化和社会的不断改革发展 特别 是现代市场经济和人权保障机制的确立和发展 我国出现 了利益多元化 主体多样化 表达多样化的趋势 不同的 利益主体通过各种方式来主张利益 国家机关则通过制定 规范 履行职能 承担职责来回应多元利益要求 这也是 对服务型政府的角色要求 政府机关的行政服务能力的高 低对于促进经济发展和社会进步具有重大影响 在过去 30 年里 我国的政府法制建设从极度薄弱基 础逐渐发展丰满起来 依法行政的能力和水平不断提高 打下了一个基本跟上时代步伐的行政法治基础 随着新时 期经济 政治 文化 社会的深入改革和变迁发展 行政 模式从管理行政到控权行政再到给付行政 指导行政 服 务行政的转型发展 构成了我国政府法制进一步发展的现 实条件和更高要求 我们应当结合这样的条件和要求来确 立未来政府法制建设的方向和路径 从当今一些重要法治国家的情况看 21 世纪政府法 制建设的总趋势是 因政府机关承担更多的职能 故依法 赋予其更多的职权 职责 特别是行政指导和公共服务的 职能 因世界性民主化潮流深刻持续的影响 而赋予行政 相对人更多的主动参与行政过程的选择机会 同时采取科 学合理的方法 包括多渠道监督和程序约束 公开透明的 方法 增强对行政权力行使过程的监督约束效果和追究责 任效果 以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果 从而逐步建立起民主法治政府 即体现出民主精神 科学 精神和法治精神的现代行政法治系统 从而形成民主 高 效和规范的政府法制 实现广义的行政法文化革新 这可 谓是建设法治国家 法治政府的基础条件 对于我国的政府法制而言 行政法文化革新的基本追 求就是民主精神 科学精神和法治精神的实现 这三种精 神追求的具体表现 也就是新时期行政改革创新或曰政府 法制建设的如下三个相互联系 相互影响的发展趋势 一是政府法制的民主化发展趋势 例如 行政主体和 行政权力的多元化 社会化发展 行政相对人更广泛和主 动地参与行政过程 在行政相对人的财产权利和人身权利 受到更充分保障的前提下 其政治权利和社会权利将受到 更多关注 更加注重依法保障公民参与 行政公开 非强 制性行政方式的采用等各项行政民主制度的逐步扩大与有 效实施 二是政府法制的科学化发展趋势 例如 在政府法制 实践中更加注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方 法创新 特别是电子政务的全面推行 电子政府的稳步建 立 电子手段的广泛采用 网络监督的普遍接受 更加注 重权利与义务 权力与责任 规范与效果 成本与效益的 协调和平衡 政府法制运行模式更符合我国实际和世界 潮流 三是政府法制的法治化发展趋势 例如 在 人权入 宪 的背景下 政府机关的行为更加规范化 制度化和具 有更强的预期性 具有 双刃剑 特性的行政权力将更 严格地在行政法治的原则和规则的约束下运作 人权保障 更加受到关注和依法推进 对行政相对人权利的救济更加 充分 四 行政改革创新的基本路向和工作重点 一 行政改革创新的基本路向 在前述背景因素作用下 行政改革创新的大趋势 大 方向如何 笔者认为 我国行政法制和行政法学正处于转 型发展的过程中 行政法制实践在行政民主化 科学 化 法治化的世界潮流影响下 在以人为本的价值目标引 导下 正在走向柔性管理和高效管理 着力于方式方法创 新 这是成本低 风险低 效率高 成效稳健 易成共识 的一种选择 其发展方向和路径至少下面三个要点特别值 得关注 1 柔性管理 以人为本 行政民主 的内在要求 首先 要实行柔性管理 并非所有的行政管理行为都需要 采取强制的方式 如果那样做 就会造成行政机关与行政 相对人之间的普遍冲突 尖锐对立 不利于建设和谐社会 其次 要注重行政谦抑 过去的行政管理是强权行政 高 权行政 行政机关高高在上 现在则要自我约束 再次 要实行民主行政 公民和社会组织更多 更积极地参与到 行政管理和行政法制实务中来 开始成为普遍共识 基本 要求和行为模式 第四 要追求政民互动 和谐 这也是 一个趋势 现在很多行政改革创新都体现了这样一个要求 这也是我国构建和谐社会 改善政府形象的内在要求 现在不少学者开始注重研究柔性的行政管理机制所倡 导的行为方式 如行政指导 行政合同等等 行政指导相 对人可选择接受或不接受行政指导 即便不接受 也不会 因此承担法律责任 行政合同的协商过程中 行政相对人 可以与政府机关进行协商 就某些内容讨价还价 另外还 有行政资助 行政奖励 行政经营 指导性的行政计划和 规划 这些都是新的行为方式 是人性化 柔性化的管理 方式方法 更多地尊重对方的意愿 这些情况给我们一个 启示 就是现在行政管理和行政法制正发生很大变化 人 们的思想观念必须跟上这一变化过程 从世界政治与法律制度史的角度看 民主的发展脉络 是从直接民主到间接民主 再回到直接民主与间接民主的 结合形态也即综合民主 对于行政管理 行政法制实践来 说 作为行政机关的正当性基础的代议制民主是间接民 主 行政相对人主体性地直接参加到行政活动中来是直接 民主 当下行政管理实践中越来越多地增加了直接民主的 成分 二者不可偏废 相互密切联系 相互发生作用 出 001 现新的民主形态 综合民主 它促使当代行政管理和行 参见莫于川 宪政视野下我国行政法的民主化发展趋势分析 民主行政法论纲 北京大学法学院编 润物无 声 中国宪政之路 法律出版社 2004 年 224 235 页 政法的主体理论 行为理论 监督救济理论都发生很大 变化 2 高效管理 采用高新科技带来巨大冲击和深刻影 响 高新科学技术的采用对于行政管理和行政法制实务带 来的冲击和影响 常常让人们大跌眼镜 人们对它的认识 还远不充分 原先认为不可能实现的事 往往因为高新科 技的积极采用而变得可以做到了 例如 电子眼 呼 死你 行政相对人信用档案库 对于行政行为的定量评 估 电算化的裁量基准 电子政务信息平台等等 这样一 些高新科技的采用及其形成的人机系统 能够给行政相对 人 给行政管理机关带来诸多的便利 也提出了更高的要 求 不仅在行政法制领域 在立法 检察 审判等法制领 域 采用高新科技也都带来很大冲击和影响 例如网上投 票 网上追逃 网上公布判决书等等 对于高新科技 既 不要刻意躲避它 也不要过分苛求它 而需要从科学发展 观的角度来加以充分认识和积极采用 要兼顾公平与效 率 私益与公益 人权与秩序 这些都是需要我们深刻反 思 重新考量的 3 方法创新 行政管理改革创新的突破口和稳健路 径 地方可以侧重进行经济与社会管理方面的改革创新 它们有这样的法定权限 因为这不涉及犯罪和刑罚 剥夺 政治权利 限制人身自由和司法制度等严格的法律保留事 项 相对而言 其中的方法创新成本更低一点 风险更小 一点 更稳健一点 更灵活一点 更易于操作一点 应当 作为当下行政改革创新的突破口 当然 体制 机制 立 法等比较宏观的改革创新也很重要 但难度更大 更需要 稳健推进 基于这样的认识 笔者一直比较关注一些新型 的行政管理方式方法的采用 深感行政管理方式方法的创 新可以在行政机关的权限范围内积极尝试 广泛推行 2004 年国务院颁布的 全面推进依法行政实施纲要 有 这样一层意思 能够推进的 稳健一点的 难度小一点 的 要更加积极地推进 所以 积极采用行政规划 计 划 行政指导 行政合同 行政资助 行政奖励 行政 协调等新型的非强制性的行政管理方式方法 应当作为行 政管理方法创新的一个重点或突破口 然而 政府机关推进行政改革创新的时候 应否有 一个界限 如何确定其界限 有没有一些原则来予以必 要的约束 答案是肯定的 那就是政府机关在推进行政 改革创新的时候 应当划出一定的界限 应当有一些原 则来约束其行为 在行政管理和行政法制领域采用新方 法 创立新制度 必然涉及一些规则或者界限问题 总 体上可将其概括为四点 1 对于公民来说属于选择性 赋权 权利 性 授益性的制度规范可以宽松一点 2 对于公民来说属于禁止性 限权 权利 性 损益性的 规范则应非常谨慎和严格对待之 3 创新举措的出发 点 目的性必须正当 必须坚持以人为本 实现私益与 公益 公平与效率 自由与秩序的兼顾平衡 4 创新 举措的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点 不能 是政府机关的自我冲动 自我满足 自我欣赏 按照这 几条原则 行政改革创新举措与之符合者就应容许试验 坚持实行 比较观察 予以认同 容忍和支持 不符合 者就应改正或摒弃 否则 就会像当下一些典型案例所 显示那样 改革创新变了味 偏离了正确方向 民众反 映强烈 政府形象受损 二 行政改革创新的工作重点 政府法制建设是宏大的社会系统工程 万众瞩目 任 重道远 千头万绪 笔者认为下一步可从如下几个方面着 手加以重点推进 1 完善组织法 程序法 公开法 应急法和救济法 从实际情况看 行政组织法 行政程序法 行政公开法 公共应急法和权利救济法 是当下我国政府法制的几个薄 弱环节 下一步应作为重点加强立法建制 充分做到有法 可依 这也是建立健全我国社会主义法律体系的必然要求 关于行政组织法 重点是制定行政机关编制法 行政权限 争议解决法和其他行政公务人员法 修改国务院组织法和 地方组织法 关于行政程序法 重点是总结地方立法经验 尽快出台我国的统一行政程序法 关于行政公开法 重点 是在总结政府信息公开条例实施经验的基础上 尽快出台 我国的政务公开法 关于公共应急法 重点是出台紧急状 态法 国防动员法 国民经济动员法 修改突发事件应对 法 防震减灾法 关于权利救济法 重点是出台行政补偿 法 修改行政复议法 行政诉讼法 国家赔偿法 2 健全畅通的公众参与和利益表达机制 政府法制 建设的进一步推进需要政府机关自身的努力 但是仅靠政 府机关的努力还不能顺利实现建设法治政府的目标 这既 有政府机关自身的能力原因 也包括政府机关可能存在的 惰性问题 还需要依靠公众的参与 特别是行政相对人参 与到政府法制建设中尤为重要 目前已有一些法律文件规 定了社会公众对政府法制建设的参与机制 例如立法法规 定了立法活动的公众参与机制 行政处罚法和行政许可法 规定了相应的听证机制和其他的公众参与机制 随着政府 法制建设的不断进步 需要不断完善公众参与机制 包括 网络舆论等新媒体监督渠道在内的民主监督机制 逐渐完 善的公众参与和利益表达机制 将为我国政府法制建设的 进一步发展不断提供动力和环境基础 101 3 大力加强市县和基层的依法行政工作 前些年发 生的湖南嘉禾县强制拆迁案件和河北定州拆迁打人案件 以及贵州省瓮安县打砸烧事件 都充分表明市县政府是我 国政权体系中的基础环节 处在政府工作的第一线 承担 着经济 政治 文化和社会等各方面的管理职责 直接面 向广大民众 需要直接处理各种具体 现实的利益关系和 社会矛盾 如果不能严格依法行政 工作稍有疏忽就会造 成严重的违法侵权后果 因此推进市县政府依法行政 是 巩固党的执政基础的必然要求 是落实科学发展观的重要 保障 是构建社会主义和谐社会的重要基础 也是加强政 府自身改革和建设的根本途径 而且历史经验证明 政府 法制创新的动力和智慧源泉在地方 在基层 在民众之 中 因此 大力推进市县政府和基层组织的依法行政 是 建设法治政府和服务型政府的基础和关键 4 各级政府应建立依法行政领导机构 我们党提出 的治国基本方略是依法治国 我们党执政的基本方式是十 六大提出的依法执政 就各级政府机关而言 基本准则就 是依法行政 依法治国是基本方略 依法执政是基本政 策 依法行政是基本准则 要实现国务院 全面推进依法 行政实施纲要 提出的远期和近期目标 必须切实加强各 级党委和政府对于依法行政工作的领导 此前一些省成立 了依法行政领导小组 由书记担任组长 建设法治政府的 责任机制问题抓得紧 效果不错 但是在中央层面和许多 地方 一直没有专门成立依法行政领导机构 不利于推动 此项工作 因此 在各个层面建立依法行政领导机构 加 强党委和政府对此项工作的领导 应作为政府法制建设的 一个基本要求 5 建立符合国情的法治政府评价指标体系 政府法 制建设 30 年 已经取得有目共睹的许多成就 但如何才 能确定政府法制建设的成效和水平呢 如何才能确定建设 法治政府的目标是否实现呢 笔者认为 确有必要建立法 治政府评价指标体系 也即 法治政府 GDP 作为衡量 法治政府工程建设是否达标的基本衡量指标或者量化标 准 这是科学发展观在政府法制建设工作中的积极运用 要建立符合我国国情的法治政府指标体系 必须通过调查 论证 把握实际需要 设立科学指标 才能准确衡量行政 法治化的程度 需要指出 在方法创新过程中 切忌将指 标设计得过于简单化或过于复杂化 特别是以形而上学的 眼光来看待这些人为设计的指标 例如片面地将所谓零争 议 零申诉 零复议 零起诉等作为衡量法治政府的指 标 这既不符合实际 也歪曲了法治的本意 6 促使行政公务人员树立现代行政法治观念 观念 更新是制度创新的前提和向导 在新形势下深入推进政府 法制建设 必须首先注重通过教育培训推动观念更新 促 使广大行政公务人员牢固树立起现代行政法治观念 这是 提高依法行政能力 全面推进依法行政 努力建设法治政 府和服务型政府的基本要求 五 结语 行政指导是创新行政管理方式 建设服务型政府的突破口 我国改革开放 30 年来 随着经济改革不断深入和政 治改革稳步推进 行政管理体制改革逐步提上日程乃至优 先推进 行政管理方式和行政法律制度开始了走向民主 化 科学化 法治化的革新进程 政府角色由管制者 司 令员 传统家长正逐渐转变为指导者 服务员 合作伙 伴 政府职能正逐渐由简单片面 或全能无限 转变为 适度有限 政府规模正逐渐由庞大 或极小 转变为适 中 政企关系正逐渐由对立 疏远或者胶着转变为指导 服务与合作 行政方式正逐渐由单一 单向 强制转变为 多样 互动 柔性 行政法制正逐渐由管制型 秩序型 命令型 一味赋权型或一味控权型转变为服务型 给付 型 指导型 权力与权利平衡兼顾型 行政法学也逐渐由 机械行政法学 静态行政法学 单纯工具行政法学转向能 动行政法学 动态行政法学 综合功能行政法学 在此背景下 2004 年2 月温家宝总理在中央党校主要 省部级领导干部 树立和落实科学发展观 专题研究班 结业式的讲话中提出了 建设服务型政府 的要求 之 后国务院颁布了 全面推进依法行政实施纲要 这一纲 领性文件明确提出要深化行政管理体制改革 重新认识和 全面履行政府职能 把公共服务作为政府的一项基本职 能 进一步转变经济调节和市场监管的方式 切实把政府 经济管理职能转到主要为市场主体提供优质服务和创造良 好发展环境上来 把服务便民作为依法行政的一项基本要 求 2006 年 10 月中国共产党第十六届六中全会通过的 关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定 明 确提出了 建设服务型政府 强化社会管理和公共服务职 能 的改革任务 2007 年 10 月胡锦涛总书记在中国共产 党第十七次全国代表大会的报告中明确提出要 加快行政 管理体制改革 建设服务型政府 将其确定为坚定不移 发展社会主义民主政治的一项基本要求 还要看到 不仅我国开始重视建设服务型政府 西方 国家也自 20 世纪 80 年代以来 在应对双重失灵危机 市 场失灵与非市场失灵也即政府失灵 的过程中 在新公共 管理 新行政法等理论的推动下 掀起了一场重新审视政 府角色及其职能 行为和法律关系的运动 其核心内容就 是如何依法更积极 更民主地提供优质高效的公共服务 实现政民互动 参与行政 合作行政 尤其是在全球面临 严重的经济与社会问题乃至危机频出的今天 各国政府都 积极采取各种措施 各国联手 积极出手拯救企业 介入 市场 干预社会生活 为市场主体和社会主体提供多方面 的帮助 如经济扶持计划 社会福利改革计划 经济危机 201 应对举措等等 这些都是政府服务职能的体现 换言之 无论是常态还是非常态下 政府都负有积极采用灵活 柔 和 高效的行政手段服务于公民 企业和社会的责任 这 是基于新的政府角色定位和职能转变所面临的新课题 在我国 由于建设服务型政府的理论建构和制度实践 尚处于起步阶段 如何按照十七大政治报告的要求 在发 展社会主义民主政治的进程中 加快行政管理体制改革 建设服务型政府 亟须学界和实务界积极 深入 持久地 进行探索 而行政管理方式创新作为政治改革和行政管理 体制改革中的重要因素和重要环节 比较而言具有风险较 小 难度较低 牵扯较少 成本较低 见效较快等特点 对于加快建设服务型政府还具有特别重大的战略 策略和 操作等方法论意义 当代行政管理模式的发展趋势是从消极管理到良善治 理 从管理行政到服务行政 从集权行政到民主行政 从 刚性管理方式到刚柔相济且以柔性管理方式为主 人们应 当正确认知 积极顺应这一发展趋势 当代行政管理方式 可分为两大基本类型 一类是传统的刚性管理方式 如行 政命令 行政