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以体制机制创新推动提升检验检疫水平廊坊检验检疫局 吴竣宁内容提要：在外贸经济面临许多新情况、新问题的新形势下，河北检验检疫局要实现“突破年”、“四步走”战略目标必须推动体制、机制创新。本文仅就检验检疫体制机制创新的内容、目标任务和应遵循的基本原则做了一些粗浅的探讨。体制机制创新最具根本性、基础性和长效性，是经济社会发展中最根本、最有效、最持久的促进因素。今年是河北检验检疫工作的“突破年”，也是实施“四步走”跨越发展新战略的开启年。因此，以解决影响和制约科学发展的突出问题为出发点，坚持治标与治本相结合，积极探索并建立健全保障和促进科学发展的体制机制、政策法规和规章制度，努力解决制度缺失和体制障碍方面的突出问题，形成充满活力、富有成效、更加开放、有利于科学发展的长效机制和制度体系愈发重要和关键。一、 面临的新形势与新问题新时期我国外贸经济面临着许多新情况和新问题，对检验检疫工作提出了新的更高要求。1、外贸经济快速发展和结构优化对检验检疫行政管理提出了新课题。改革开放，特别是入世以来，我国外经贸高速发展，20012011年外贸进出口总额从5098亿美元增至3、6万亿美元，增长 6倍多；同期廊坊市外贸进出口总额由2、63 亿 美元增至52、9亿美元，增长19倍多。外贸格局发生翻天覆地变化，外贸规模、出口批次成倍增长，出口商品结构明显优化，初级产品比重降低，工业制成品比重越来越大。以廊坊市为例，去年机电产品出口达到14、8亿美元，占出口总值的54、9% 。对外贸易快速发展引发了检验检疫行政管理新的不适应。外贸快速增长与检验检疫资源短缺的矛盾、外贸经济增长方式的转变同检验检疫技术水平差的矛盾十分突出。检验检疫行政管理必须要适应这种新变化，积极转变职能和检验监管方式，必须着力解决检不出、检不快、检不全、检不了的问题。2、外贸经济发展“大通关”、“大物流”和“快节奏”的特点对检验检疫监管工作提出了新要求。国际贸易中，包括交货期在内的贸易服务是参与市场竞争的一个重要因素。现代国际贸易要求产品质量高、价格低、交货快，从生产到交货的期限由过去平均3045天，缩短到目前的7天左右，有的甚至提出当天交货的要求。外贸企业按订单组织生产，生产周期短，库存时间短，有的甚至实行“零库存”的物流模式。从而为检验检疫行政管理工作提出了新问题，迫切需要检验检疫部门改进检验监管模式，提高通关效率。3、国际贸易复杂化对检验检疫应对技术壁垒和实施技术措施提出了新任务。随着欧美债务危机的蔓延，全球贸易保护主义抬头，从发达国家到发展中国家都在将贸易保护主义作为拯救经济的救命稻草。许多国家和地区采取了提高关税、支持国内产业发展政策等对贸易产生影响的措施。贸易摩擦和纠纷四起。20世纪80年代我国遭遇反倾销,年均立案7起,90年代增至年均32起,20012005年间年均立案24起,20062008年间年均立案减少至9.3起。但2008年全球性金融危机爆发以来,针对我国的反倾销立案数量又大幅增加,2008年涨至76起,2009年则达到78起,2010年突破100起。从反倾销案件立案数量占实施反倾销措施案件数量的比例来看,中国比例最高,高达71.8%,比世界平均水平高出近7个百分点。技术贸易壁垒更是层出不穷，美国、欧盟、日本先后实施了ROHS指令、WEEE指令、EUP指令、REACH法规、“肯定列表”等技术措施。质量问题政治化、国际化越来越明显，越来越普遍。亟需检验检疫部门转移工作重点，参与国家宏观经济调控，通过采取技术性措施给予破解和反制。4、产品质量和安全管理任务加大对检验检疫行政管理提出了新挑战。近几年来，国际国内两大市场逐渐暴露出日益严重的我国产品质量问题。从2005年的孔雀石绿到2006年的苏丹红，再到2007年的丙二醇、2008年的三聚氰胺，近期的工业明胶胶囊事件，以及啤酒甲醛、白酒敌敌畏、米粉吊白块、面粉滑石粉、猪肉瘦肉精，等等。都说明一个问题：参杂使假和非法进出口的人为主观恶意行为导致的产品质量安全危害程度已大大超过因生产设备、工艺技术、材料质量和劳动力素质等生产要素缺陷带来的质量水平低的问题。生产经营者职业道德和社会责任丧失、主观恶意违法行为上升凸显出体制监管的缺失。当然，造成食品安全危机的真正原因是大众盲目消费引导下的恶性竞争，初级产品大量使用添加物。而这导致了处于下游产品、终端产品监管环节的检验检疫行政管理工作捉襟见肘，防不胜防。同时也暴露出食品安全管理条块分割，地方保护主义盛行，加之监管重心过高，类似“潜规则”一类的信息采集渠道不通畅，责任主体不明确，法律法规和技术标准、技术规范约束乏力，处置迟缓等问题，最终酿成“体制性监管能力缺失”。根治这些问题，必须完善体制，创新机制，改进监管工作方式和方法。二、检验检疫体制机制创新的目标和内容1、体制机制创新的内容推进工作重心转移，由注重对产品的品质、数量、重量、外观等全项目检验向注重安全、卫生、健康、环保和反欺诈项目上转变。提高监管有效性，必须勇于丢掉坛坛罐罐，有所为有所不为，推行差异化监管。把那些对人体健康、生命安全和动植物安全影响不大的大宗、低风险的商品应交由市场去调节，剥离到事业性技术单位或社会检测机构去做。从而集中有限的资源把风险高、敏感性强的产品管住管好。要针对国外的具体要求，认真分析和评估产品质量安全方面的隐患，制定措施加以解决。对有关安全卫生等问题要有前瞻性和预见性，要结合当前国外的的有关动态，分析研究有关对策措施，做到把握主动，未雨绸缪。在进口方面，要围绕安全、卫生、健康、环保、反欺诈，努力提高“四率”,即：不合格检出率、疫情疫病检出率、有毒有害物质及检出率、有害生物截获率，保护国民人身健康和经济社会安全。加强质量宏观管理，实现从主要关注微观质量管理向同时加强宏观质量管理转变。外贸经济的宏观质量管理是着眼于外贸经济整体甚至整个国民经济的发展，针对整个社会范围开展的质量管理活动，其目的是保证外贸经济的持续发展和质量水平的稳定提高。微观质量管理是宏观质量管理的基础，而宏观质量管理又为微观质量管理提供必要的战略指导和政策支持。微观质量管理是企业行为，宏观质量管理的主体则是政府机关。二者不能混为一谈。我们检验检疫部门过来在这方面做得是不够的。一方面，实施全过程管理有些过头，超越了职能权限，种了别人的责任田；二是实施全项目检测和批批检验监管，直接干预企业微观质量管理活动，替外贸企业做了很多工作，也背了很多“黑锅”。而在宏观质量管理这方面却存在很多欠缺。推动实现从微观向宏观转变，就是要在进一步理清职能的基础上，在引导、协调、监督、服务等方面多做一些指挥性、控制性、协调性工作，为微观质量管理活动创造一个良好的外部环境。特别是要在加强质量宏观发展战略规划、建立健全宏观管理工作机制、强化质检事业发展战略研究、围绕扩内需保增长调结构等重大战略发挥职能作用、构建全面系统科学的质量评价考核指标体系、完善质量责任体系和宏观质量管理的激励约束机制等方面多下功夫。改革通关机制，由口岸和内地机构双重把关向分类通关放行转变。现有先报检后通关、口岸内地检验检疫机构双重把关的通关模式在理顺通关流程、维护通关秩序方面发挥了重要作用。但是，与国际物流和外贸发展的需要相比日益显现出诸多不适应。表现为：出口货物口岸查验虽只有0、5%（一般）、5%（重点）的比例，但所有货物都必须到口岸机构申请换证，影响了通关效率；部分出口企业违反产地检验原则，直接到口岸机构申报，在接到口岸查验指令后，即申请撤单，逃避监管，扰乱通关秩序。从进境货物通关看，流向目的地的货物需要两次申报和缴费；内地检验检疫机构催报检难，许多货物在口岸局放行后即销售使用，检验监管有效性难以保证。产地检验、口岸换证放行，一定意义上已经制约了外贸发展，既增加了口岸局的工作压力，导致口岸局人员紧张，支出增加，又挫伤了内地局的工作积极性，而且还增加了企业的通关成本，迟滞了货物通关时间，降低了通关速度。因此，必须按照“方便进出，监管有效”的原则改革现有的通关模式，推行分类通关，即:将出境货物分为两类，重点敏感商品实施产地检验检疫，口岸查验放行；非重点敏感商品由产地机构检验检疫合格后直接放行，口岸机构不再查验。对进境货物同样也分为两类，一类是必须在口岸进行检验检疫放行的，如大宗散装物品、易腐烂变质货物、废旧物品等；另一类是可在属地实施报检放行的，该类商品要根据其是否来自疫区、有无木质包装、疫情携带风险程度等最终判定是否在口岸机构实施检疫查验。对上述不在口岸机构查验放行的进出境货物，口岸机构可以实施随机性稽查制度。创新检验监管模式，由重检验轻监管向以监管为主转变。改变重检轻管、以检代管的传统工作方式，代之以检管并重，以管为主。将检验寓于监管之中，实现从“检验产品”到“监管企业生产过程、生产体系以及产业”的转变。拓宽监管范围，将所有企业、所有产品纳入质量安全监管范围，实行“企业全备案、产品全登记、检验全纪录”；延伸管理层次，把影响产品质量所有因素、所有环节，全部纳入监管领域，实施全过程监管；改进监管方式方法，实施风险管理、动态监管、分类监管、层级管理。以此提高监管效能。强化技术贸易措施的应用，由微观检验监管向参与宏观调控转变。随着世界经济的发展，以传统关税壁垒为主要内容的贸易保护逐渐被技术壁垒所取代。我们要根据国家宏观调控政策，在促进产业结构调整，特别是转变外贸经济增长方式方面发挥积极作用。利用技术措施，帮助引导企业从规模数量速度型向质量效益型转变；帮助引导企业增强品牌意识，实施名牌战略，使出口产品由贴牌型向自主知识产权型转变；帮助引导企业生产的出口产品由高能耗、高污染型向节能减排型发展。推行“监管批”管理，由按批检验监管向周性监管转变。随着外贸经济质和量的飞速发展，传统的按“报检批”检验监管放行制度日益显现出其局限性和弊端。不仅人为地割裂了企业生产的“连续批”而且是一种简单的重复检验。在实际工作由于货物堆码、掏箱等实际困难很难做到随机抽样，因此依据抽样检验结果队报检批进行的合格评定有效性也值得怀疑。此外，现有的行政资源和检验资源满足不了批批检验的要求，在品质、安全卫生项目检测上，政府实验室和企业实验室没有很好的进行分工，企业对品质项目更加关注，造成检验检疫机构简单重复地对品质项目抽样检测，浪费了大量资源。况且，按批检验出具的证单缺乏国际互认，大多只供国内通关使用，不仅为出口贸易设置技术门槛，也使检验检疫部门过多地承担了企业作为第一责任人的责任，为企业在质量上的不诚信行为买单，也为国外封杀中国产品提供口实。因此必须转变按批检验监管的方式，实行按“监管批”进行周期性检验监管和放行的模式。即:按照商品风险和企业诚信，事先设定监管规则，按照规定的周期、内容、方式等采用检查、验证、评估等手段，对与进出口生产企业产品质量安全保证能力相关的要素、法规、标准、文件要求的程度进行评定。形成以市场准入、出口商品风险分析、出口企业质量信用评价、抽批规则和监管规则、关键点控制验证、评定、放行、动态管理、商品档案、纠偏改正等10大要素为主要内容的出口商品合格评定机制。这样不仅有利于节约检验检疫行政资源，同时也有利于提高把关的有效性。实行风险管理，由“监管货物”向“监管风险”转变。引入风险管理原理，着力对工业品监管链条上存在的区域风险、企业风险、产品风险、诚信风险、监管风险等风险信息进行累积，加以趋势分析，并以此为基础进行综合风险等级评定，确定企业和产品的不同风险等级。同时辅以市场准入、厂检、暂停出口和召回制度，从而建立起一套科学有效的风险评估分类管理制度。实现从重批次向重监管体系和能力的转变，从管成品检验到重厂检基础上的合理验证转变，增强企业自控意识和自律意识，达到既能快速通关，又能严密监管的目标。加大进口商品检验监管力度，从重出口向进出口并重转变。改革开放30年来，我国对出口的检验监管力度始终大于对进口的力度。这种局面虽然在加入WTO后有所转变，但总体上看还不足以应对国内国际经济发展的需要。一方面，加强对进口商品检验监管更能够与国际通行做法接轨。国际上大多数WTO成员国的通行做法都是将监管重点放在进口商品上，重进口轻出口，实施强制性检验的进口商品种类高于出口，而我国则恰恰相反。另一方面，强化对进口商品的检验监管也有利于提高应对国外技术性贸易措施的能力。近年来，一些发达国家利用自身的技术优势，纷纷采取技术壁垒措施使我国产业和企业蒙受了很大的损失。我们要提高对贸易壁垒的应对能力，就必须进一步加强对进口商品的检验监管，通过采取反制措施设置较高的市场准入门槛，增加对外谈判的筹码，从而在促进贸易发展的同时最大限度地维护国家和人民的利益。2、创新后的体制机制基本架构改革创新后的检验检疫行政体制框架，包括4项基本职能、7个综合管理系统、10项管理制度、9项检验监管模式、12个检验监管长效机制。4项基本职能：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。7个综合管理系统：法律法规系统、认证认可系统、技术标准系统、技术保障系统、技术服务系统、信息网络系统、企业诚信管理系统。10项管理制度：法定检验制度、委托检验制度、认可检验制度、工业品免验制度、复验制度、目录外商品抽查制度、验证制度、检测机构监管制度、以卫生注册登记和质量许可为主体的行政许可制度、装船前预检验制度。9项检验监管模式：批批检验检疫或称全数检验模式、分类管理检验监管模式、型式试验检验监管模式、过程检验监管模式、共同检验模式、安全卫生监控模式、批量检验模式、合格保证检验监管模式、符合性验证检验监管模式，等等。12个检验监管长效机制：市场准入机制、全过程监管机制、风险分析和研判机制、诚信管理机制、源头管理机制、执法稽查机制、备案管理机制、敏感商品配额管理机制、质量安全预警机制、疫情疫病应急处置机制，区域化示范和监管机制，部门协调交流合作机制，等等三、检验检疫体制机制创新应遵循的原则检验检疫体制机制创新，涉及权力的重组和利益的再调整、再分配，因此是一项涉及面广、实施难度大的系统工作，必须科学谋划，统筹兼顾，必须遵循以下基本原则：观念领先原则。体制机制创新不仅是对现有权力、责任、利益格局的调整，更是一场深刻的思想革命。因此首先要观念创新。长期以来，在旧的体制和传统的工作方式方法中形成的陈旧观念与思维方式，必须有个大的转变。通过教育和引导，要使干部职工树立商品经济观念，从产品经济向商品经济的观念转变，创新体制机制都要从有利于发展商品经济、市场经济去考虑；树立分权管理观念，从高度集权包揽一切的管理观念向分权管理观念转变，下放权力，合理分权；树立政企分开观念，检验检疫行政职能和社会职能分离，将一些社会中介服务职能交由社会组织去办；树立服务观念，将对企业的监管寓于服务之中，在服务中体现监管；树立科学管理观念，检验检疫行政管理不仅是权力支配过程，而且是科学知识运用的过程，把行政管理当作科学，重视科学管理和科学决策；树立法制观念，做到依法行政，廉洁高效行政。适应性原则。检验检疫行政管理体制是社会管理中的一个系统，同其他管理系统特别是政治体制、经济体制形成一个互为条件的有机整体。他们相互作用，相互制约。检验检疫行政体制改革创新，必须贯彻适应性原则，要适应政治