伊春林权体制改革.doc

伊春林权体制改革作为我国开发最早的国有林区和最大的森林工业基地，伊春一直是我国的重要木材生产基地。然而经过长期的过量采伐，加之林业产权虚置，经营与责任主体缺位，责权利严重不统一，客观上形成了林户“靠山吃山”“资源依赖” 的思维定势，毁林、盗伐等现象屡禁不止，陷入了越穷越砍、越砍越穷的恶性循环。伊春森林资源恶化严重，森工企业经营不景气，人们生活比较穷困，陷入了“资源危机、经济危困”的艰难境地。为了扭转这一现状，伊春林业管理局开展了国有林权改革的尝试。此次改革伊春林业管理局作为发包方，选择伊春林区的双丰、铁力、桃山、翠峦、乌马河等 5 个具有代表性的林业局作为试点，与林户签订书面承包经营合同，明确双方的权利和义务，并对林地使用权和林木所有权、承包收益分配及合同期满后尚未采伐的林木处置等事宜在合同中予以明确约定；国有林地承包经营权分别由试点林业局采取拍卖、招标、协议等方式进行转让。林地的经营权归林户所有之后，林业生产的积极性得到了极大的提高，收入水平和生活质量也大为改善。与此同时，由于林户对林地的培育和保护，林区的林业资源得到了较大的恢复；并且，林户在获得了林地经营权的同时也不再从林业企业领取工资，这样也使林业企业卸下了历史包袱，重获生机。但是，面对改革的长期效果，人们仍然存在着一定的顾虑。林业生产的特点决定了其不适合小规模生产，具体而言，林业生产盈利周期长，资金压力大，生产风险高，因此，无论是滚动式的生产模式还是引入林业保险都需要规模经济作为基础。面对资金压力大、风险高的弊端，相应的有两条解决方案，分别是低息贷款和国家保险，可以维持林业生产的小规模模式。 在应用这两项政策的时候，面临着矛盾性的选择：维持小规模林业生产的模式，需要低息贷款等大量的资源投入；通过大规模兼并形成规模效应，虽然减轻了资金压力，但是却增加了引起社会动荡的可能性。因此，需要通过对复杂政策环境有解析能力的方法来对政策效果进行全景的展现。林区改革政策与其他公共政策一样，作为一种社会政治现象，关系到一个国家或地区社会经济发展的质量和社会稳定。而公共政策的复杂性极大影响了对政策效果的评估与把握。在林权改革政策中，所谓复杂性是指，政策在执行过程中受到林户以及他们之间的互动、森林生长状态、其他贷款政策、保险政策等配套政策的影响，这其中，林户的行为与互动对政策执行效果的影响显得尤为重要。本文旨在应用恰当的公共政策分析方法，对伊春林权改革的政策前景进行评估。一、公共政策面临的复杂性挑战与基于主体建模方法早在20 世纪末，Holland 就提出了 CAS（Complex Adaptive System）的概念。所谓CAS 就是大量具有适应能力的相互作用的单元构成的系统，并且这些单元能够在一定的规则下产生有组织的系统行为。在政策分析领域，从本质上讲一项政策的执行，实际上是通过引导和改变政策主体的行为选择，使其符合政策目标；即通过政策主体的个体自适应行为，及其与其他政策主体和政策环境的互动，来完成资源流动和重新配置，以实现政策目标。因此，政策效果的好坏并不完全听从于政策制定者的愿望，而是更多地取决于相关政策主体的适应能力，以及政策主体之间、政策主体与环境之间的相互作用。可见，政策主体的适应性和互动性带来了公共政策复杂性，也对传统公共政策分析方法提出了挑战。下面就从这几个角度阐释公共政策分析所面临的复杂性，及其基于主体建模方法对于复杂性的解析能力。1.政策主体的异质性及其带来的复杂性在公共政策的制定和实施过程中，各类政策主体都从不同的角度以不同的方式对公共政策施加不同程度的影响。而且同类政策主体中，由于它们资源禀赋和利益诉求存在着较大差异，每个政策主体都具有强烈的异质性，会分别按照自身具备的能力和信息，最优化自己的策略，以最大化地实现其自身利益。因此，在一个政策系统中，随着政策主体数量的不断增加，利益的冲突也逐渐增强，带来了政策的复杂性。2.政策主体的适应性及其带来的复杂性作为社会人或是由社会人构成的组织，政策主体具有高度的智能和本能的利己需求，能够为了生存、发展、实现自身利益，不断地学习、记忆、积累经验，对政策环境和其他主体的行为主动做出适应性反应，改变自己的行为规则，使政策的效果朝着有利于自己的方向发展， 即所谓政策主体的适应性。一般来讲，政策制定是依据过去的经验、数据等既定信息，而政策的执行面临的是一个适应性政策主体构成的动态世界，政策目标与政策主体目标之间的差异会导致政策在实际操作过程中效果与初衷产生偏离。霍兰的复杂自适应理论的核观点就是适应性造就了复杂性。对于公共政策而言，政策主体的适应性同样也是其复杂性的主要来源之一。3.政策主体间与政策环境互动过程中的复杂性公共政策分析的复杂性还体现在政策主体的非线性互动中。这种互动通过信息和物质交流的方式来实现，主要包括政策主体间的互动、政策主体与政策环境之间的互动两类。政策环境主要包括政策本身及与之相关的外界影响因素。政策主体的互动行为还将受到政策主体禀赋属性、社会关系和行为的影响。这两类在整体上形成非线性的复杂“涌现”结果，通过影响政策演进路径的关键节点使政策效果变得复杂。可见，政策主体之间的非线性相互行为，以及政策环境对政策主体的影响，也是政策分析具有复杂性的根本原因之一。4.传统政策分析方法在应对复杂性方面的局限性公共政策的异质政策主体所具有的适应性和其互动性所带来的复杂性，极大增加了公共政策分析的难度，也进一步凸显了传统公共政策分析方法的局限性。在公共政策分析中，传统的定性分析方法是以“演绎律则模型（Deductive-NomologicalModel）”和“归纳概率模型（Inductive-ProbabilisticModel）”为核心思想的，但是无论是“演绎法”还是“归纳法”都是建立在系统稳定运行的前提下的 ，而政策主体的适应性和互动性恰恰打破了政策系统运行的平稳性，大大增加了其不确定性与复杂性，这就突破了传统“归纳法”和“演绎法”的适用范围。同时，在定量分析层面公共政策分析仍然应用以统计分析和计量分析为主流的定量分析方法。统计回归方法是对总量变量之间关系的考量，无法体现微观政策主体的适应性和互动性，但是，政策发展演变过程中改变政策执行路径和政策效果的关键节点往往都是主体适应性和互动性共同作用的结果。可见，传统政策分析方法在解析政策复杂性方面力不从心，关于这一点，Hedstrom 在解析社会一书中从社会科学研究的高度进行了阐释。5. 基于主体建模的政策分 析方法及其在解析政策复杂性方面的优势随着计算机建模技术的迅速发展，建模和仿真（Modeling and Simulation，M&S）技术在自然科学领域得到了广泛应用，正在成为继理论研究和实验研究之后第三种认识、改造客观世界的方法，其发展大致经历了“软件主体”阶段和“机器学习”阶段。20 世纪末，美国圣塔菲研究所提出了基于主体的建模仿真（Agent Based Modeling and Simulation，ABMS） 方法，其自身的基于主体的建模思想，非常适用于政策利益相关者的行为与互动研究等社会科学研究，开启了社会科学仿真的新时代。在政策分析领域，学者们始终尝试将仿真方法应用于政策分析中，最早应用微观仿真（Microsimulation）方法，随着基于主体建模仿真方法。基于主体的公共政策仿真的核心是政策主体、主体间的互动以及主体与环境的互动，因此其建模过程本质上就是在考虑政策主体的异质性、适应性和互动性等主体属性的前提下，应用意愿、信息 、机会（Desires、Beliefs、Opportunities，DBO）的行为分析原则，抽取提炼主体之间、主体与环境之间博弈关系和互动规则的过程。这种方法可以对公共政策备选方案的技术和经济可行性、政治可接受性等政策效果进行模拟、预测和评估。比较传统的政策分析方法，这种研究方法对解析公共政策的复杂性有得天独厚的优势。基于主体的政策仿真以微观主体为基础，打破了主体同质、互动线性和系统稳态等传统建模假设，通过主体自身的适应性规则、主体互动规则将全部主体聚合在一起，结合政策的外部环境形成政策仿真模型。这是一种自下而上的建模方法，极大强化了模型的微观基础，并且对于政策主体的异质性、互动性和适应性具有很强的过程描述性，强调了主体的属性与行为是决定系统性质的基本因素，主体之间、主体与环境间的信息交互，以及主体适应环境变化的能力是系统进化的基本动因这样一些政策系统的基本属性。并且，政策利益相关者的行为是并行发生的，而基于主体建模的方法是以并行的演绎推理来模仿这个并发的系统，可以很好地模拟利益相关者的并发行为。与其他传统的总量数据分析模型相比，基于主体的政策仿真可以更充分地描述政策问题，在建模结构上具有与政策系统极大的相似性。因此，本文选择基于主体的政策仿真模型对伊春林权改革的政策前景进行评估，突破传统研究的瓶颈，提升对政策系统中复杂性的解释能力。二、伊春林权改革政策仿真领域模型的构建构建基于主体的公共政策仿真模型，其核心工作是明确两类变量和三组规则。两类变量指ABMS 方法的核心变量主体变量和政策环境变量；三组规则是指“政策等环境变量对主体变量的作用机制”，即调控政策和外生影响因素对主体的作用机制；“主体间行为的互动机理”；“主体策略进化规则”。就建模过程而言，公共政策仿真遵循由构建领域模型，到构建概念模型（分为静态概念模型和动态概念模型），到构建可操作模型，最终发布并分析仿真结果这一仿真模型基本流程。本文从这一部分开始将按照建模过程对伊春林权改革政策仿真模型进行介绍。建立基于主体的政策仿真模型往往是为了探讨并解决某一具体的公共政策问题，因此，在领域模型的构建过程中就需要完成具体政策问题的前期分析工作，凝练研究问题，明确主体变量和政策环境变量，明确研究的边界、粒度和数据获取情况，为进一步将具体问题转换为概念模型奠定基础。在伊春林权改革所处的系统中，能够具有适应性能力的主体只有两类：林户和当地政府。 考虑到本文研究是从政策制定者的角度去考量政策效果，因此本文仿真模型的主体变量只有林户一类。如前文所述，伊春国有林权改革政策面临着经济发展与社会稳定的矛盾，需要辅之以低息贷款和国家保险两项辅助政策，因此，政策环境主要包括林权改革政策以及低息贷款和国家保险两项辅助政策。那么人们希望了解的就是，考虑到伊春林区森林生长的环境因素，在伊春林区贷款和保险两项辅助政策作用于以林户为核心的伊春系统之后，会对伊春林区的林户行为产生什么样的影响，林户之间会涌现出什么模式的互动关系，这些会对伊春林区的经济效率和社会稳定带来什么影响（逻辑关系见图1）。因此，考虑到贷款政策和保险政策的个体经营辅助作用，和林业经营的规模化优势特征，形成两个研究假设。假设1：贷款政策和保险政策会削弱林地经营权向少数林户手中集中的趋势，利于社会稳定。假设2：贷款政策和保险政策不利于规模化林业生产，会降低林业的生产效率，对林业生产有负面影响。在伊春林权改革中，林户是系统中起关键作用的政策主体，因此，以林户为主体构建仿真模型，这种研究粒度的选择既能保证研究目标的实现又能保证研究的顺利进行。同时，由于长期的经济落后，在伊春并不是所有的林管所都具备研究所需的数据资料，并且，通过调研发现各个林管所的情况差别不大，具有一定的同质性，因此，考虑到研究条件的限制，假设各个林管所的情况是同质的，以资料最详实的么河林管所作为样本进行研究，以保障数据的可得性。三、伊春林权改革政策仿真概念模型的构建在建立领域模型的基础上，我们需要进一步构建概念模型，为下一步构建可操作程序模做准备。建立概念模型分为两个阶段，分别为静态概念模型和动态概念模型。静态概念模型主要明确政策主体和政策环境的属性。动态概念模型的关键在于解析政策环境对政策主体的作用机制、政策主体的适应性以及政策环境和政策主体间的互动性等核心机制。1.静态概念模型在伊春林权改革仿真模型中，由于我们关注的核心问题是贷款政策和保险政策所引起的林户之间林地经营权的流转，以及对林业生产和社会稳定的影响，因此林户之间林地经营权的流转就成了整个模型的关键要素。我们就林户交易其经营权的动机进行了实地访谈，了解到林地经营权流转主要源于两类动机：一类是被动流转经营权，即当家里的经济状况不足以维持家庭生活和其林地的生产时，林户就会转移经营权；一类是主动流转经营权，即当林地价值的增长已经超过了其对林地投资的收益预期时，林户就会转移经营权。其中被动流转经营占绝大多数。因此，契合本项研究的主体属性有投资的收益预期（EII）和其他与林户财产有关的属性：初始财产（W0）、林业收入（IF）与成本（CF）、林下经济收入（IUF）与成本（CUF）、非林业收入（INF）与成本（CNF）、消费（C）等等。此外，在伊春林权改革的仿真模型中，由于林业生产本身具有的高风险性，外生的森林火灾、病虫害等风险对于系统的进展有着关键性的影响，因此，本项研究将不确定风险作为外生影响因素，按照实际发生的概率和损失率的期望值随机引入系统中。此外通过调研我们发现，在本模型中林户的资金链普遍很紧张，另外林业生产面临着巨大的风险，因此，贷款政策和保险政策是左右林权改革政策效果的关键因素，需要将这两类政策作为模型的目标政策进行外生控制。这里所说的贷款政策和保险政策分别指国家贴息贷款和国家保险，因此，利率和保险费率都是既定的，外生控制变量仅为贷款政策和保险政策是否实施的布尔型变量。在此基础上，根据在伊春当地通过入户访谈获得的数据和与相关领域的专家交流获得的数据，为主体的属性、外生风险的发生概率和损失率期望值赋予初值，并在此过程中引入了随机变量模拟风险的发生过程。2.动态概念模型在伊春林权改革的项目中，我们首先要明确政策环境对政策主体的作用机制，即政策环境变量对主体属性变量的影响函数。贷款政策作为第一个政策环境变量加入系统，林户会在资金紧缺时选择进行贷款，系统将自动在贷款第一期将贷款数额计入主体财富属性，并在以后各期按照设定的利息计算并在主体财富属性中扣除相应的本金和利息，得到“贷款现值”（无贷款则“贷款现值”为 0）。风险作为第二个政策环境变量，按照根据历史数据得出的发生概率和损失率，随机地发生风险，并按照损失率改变主体的财富属性。本案例中的保险政策采用国家保险的形式（无保费），因此，当保险政策加入系统时，只需将风险屏蔽掉即可，即将风险发生概率调整为0。综上，对于每个林户的属性和环境变量在各期都存在如下关系其中，i为第i个主体；t 为t期；W为财产；IF为林业收入；IUF为林下经济收入；INF为非林业收入；L为贷款现值；CF为林业成本；CUF为林下经济成本；CNF为非林业成本；C为消费；F（R为考虑风险的收入残留率；D为损失率；RN为随机数函数；R为山火、病虫害等林区生产风险发生概率。在体现政策主体适应性和主体间互动性的主体行为分析阶段，我们认为在每一周期中，每个主体都会根据在上一周期中每个主体的行为进行本周期行为的决策，并且，其他主体对其实施影响的权重并不相等，因此，在动态模型的构建中，具体化“行为互动与适应模型”就成为研究的核心。其中，i为第i个主体；t 为第 t 期；B为行为；F（B）为行为函数；W为影响权重。在伊春林权改革的实地调研中，我们发现由于十几年来伊春林区的资源衰竭和经济发展缓慢，伊春在人才方面呈现出“孔雀东南飞”的态势，当地绝大部分林户受教育程度比较低，对待新兴事物的接受能力还不够强，在林区呈现出人力资本“二八效应”的两极分化状态，涌现出少数经济实力、林地经营能力、社会经验和风险抵抗能力都比较强的“带头大哥”和人数众多的跟随者。因此，在面临林地经营权这一新兴事物时，多数林户表现出迷茫的心态。尤其是林地经营权具有未来不确定性较大、价值评估较难的特点，更强化了绝大多数林户的“从众心理”，在林地经营权流转这样的决策问题上，多数林户采取跟随策略，追随“带头大哥”的决策，在策略选择上表现出单一化和固定化的特点，并且，在互动关系上表现出较强的从众趋势。同时，通过对“带头大哥”的访谈，我们发现这些林区精英一致认为林地经营权的承包是又一次的“土地承包”，带有明显的“原始股”色彩，具有巨大的溢价空间，要把握这次财富增值的机会。因此，在伊春林区林户普遍看好林地经营权，非资金链断裂不会进行流转，行为互动和适应模型可具体为其中，i为第 i 个主体；j为第j个主体；t为第t期；B为行为；I为“跟随者”集合；J为“带头大哥”集合。四、伊春林权改革政策仿真可操作模型的构建与结果分析在可操作模型阶段，我们需要将概念模型转换为计算机程序，通过程序的运行获得仿真结果。在这一过程中包括三个阶段，分别是：构建用户界面、计算机模型构建与调试、分析仿真结果。如前文所述，伊春林权改革仿真模型着重研究贷款和保险等林权改革辅助政策的效果，因此，在用户界面的设计上，在政策输入端突出低息贷款和国家保险的勾选框的使用。并且，由于林地经营权初始分配的过程中重点考虑公平性，造成了无论林户是否具有林地经营能力都获得了林地的经营权，从而形成了林地经营能力和经营权之间的错位，影响了林地经营效果的优化。同时，正是这种错位使那些经营能力弱的林户无法维持林地经营，产生了出售经营权的动机，而那些经营能力强的林户无法充分发挥自己的能力，产生了购买经营权的动机，可见这种经营能力与经营权的错位也是经营权流转的主要动力。因此，在伊春林权改革模型中假设当林地经营权不再流转时，意味着林地的经营权和林户的经营能力得到了良好的匹配，也就是说林业生产和经营进入了良好的状态，我们称之为“人工演替”。基于这一假设，我们在政策仿真结果输出端通过曲线图的方式重点关注不同政策组合的经营权稳态状态和达到稳态所需的时间。在构建计算机模型以及调试工作的基础上，我们分别尝试不同的政策组合：只有林权证且没有长期低息贷款和国家保险的情况；只有林权证和国家保险的情况；林权证和低息长期贷款和保险都有的情况。这里不存在林权证和长期低息贷款共存的这种政策组合，因为银行贷款是以林地经营权及地上附着物为抵押的，没有保险就无法保证抵押物的价值，所以长期低息贷款和国家保险一定共同存在。通过林权改革政策仿真模型，在不同政策组合条件下，探索经营权流转稳态状态和达到稳态所需的时间，依据稳定状态来判断社会稳定情况，依据所需时间来判断整体生产效率。图2所示的三幅图是政策仿真结果对比图。当林户数的变化率趋于零的时候，意味着林户之间林地经营权的流转现象几乎消失，所有拥有林地的林户的经营能力与其所拥有的林地经营权达到了最佳匹配，从系统的角度，我们可以认为从这个时刻起林木系统就进入了最优的“人工演替”状态。因此，林户数的变化率是判断否进入“人工演替”的依据。从图2可以看到，图2（a）和图2（b）所示的政策组合的长期效果是大多数林户转让了自己的经营权，系统进入到人工演替需要大约15年的时间；图2（c）所示政策组合的长期效果是少数林户转让了自己的经营权，系统进入到人工演替需要大约10年的时间。通过比较可以发现，第三种政策具有比较优势。首先，从图 2（c）中我们看到林户数的变化率趋于零的时间较前两图早，只有10年左右，这说明系统进入人工演替的时间也相应提前了，带来了较好的林木生长状态，拒绝了研究假设；其次，林户数下降幅度较图2（a）和图2（b）小，接纳了研究假设二，在当前劳动力市场需求不足的形势下，该政策在吸纳社会剩余劳动力、维持社会稳定等方面的好处显而易见。同时，也应该认识到优势政策具有较高的政策成本，需要公共财政为林地的保险费用和林户的贷款利息埋单。此外，我们还发现系统对长期低息贷款政策十分敏感，在政策组合中加入这项政策后，系统进入“人工演替”的时间和林户经营规模两项指标都发生了显著的变化，可见，林户经营能力的瓶颈在于资金不足，这与