公路管理体制改革和发展的趋势.doc

此文档收集于网络，如有侵权，请联系网站删除公路管理体制改革和发展的趋势摘要：近年来，公路管理体制改革虽然产生了明显的积极效应，但还未能从根本上解决好新旧两种管理运营体制下存在的一些矛盾和问题，依然制约着我省公路基础设施建设的发展步伐。本文按照科学发展观，对如何进一步理顺新形势下公路交通管理体制提出了新的思路。 2009年全国公布首批取消二级公路收费试点的省份,分别为江苏、山东、安徽、福建、江西5省。我省与山东、安徽两省协商一致决定,自当年2月28日晚12时,同步取消二级公路收费。扬州境内二级公路收费取消,全市5个收费站11个收费点停止收费,市域二级公路范围内实现“无障碍”通行。国家又深入推进成品油价格和税费改革深入推进,公路养路费等六项收费彻底取消,12个省份分两批停止了政府还贷二级公路收费。这些关于公路管理体制的改革客观上起到了减轻车主负担的效果，但还有一些未理顺的问题。1 当前公路管理体制改革中存在的问题1.1 二级公路受损严重由于二级公路不收通行费，因而造成交通量上升。取消收费后的一个月，扬州干线公路交通量上升近320%，特别是大型车辆流量增幅近65%，而这些车辆普遍超载严重，有些车甚至超载200%以上。大量的超载超限车辆，给二级公路的路桥造成了严重损害。这些情况已经形成了重大的安全隐患。现有的治超站点全部集中在国省道，形不成严密布控的网络，极易造成超限车辆“钻漏洞”绕行，给辖区其他干线公路特别是面广量大的县、乡、村公路和桥梁造成严重损害。1.2 高等级公路面临“夹缝”难题近年来，国家大力发展高速公路，同时长三角在高速公路中推广不停车收费。而以宁通公路为代表的界于高速公路与一级公路之间的高等级公路面临着“夹缝”难题。江苏省推广的排队两百米不收费对于高等级公路来说，执行难度较大。高等级公路的改造必须提上议事日程。1.3 公路管理体制必须理顺客观地看，公路管理体制改革起到了充分调动和发挥基层参与公路建设的积极性。但在政事分开、政企分开、转换政府职能方面尚未迈出实质性步伐。公路交通部门仍然集公路规划、建设、经营与管理等各项职能于一身，既当公路交通运输管理的裁判员，又当公路交通建设、经营的运动员。我省公路管理体制在公路交通行政管理的条块之间、行政层级之间仍然存在着较大程度上关系不顺的老毛病，以致公路建设难以形成合力。如：公路管理体制改革以来，原条管的公路部门有的已划归设区市管理，承担本区域公路建设、养护和管理的职责。但在同一行政区域内，还同时存在由地方交通部门管理的县乡公路管理机构，重叠存在公路建设、养护、管理几支队伍。实际上，条管的公路部门机构虽然下放了、改革了，其职责尚未真正实现改革。有限的公路建设资金不能更多地用在公路建设养护上。国家彻底取消公路养路费等六项收费后,停止了政府还贷二级公路收费，对未来干线公路发展的资金源都提出了新的考验。此外，在干线公路建成后，公路部门与公安、城建等部门的对接上，也有未理顺的地方。2 经营性高速公路管理体制可供借鉴的经验改革开放以来我国高速公里得到了迅猛发展，截至2010年，高速公路里程达到7.41万公里，居世界第二位；预计“十二五”末中国高速公路通车总里程将有望达10万公里，超过美国跃居世界第一。高速公路的管理中，有一些可供借鉴的地方。2.1 发达国家高速公路管理发展趋势从西方发达国家以及日本等国的高速公路管理情况看，主要发展趋势是：首先，这些国家政府均进一步加强了运营管理力度，即使在民营化的情况下，政府机构仍然要加以宏观调控和干预，以保持其服务于社会的公共性。同时，鼓励特许经营公司或委托特殊企业法人重组成集建、管、养于一体的集团公司，并采取股份制企业化运作，以推进整个高速公路网络建设。其次，政府（交通部门）在高速公路的规划、投融资、建设、运营、收益和监督管理方面，都有一套较完整和成熟的法律法规作保障，这也是我国比较欠缺的一个方面。另外，发达国家对智能化管理非常重视，把通信、传感、计算机等技术被广泛应用于高速公路管理中。再次，对于公路收费问题，目前均倾向于在全国范围内的统一收费标准。为保持收费标准的统一，国家除作出统一规定外，还应有必要的财政干预手段。2.2 我国经营性高速公路管理体制现状当前，我国以盈利为目的的经营性高速公路问题比较突出。首先，中央和地方未能形成有效的分工，高速公路管理不统一，权责分散，未形成层次清晰的纵向体制。其次，管理主体多元与职能定位不清，造成横向体制关系的混乱，管理机构政企不分、事企不分，政府和行业的监管不到位，路政及行政执法主体缺位，工作协调难度大。第三，经营权转让不规范，资金来源审核不细，容易导致行业管理震荡，滋生腐败。第四，国有资本管理代替公路实物资产管理的负面影响，造成管理机构设置重复混乱、人、财、物管理脱节和人员超编问题十分普遍，不利于建立和谐高效的高速公路。第五，区域间路网分割严重，影响协调和统一，加之收费管理约束不力不强，管理法制建设滞后，特别是政府行为扭曲，公共财政在公路建设中的责任淡化，银行金融风险进一步加剧。3公路管理体制改革和发展的趋势我国公路建管总体要求是建设优质的公路及设施；改革收费方式，确保收足收好通行费；建立优质高效的机械化养护方式，达到养护高标准、高质量、高效率、高机动性；维护公路交通秩序，保证交通安全和畅通；向用户提供优良服务；满足社会需求，实现最大社会效益和经济效益。对于现行的公路管理与养护体制，一部分人主张改，一部分人主张不改。应该说他们站在各自的立场看问题，出现这些想法都是无可厚非的，也是正常的。改与不改争论的背后是改革者与被改革者之间的博弈。笔者试着提出一些可能的发展趋势：3.1 管理体制变革经营性高速高速公路归并交通管理部门相同或相近的管理机构，实行高速公路与一般公路统一管理，将政府公路管理职能统一赋予“公路管理处”一个机构，减少管理环节和成本，实行精兵简政，以充分改善各级政府交通行政管理机构的整体效能，体现精简、统一、高效的机构设置原则。公路交通管理部门应当回归市场经济条件下政府职能部门的角色。管理的重点要放在政策、规章、规划的制定上，强化执法监督，维护公路交通运输市场的公平、公开、公正。充分发挥市场配置的基础性作用，将公路建养和经营市场化，着力推动公路建养、经营部门的企业化转制。按照“统筹兼顾、有序推进、重点突破”的原则，选择经济基础较好的市县，效益较好的建养、经营单位率先试点。省、市、县各级财政和交通部门在能力范围内筹措资金建立改制基金，以支付改革成本。同时，争取工商、税收、劳动等部门的支持，给予优惠政策，如社保可参照开发类科研单位转制的同等待遇，财税中的地方所得予以免二减三等。通过试点，总结经验教训，逐步在全省推开。3.2 大力提升管理效益提高管理设备的使用效率。公路的养护、执法管理、通信、收费等，要采用“集中管理型”管理体制，监控等设备可以在全省范围内统一配备。这样可以提高大型特种养护设备等的使用效率。采用联网收费。这样可以不设或拆除网内的收费站，减少车辆中途停车次数。从而提高车辆的运行速度，减少在途时间，提高运输效率。实现综合执法。公路上只有1个执法主体，优化了最高层和中层管理机构，有利于实现公路信息共享、高质量维护和快速综合反应管理系统的建立，机构设置合理。以保障公路交通运输主体的合法权益作为公路交通执法的根本出发点，采取标本兼治的办法，切实维护公路交通运输市场的有序运行。一方面，为从源头上堵住多头执法的混乱状况，有必要从体制上建立一个独立的、统一的、权威的公路交通执法队伍，将分散在各部门的执法职能集中。另一方面，进一步加强法制建设，将各地方、各部门推出的有关涉及公路交通的法规、条例和政策性文件予以清理，对与国家和省出台的内容相抵触的予以废除，并根据公路交通运输市场的变化适时出台相应的法规、条例和政策性文件。3.3 管理人员优化明确设岗，定人定岗，员工要尽可能的兼职，一人多岗、一专多能、奖勤罚懒、优胜劣汰之后可以大大减少各类人员，真正实现管理人品的精干。公路养护管理效率不高其表现在事业管理体制，根源在于用工制度和分配制度。公路行业一直实行的是终生用工制，一个人只要进入这个行业就相当于进入了“保险箱”，生老病死不愁；分配制度实行的是“按时分配”，只要上了一天班，工资奖金一分不能少，至于干了多活，由于考核不到位，出工不出力的现象比较普遍。上述表现，不仅在事业单位是普遍现象，而且在国有企业同样是普遍现象。因此，效率不高与单位性质有联系，但主要是用工和分配制度造成的。改革的重点应放在对人的改革，放在用工和分配制度上的改革。当前，国家正在推行事业单位改革，人事部提出:“争取用两到三年时间，在事业单位全面推行聘用制度，用五年左右时间，实现聘用制度的正常化、规范化”。并将在事业单位岗位管理、竞聘上岗、考核、申述控告