国有土地出让制度与土地市场建设.doc

国有土地出让制度与土地市场建设 本专题以我国国有土地出让制度的演变为脉络，对土地出让制度由计划经济体制到市场经济体制的转轨，及制度变迁对土地资源市场配置产生的重要作用进行系统梳理，并针对当前土地出让中存在的突出问题，提出了今后一个时期的工作思路。一、我国城市土地资源配置制度的发展演变资源配置一般包含计划配置和市场配置两个范畴，无论是计划配置还是市场配置，在其配置过程中无不受到各种制度的影响和修正。城市国有土地资源配置也是如此。中国市场化改革带来了资源配置方式从计划向市场的大转换，在此历史性的转换过程中，市场价格机制不仅在商品、资本、劳动力等资源配置中的地位与作用不断上升与增强，在城市土地资源配置中的作用也产生了实质性的变化。以市场在资源配置中发挥作用的程度不同，我国城市土地资源配置制度的发展演变，大致分为四个阶段。第一阶段，土地资产属性弱化阶段（1949年-1954年）。新中国成立以后至1954年以前， 我国尚未实行高度集中的计划经济体制，国家对国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。这一时期，从制度上并未否定城市土地具有价值、可以取得收益的商品同性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，那么，就不能否定土地价格在交易中的作用。因此，在这一阶段尽管价格机制的功能十分弱化市场的作用也十分有限，但在制度上，国有土地仍然是作为资产来管理的。第二阶段，国有土地行政划拨阶段（1955年-1987年）。（一）制度的调整1954年以后，我国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，1954年财政司字15号文件和内务部的有关文件规定：国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿无限期使用。自此，城市土地也取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过中华人民共和国宪法，第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，从国家根本大法上确立了国有土地的行政划拨制度。（二）国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，其实质就是土地资源的计划配置制度。(三)制度的重要作用 在30多年的时间里，土地资源的计划配置制度通行于我国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地、以及其他各种国家建设用地。也就是说，凡是国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这一制度一直持续到1988年宪法的修改。在这一时期，土地资源作为城市发展和建设的客观载体和物质基础，在城市发展中发挥了重要的空间和保障作用。（四）土地有偿使用的实践探索随着改革开放进展，从1982年开始，在北京、上海、辽宁的抚顺、四川的成都等城市，相继开展了土地商品属性的探索，开始对工业、商业等用地收取土地使用费。1987年11月，国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等地进行土地使用制度改革试点。1987年9月，深圳市规划国土局以协议方式第一次向企业出让了国有土地使用权511月25日，深圳市规划国土局以公开招标形式出让了一宗国有土地使用权，9家房地产开发公司参加竞投；12月1日，深圳市规划国土局又以拍卖方式出让了一宗国有土地50年使用权，包括9家境外企业在内，共有44家房地产开发公司参加竞价。深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地位用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了我国土地使用制度的改革。 第三阶段，国有土地有偿使用制度的确立和发展阶段（1988年-2001年）。(一) 宪法修正案及相关法律法规的出台，确立了国有土地有偿使用制度 11988年，我国宪法和土地管理法先后修改，将原来的“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式转让土地，土地使用权可以依照法律的规定转让”。自此，原来无偿、无限期、无流动的土地位用制度被有偿、有限期、有流动的新型土地使用制度所替代，国有土地使用权与所有权相分离，可以作为商品在土地市场中交易。1990年5月国务院发布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地位用权出让、转让制度。 21992年中共中央“十四”大决定，全面建立社会主义市场经济体制，土地使用制度改革也进入了新的发展阶段。1994年颁布的城市房地产管理法（1995年1月1日起施行），首次从法律层面明确了划拨和出让供地的范围，除国家机关和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地可以采用划拨方式供应外，其他国有土地必须以出让等有偿方式供应，并具体明确了国有土地位用权出让，地价评估、公布和土地市场交易制度。 31997年，中共中央、国务院下发了关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发1199711号)，决定冻结建设占用耕地一年，全面修订中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)，修编土地利用总体规划，加强土地用途管制。1998年8月29日召开的九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订后的土地管理法。按照修订后的土地管理法，国务院于当年12月27日颁布了土地管理法实施条例。土地管理法、土地管理法实施条例确立了耕地保护制度、土地用途管制制度和土地有偿使用制度等基本制度，还首次从法规上明确了出让、租赁、作价出资等土地有偿使用方式。(二)土地使用制度的主要特征这一时期土地使用制度的主要特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拔供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地。但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿使用制度。同时，由于协议出让在很大程度上都由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度。（三）招标拍卖挂牌出让制度的产生 这一时期，尽管国家法律尚未强制性规定经营性土地必须以公开竞价的市场方式进行配置，但在一些地区，特别是土地市场比较活跃的“珠三角“地区，协议出让制度已不适应当时的实际，以招标、拍卖出让国有土地使用权的形式开始频繁发生。值得一提的是，为了规范国有土地使用权招标、拍卖出让行为，建立公开、公平、公正的土地市场，1998年，广东省发布实施了广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法(广东省人民政府令第39号)。这是地方在实践基础上，出台的一部市场配置土地资源的重要的地方性法规。 1999年1月，国土资源部下发了关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知，明确了经营性土地从有偿使用到市场配置具体方向和政策措施。我国国有土地有偿使用的实践始于上个世纪八十年代初期。1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，特别是1987年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权和第一次拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定。1988年，七届人大一次会议通过的宪法（修正案）规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次修宪是一次历史性突破，是我国土地使用制度的根本性变革，标志着我国的根本大法承认了土地使用权的商品属性，具有价值，可以入市流转。1990年，国务院出台城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1994年全国人大常委会通过、1995年1月1日起施行的城市房地产管理法规定：国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1998年修订的土地管理法进一步明确规定：国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。应该说，宪法的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在我国的确立奠定了的基础。这一时期土地供应制度变革的主要特征，是变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量的建设用地仍然实行划拨供地，因此，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿制度。同时，由于土地出让主要采取协议方式，而协议出让在很大程度上都由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但并还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。这种准市场配置制度与计划配置制度并存的格局一直持续到2001年国务院15号文件的下发。第四个阶段，土地市场配置制度的建立和完善阶段（2001年至今）。（一）市场配置制度体系的确立和完善1、国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发200115号文件），有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面，提出了具体要求，并根据从源头和制度上加强土地资产管理的要求制定了一系列新的举措。15号文件明确规定：为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。国务院15号文第一次明确具体地提出了国有土地招标拍卖的范围和界限，第一次为经营性用地协议出让亮起了“红灯”，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对土地资源市场配置制度的确立具有重要历史意义。如果说，我国2001午以前的国有土地配置制度是以行政划拨和协议出让为主要配置方式，土地资产的属性尚未得到充分体现的话，那么其后的国有土地，特别是国有经营性土地配置，则步入了以市场形成价格为核心、以招标拍卖挂牌出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。 2建立健全土地市场规范运行的六项基本制度 为进一步落实国务院政策要求，国土资源部2001年6月下发了关于整顿和规范土地市场秩序的通知，强调建立、健全六项土地市场规范运行基本制度； (1)建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要，对建设用地总供流量实行严格控制。 (2)城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应，同城市范围内的新增建设用地由市土地行政主管部门统一征用，统一提供，市辖区及各类园、区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。 (3)土地使用权公开交易制度。计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布。按规定应招标拍卖的，必须公开招标拍卖。协议出让的，必须公布协议结果。 (4)基准地价定期更新和公布制度。 (5)土地登记可查询制度，除涉及国家保密要求外，土地登记结果要接受社会公开查询。 (6)集体决策制度。对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项，一律实行内部会审，实行集体决策。 3规范了国有国有土地招标拍卖挂牌和协议出让的操作程序 一是为推进国有土地使用权公开交易，2002年5月，国土资源部颁布了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定 (国土资源部令11号)，明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。同时，11号令明确规定了招标、拍卖、挂牌出让的具体操作程序。二是为规范协议出让，2003年6月，国土资源部颁布了协议出让国有土地使用权规定(国土资源部令第2l号)明确了协议出让的范围和操作程序，要求协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。4经营性基础设施用地、工业用地、原划拨土地使用权改变用途等具体政策措施进一步明确一是2004年10月，国务院发布了关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)，明确提出：“推进土地资源的市场化配置。严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地。除现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让。经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的；应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。” 二是2006年8月国务院发布了关于加强土地调控有关问题的通知(国发200631号)，明确规定“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准“。同年12月，国土资源部发布实施了全国工业用地出让最低价标淮。 上述政策的基本精神是，经营性基础设施用地实行有偿使用，工业用地引入市场机制，划拨土地使用权实行规范管理。政策进一步细化的基本目的，是充分利用市场机制和价格杠杆，实现土地资源的优化配置，加强政府的调控作用。 5中华人民共和国物权法确立了土地物权制度 2007年3月，中华人民共和国物权法“(以下简称物权法)发布，并于10月1日实施。物权法明确了建设用地使用权作为物权，具有财产和资产的基本属性。全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让“；“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”。 依据物权法，2007年9月，国土资源部在原11号令基础上，修订发布了招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(国土资源部令第39号)，进一步完善了土地出让的招标拍卖挂牌制度。 (二)土地使用制度的特征 这一时期，土地使用制度的变革呈现三大特征：1在国有土地供应中，划拨制度与以出让为主的土地有偿使用制度并存，有偿使用制度的覆盖面逐步超过划拨。 2在国有土地有偿使用中，出让、租赁、作价人股等方式并存，出让占绝对比重。3在国有土地出让中，招标、拍卖、挂牌、协议四种方式并存，招标拍卖挂牌出让与协议出让比例相当。二、土地出让制度与源头治腐建立完善的制度体系，是加强党风廉政建设，从源头上防治腐败的基础和保障。推进经营性土地出让市场化，是从源头上防治腐败的重要举措。近年来查处的许多大案要案，都涉及到以土地进行权钱交易的问题。中央纪委、监察部对此高度重视，2002年以来的历次中央纪委全会，都把实行国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度，作为推进从源头上预防和治理腐败工作的重要制度，提出明确的目标要求。国土资源部与监察部等部门密切配合，明确纪律要求、加强执法监察，保证了制度的有效落实。（一）完善土地出让政策规范11号令发布实施后，针对一些地方存在规避经营性土地招标拍卖挂牌、部11号令出台前协议出让经营性土地如何处理的政策界限不明确等问题，2003年，国土资源部先后下发了关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知、关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知、关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见等3个政策性文件，进一步明确规定，各类园区的商业、旅游、娱乐和商品住宅用地，必须纳入所在城市招标拍卖挂牌出让统一管理，并对招标拍卖挂牌出让中的历史遗留问题提出了具体政策。2004年，国土资源部和监察部联合下发关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知（简称71号文），明确要求，要继续全面推行并严格执行招拍挂制度。已建立招拍挂制度的市、县，要督促抓好制度的规范和完善，制定监督管理措施，尚未建立制度的，要责成有关地方政府和部门于6月底以前建立，届时仍不建立的，要追究主要领导的责任；要建立土地出让信息公开制度。经营性土地出让计划、招拍挂出让公告、出让申请条件和出让结果等必须按照11号令的规定向社会公开公布外，还应同时在中国土地市场网上发布，信息公开必须及时、准确、真实。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了印发中央纪委在落实建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要2007年底前工作要点的通知(中办厅字200514号)，工作要点第23条明确提出：逐步完善土地使用权出让制度，2005年编制协议出让国有土地使用权操作规范、招标拍卖挂牌出让国有土地使用权操作规范，2006年至2007年，提出划拨用地和协议出让土地实行公示制度的实施意见。2006年6月，国土资源部下发了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）和协议出让国有土地使用权规范（试行），进一步细化了招标拍卖挂牌出让的操作程序，建立了国有土地协议出让公示制度。为落实国务院关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631号文）“工业用地必须实行招标拍卖挂牌出让”的要求，2007年，国土资源部、监察部联合下发关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知（国土资发200778号），明确提出：坚定不移地推进工业用地招标拍卖挂牌出让，政府供应工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开出让或租赁，必须严格执行招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定和招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范规定的程序和方法。（二）明确纪律规定针对一些地方领导干部行政干预经营性土地出让的问题，2002年，国土资源部与监察部联合下发了关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知（国土资发2002265号），明确规定：“经营性土地使用权出让必须进入市场，全部实行招标、拍卖或者挂牌出让。如果领导干部继续搞个人审批，无论有没有权钱交易的行为，都属于违反纪律”。国土资源部党组把推行经营性土地招标拍卖挂牌出让制度作为加强党风廉政建设的重要内容，明确规定：领导干部在抓经营性土地使用权出让工作中，要严格执行“三不准”，即“不准单位主管领导不按规定办事；不准非分管领导干预招标拍卖挂牌出让工作；不准分管领导随意批条子”。为进一步规范领导干部廉洁从政行为，加强经营性土地使用权出让的监督和管理，2003年，国土资源部积极配合中纪委，就领导干部协议出让经营性土地，先行立项、先行规划选址定点确定用地者，擅自批准调整土地用途和容积率等违反规定干预和插手招标拍卖挂牌活动的问题，进行了专题调研，对违纪违规行为提出了具体处理意见和建议。2004年，中央纪委、监察部下发关于领导干部利用职权违反规定干预和插手建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、房地产开发与经营等市场经济活动，为个人和亲友谋取私利的处理规定（中纪发20043号），第四条对领导干部利用职权或者职务上的影响，违反规定干预和插手经营性土地使用权出让，为个人和亲友谋取私利的四种情形（即：1、对应当实行招标拍卖挂牌出让的经营性土地使用权采用划拨方式或者协议出让方式供地，以及采用合作开发、招商引资、历史遗留问题等名义或者使用先行立项、先行选址定点确定用地者等手段规避招标拍卖挂牌出让的；2、操纵经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让活动中申请人的确定或者招标拍卖挂牌出让结果的；3、土地使用权出让金确定后，擅自批准调整土地用途、容积率等规划设计条件或者减免土地使用权出让金的； 4、对未按合同约定支付国有土地使用权出让金或者其他不具备发放国有土地使用证书条件，而为其发放国有土地使用证书的），提出了明确的纪律处分规定。（三）开展专项执法监察经营性土地出让制度确立后，关键在于监督落实。为此，国土资源与监察部等部门密切配合，形成了联合监督检查的工作机制，连续多年开展专项执法监察。2002年，国土资源部会同监察部，对北京、山西等11个省（区、市）的经营性土地出让情况进行了重点检查。2003年至2004年，在全国开展土地市场秩序治理整顿中，把经营性土地招标拍卖挂牌出让制度的执行情况，作为清理整顿土地市场秩序的重要内容，对全国进行了多次督促检查。通过开展土地市场秩序整顿和经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察，推动了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度的全面落实。经过近几年的工作推进，土地公开出让制度已基本建立健全，市场配置土地资源的公开机制基本建立，市场配置程度明显提高。全国“招拍挂”出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5492亿元，分别提高了9倍和10.2倍。2007年15月，全国土地招拍挂出让面积3.29万公顷，同比增长83.7%。温家宝总理在2007年国务院廉政工作会议报告中提出“经营性土地使用权出让全面实行招拍挂制度，工业用地使用权出让实行招拍挂制度的改革加快推进”，对这项工作给予了充分肯定。三、对国有土地出让及相关环节中几个重要问题的理解（一）建设项目用地的审批流程及易产生问题的主要环节（以北京市为例）北京市政府2002年下发了北京市人民政府批转市编办等部门关于改革本市固定资产投资项目审批程序意见的通知（京政发20025号），对本市固定资产投资项目在立项、规划和用地等方面的审批程序进行了改革。根据项目的供地方式和投资主体，对不同类型建设项目的审批程序进行了明确。1、以划拨方式取得土地使用权的建设项目，审批程序主要是：（1）建设单位向市投资项目办理中心提交项目建议书，申请立项，市投资项目办理中心将有关材料交市发改委；（2）市发改委审批政府投资项目建议书，限额以上项目报国家发改委或国务院审批，其中外资项目须经市外经贸委或工商局审批登记。之后，市发改委向建设单位下发批准立项有关文件；（3）建设单位取得立项批准后，持相关文件提交市投资项目办理中心申请审查。市投资项目办理中心转相关部门办理。其中，国土局预审土地使用情况，规委审批规划意见书，环保局审批环境影响报告书。属于政府投资项目的，还要由市发改委和财政局共同核准设计招标投标文件。各相关部门出具的审查意见由市投资项目办理中心下达给建设单位；（4）建设单位根据审查意见制订项目设计方案并申请审查，市规委审定设计方案后，不涉及集体土地的，直接向建设单位核发建设用地规划许可证。设计方案涉及集体土地的，先由市国土局办理征地手续后，市规委再核发建设用地规划许可证；（5）经市政府批准，市国土局办理划拨用地手续，市规委核发建设工程规划许可证，市建委核发建设工程开工许可证；（6）建设单位开工建设。从程序上看，在划拨供地中，属于政府投资的建设项目，为加强资金管理，政府财政部门要介入审批程序。即：发改部门批准立项-规划部门核发建设用地规划许可证-土地部门划拨土地-规划部门核发建设工程规划许可证-建设部门核发开工许可证。2、以出让方式取得土地使用权的建设项目审批程序出让分为招标拍卖挂牌和协议方式两大类。第一类：招拍挂方式取得土地使用权的投资项目，审批程序主要是：（1）市国土资源局组织国有土地使用权招拍挂出让，确定土地使用权人，即用地单位或建设单位；（2）建设单位向在市发改委提交申请。市发改委就建设项目涉及的规划、文物、节水、供排水、供电气热等，要求相关部门出具审查意见；（3）市规委审定建设项目的设计方案、其他部门审定相关方案，各相关部门出具审查意见；（4）建设方案通过审查后，市规委核发建设工程规划许可证，市发改委对建设项目的名称、性质和资质情况进行备案，市建委向建设单位核发建设工程开工许可证；（5）建设单位按审批文件的要求开工建设。从总体上看，对通过招拍挂方式取得土地使用权的建设项目，北京市在审批环节上进行了简化。也就是说，在招拍挂出让开始前，建设项目涉及的规划、环保、交通、水电气热等方面的条件和要求政府已进行了明确，并写入了招拍挂文件向社会发布，建设单位取得土地使用权后，规划、环保、交通、水电气热等相关部门仅对建设方案的相关内容进行审查，审查通过后，建设单位即可取得规划许可证和开工许可证，进行建设。所以，这一类型的建设项目的审批程序可简单表述为：国土部门以招标拍卖挂牌方式出让土地-规划部门核发规划许可证-建设部门核发开工许可证。第二类：以协议方式取得土地使用权的建设项目，审批程序主要是：（1）建设单位向市投资项目办理中心提交项目建议书，申请立项。市投资项目办理中心将有关材料交市发改委和市建委办理；（2）市发改委对项目建议书登记备案，限额以上项目报国家发改委或国务院审批，其中外资项目须经市外经贸委或工商局审批、登记。之后，市发改委和建委向建设单位分别下发立项和房地产开发建设的有关文件。（3）建设单位持相关文件就用地、规划、环评等向市投资项目办理中心提交申请。市投资项目办理中心转交相关部门审查。其中，国土局预审土地使用情况，规委审批规划意见书，环保局审批环境影响报告书。各相关部门出具的审查意见由市投资项目办理中心下达给建设单位；（4）建设单位根据审查意见制订项目设计方案并申请审查，市规委审定设计方案后，不涉及集体土地的，直接向建设单位核发建设用地规划许可证。设计方案涉及集体土地的，由市国土局办理项目的征地手续后，市规委再核发建设用地规划许可证；（5）市国土局办理国有土地协议出让手续，市规委核发建设工程规划许可证，市建委核发建设工程开工许可证；（6）建设单位开工建设。从总体上看，对采取协议方式取得土地使用权的建设项目，北京市的做法是，建设单位先向发改委申请立项，取得立项批准后，规委审定设计方案并向建设单位核发建设用地规划许可证，建设用地规划许可证已准确规划了建设项目的具体位置、用地规模和土地性质（集体土地或国有土地）。国土部门在建设单位取得立项批文和建设用地规划许可后，为其办理协议出让手续。之后，市规委和建委再向建设单位发放建设工程规划许可证和开工许可证。因此，这一类型的建设项目的审批程序主要是：发改部门批准立项-规划部门核发建设用地规划许可证-土地部门协议出让土地-规划部门核发建设工程规划许可证-建设部门核发开工许可证-开工建设。（二）土地使用权转让与股权转让有些人认为，在股东之间发生股权转让时，其包含的土地使用权也发生了转移，所以应当办理土地变更登记，缴纳有关土地税费，否则，就是违规转让土地，造成国有土地资产“流失”。实际上，两者有本质区别，主要表现在：1、概念不同。股权转让与土地转让的根本区别在于，股权转让是虚拟资本的转让，不能认定为任何特定实体资产的转让，股东取得股权，意味着取得了对公司一定程度的财产支配参与权与收益分配权，而不是某个特定财产的拥有权，只有在公司财产分割时才能确认具体财产的权益。即使在极端的情况下（如，公司仅有土地或设备），也不能理解为特定财产的转让。土地的转让，则是实体资产的转让，也是特定资产的转让。在我国，土地转让主要是指土地使用权的转让。所谓土地使用权转让，是指土地使用权人将其拥有的土地使用权再移转给他人的行为。显然，这是一种特定实体资产支配权的转让，与股权转让有本质的不同。尽管股权转让中涵盖了包括土地等资产在内的支配权的转移，但不能说股权转让就是土地使用权转让。2、构成要件不同。在土地使用权转让中，转让的标的是土地使用权，转让的主体是土地使用权人，因此构成土地使用权转让行为应具备两个条件：一是土地使用权发生了转移，是在原来合法使用基础上的再次转移；二是土地使用权转移行为存在于两个民事主体土地使用权人之间，即转让方、受让方必须在同一时点同时存在。在这种方式下，转让双方直接以合同方式约定土地使用权买断性转移的权利和义务，转移后转让方不再享有土地使用权。有限责任公司的股权转让,分为股东之间的转让和向股东以外的人转让。在股权转让中，转让标的是股东登记依法所享有的公司股份，股东权利和股东责任，而不仅仅是公司出资人的出资额，更不是他曾拥有的包括土地使用权在内的公司某项现实财产。股权转让主体之间的关系表现为公司股东之间与股东和其他第三人之间的关系。因此，构成股权转让行为应具备两个条件：一是公司股权发生了转移，在股权转移中股东构成发生变动;二是股权转移行为发生在一个民事主体即公司法人内部。就土地使用权而言，公司依法取得土地使用权后，土地使用权作为法人财产时已表现为货币化或股份化的形式，是公司法人财产的一部分。股东依法转让股权时，土地使用权的公司法人财产性质未发生改变，不属于土地使用权转让的范畴。3、由不同的法律所调整。土地使用权转让受土地管理法、城市房地产管理法、土地管理法实施条例等一系列与土地使用权转让有关的法律法规所调整。这些法律法规明确规定了土地使用权转让的概念、转让方式及转让条件。而股权转让则适用公司法、证券法等一系列有关法规所调整。4、转让条件不同。以出让土地使用权为例，城市房地产管理法第三十八条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件：（一）按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。转让房地产时房屋已经建成的，还应当持有房屋所有权证书。”因此，对于土地使用权转让而言，有三项限制条件：已支付全部土地出让金；取得土地使用权证；开发已完成一定的工作量。股权转让根据受让人的不同分为内部转让和外部转让。内部转让即股东之间的转让，外部转让是指股东将自己的股份全部或部分转让给股东以外的第三人。就内部转让而言，因为股东之间股权的转让只会影响内部股东出资比例即权利的大小，对重视人合因素的有限责任公司来讲，其存在基础即股东之间的相互信任没有发生变化。所以，对内部转让的实质要件的规定不很严格，通常可以自由转让，或按公司章程可以对股东之间转让股权附加其他条件。但对外部转让来说，由于有限责任公司具有人合属性，股东的个人信用及相互关系直接影响到公司的风格甚至信誉，所以各国公司法对有限责任公司股东向公司外第三人的转让股权，多有限制性规定。如我国公司法规定，股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。5、登记部门不同。土地使用权发生转让的，双方当事人应依法申请办理变更土地登记。有限责任公司股权发生转让的，无需办理变更土地登记。如果认为股权发生转让就必须办理变更土地登记，那么，上市公司的股权每日每时每刻均因股票的买进卖出而发生变动，国土资源部门如何根据千变万化的股市来进行土地登记？不过对于合伙企业来说，其转让股权时应办理变更登记。这是因为，合伙企业中股东变化的主要形式是退伙与入伙，股东转让股份的情形并不多见。由于合伙的财产主要由合伙人出资形成的财产和合伙经营积累的财产构成。合伙人出资财产中，若以土地使用权出资的，出资人并不因出资行为而丧失土地使用权，其使用权仍属于出资人，合伙企业只享有使用和管理权。因此对此类出资，在合伙人转让其财产份额时，一般应办理土地使用权转让登记。6、发生税费不同。土地使用权转让时，发生的税费有营业税、土地增值税、所得税、印花税、契税等税费。股权转让时，从税收上看，现阶段则主要涉及企业所得税或个人所得税等。从上述区别和实践上讲，土地使用权转让和股权转让分属两个不同的范畴。不能因为股权转让中的实体资产转让内涵而认定规避了有关税费。任何税费的征收，都是对特定的交易而言，如，增值税是针对销售货物和相关劳务征收，土地税收是针对土地交易或保有征收。而对虚拟资本的交易，你如何划分哪是土地交易，哪是设备交易，哪是货物交易？如果说，股权交易逃避了有关土地税费，那么是否同样也规避了诸如增值税、营业税等税收？众所周知，土地市场化是土地资源配置的发展方向，从而土地使用权的转换是企业之间经常发生的行为，以土地使用权转让的形式实施土地开发利用，和以公司股权转让的重组方式实现土地开发利用，对加快土地开发利用，提高土地利用效率都是有利的，是合法的方式，甚至是政策目的之所在。但是如果在转让过程中发生了违法违规的土地用途变更等，则要受到有关法律的制裁，但这并不意味着对转让形式的否定。当前，以股权转让实施房地产开发的现象十分普遍，也的确存在着开发商恶意串通，规避法律、牟取非法利益的问题。但我们不能因为个案否定市场化方向，更要分清那些是合法行为，哪些是违法行为。这就要加强对土地使用权转让和股权转让的研究，完善土地市场交易规则，完善相关税收政策，进一步规范国有土地使用权的转让活动，如此，才能真正优化配置土地资源，提高土地利用效率。（三）国有土地招标拍卖挂牌出让和协议出让的适用范围一种观点认为，凡是工业和商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，无论是原有建设用地还是新增建设用地，必须一律实行招标拍卖挂牌出让。这是一种片面的理解。国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）明确要求：“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的,应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的,应当在土地有形市场公开交易,按照市场价补缴土地出让金。”2006年，国土资源部和国家工商行政管理总局发布的国有土地使用权出让合同补充协议第十五条约定：在出让期限内,受让人要求改变出让合同规定的土地用途等土地使用条件的，由出让人收回土地使用权后，依法重新出让，或按照出让合同约定办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。同年，国土资源部下发招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范（国土资发2006114号）。规范依据现行法律法规政策，在国有土地招标拍卖挂牌出让的范围确定上，秉承三个基本原则：一是国家法规政策明确规定必须招标拍卖挂牌的，二是地方法规规定划拨土地改变用途或转让必须招标拍卖挂牌的，三是出让合同约定改变土地使用条件必须收回土地使用权实行招标拍卖挂牌的。不符合上述原则的国有土地出让，可以采用协议方式。因此，结合物权法、国发31号文件和招标拍卖挂牌出让规范，六类情形的土地必须实行招标拍卖挂牌出让，即：（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及有竞争要求的工业用地；（2）其他土地供地计划公布后同一宗地有两个或者两个以上意向用地者的；（3）划拨土地使用权改变用途，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（4）划拨土地使用权转让，国有土地划拨决定书或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（5）出让土地使用权改变用途，国有土地使用权出让合同约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；（6）依法应当招标拍卖挂牌出让的其他情形。五类情形的用地可以实行协议出让，即：（1）供应工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的土地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；（2）原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准的；（3）划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准的；（4）出让土地使用权人申请续期，经审查批准的；（5）法律、法规规定可以协议出让的其他情形（四）关于国有土地出让的协调决策机构国有土地使用权依法可采用招标拍卖挂牌或协议方式出让，招标拍卖挂牌出让规范和协议出让规范依据相关法律法规，对招标拍卖挂牌或协议出让国有土地使用权的范围作了细化，进一步明确了招标拍卖挂牌与协议出让的边界。但由于国有土地出让的复杂性，在实际操作中，就某一宗地的出让而言，仍有可能存在出让方式选择上的不确定性。为解决此类问题，规范规定：“国有土地使用权出让实行集体决策。市、县国土资源管理部门可根据实际情况成立国有土地使用权出让协调决策机构，负责协调解决出让中的相关问题，集体确定有关事项。”对不能确定是否符合本规范规定条件的具体宗地，“可由国有土地使用权出让协调决策机构集体认定。”（五）关于协议出让价格争议裁决机制随着土地使用制度改革进一步深化，经营性基础设施将逐步实行有偿使用，油田等矿业开采用地也将逐步有偿使用，这些用地均具有独占性和排他性，在协议出让过程中很容易产生出让价格争议，为此，协议出让国有土地使用权规范明确协议出让中应当建立协议出让价格裁决机制，由上一级国土资源管理部门对协议出让中的出让价格争议进行裁决。（六）关于土地规划条件确定与土地出让的关系为强化规划的严肃性，防止土地出让后出现随意调整容积率等土地使用条件，及时开发利用土地，现行法律规定，国有土地出让土地前，规划管理部门应当将拟出让宗地的相关规划条件确定下来，并通过相关规划文件予以确认，国土部门在出让时将规划管理部门确定的规划条件作为出让前置条件。因此，招标拍卖挂牌出让规范将规划确定的主要指标如面积、用途、容积率、开竣工时间等作为出让公告、须知等的内容予以明确，其他详细规划条件由规划管理部门规划文件明确并监管执行情况。（七）关于土地使用权出让年限的界定土地属于不动产，土地使用权属于一种物权，土地使用权出让的年限到底从何时起算，是一个重要的问题。一种观点认为：土地出让年限自领取该宗地的国有土地使用证之日起算。这实际上混淆了土地起始使用日期和取得土地使用权的日期这两个概念。因为，自出让方将土地交付给受让方，受让方已开始实际占有、使用该土地，但受让方自交清土地出让金、办理土地登记、领取国有土地使用证之日起方取得法定土地使用权。针对1994年出让合同示范文本的规定容易产生受让方故意不领取或若干年后再领取土地使用证，无形中延长了实际土地使用年期的问题，2000年出让合同示范文本中明确规定：土地使用年期自出让方实际交付土地之日起算，原划拨土地使用权补办出让手续的，出让年期自出让合同签订之日起算。（八）关于土地出让金缴纳的政策规定一种观点认为，出让金的缴纳必须按照1990年城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例规定，在出让合同签订后60日内全部缴清，否则，就违反了法律法规规定。这种理解不符合法律规定。出让金的缴纳是出让合同履行的关键，1994年出让合同示范文本土地出让金“必须在出让合同签订后60日内付清”的规定与城市房地产管理法有关规定不一致，在土地出让的实践中也较难落实。因此，2000年出让合同示范文本中对此进行了重要调整，规定土地出让金的支付方式和期限由当事人双方约定，双方约定土地使用权出让金一次性付清的，选择第一款，分期支付的，选择第二款，分期支付土地出让金的，受让人在支付第二期及以后各期土地出让金时，明确应按照银行同期贷款利率向出让人支付相应的利息。（九）关于土地登记与发放国有土地使用证的关系目前，一些地方存在国土资源局与受让签订出让合同后，受让方只支付部分出让金，便申请土地登记和取得国有土地使用权证的情况。对此，现行法律政策有明确规定。2000年出让合同示范文本第十五条在规定受让人申请办理土地登记义务的同时，规定了出让人按时为其办理土地登记的责任。即“受让人在按本合同约定支付全部土地使用权出让金之日起30日内，应持本合同和土地使用权出让金支付凭证，按规定向出让人申请办理土地登记，领取国有土地使用证，取得出让土地使用权。出让人应在受理土地登记申请之日起30日内，依法为受让人办理出让土地