论我国行政强制执行制度的改革功能完善

河北广播电视大学 毕业设计 (论文、作业 )评审表 题 目 论我国行政强制执行制度的 改革与完善 姓 名 王晓龙 教育层次 本 科 学 号 1213001271253 分 校 邯郸电大 专 业 法 学 教 学 点 开放教育学院 指导教师 崔云波 日 期 2014 年 3 月 目 录 内容摘要第页 关键词第 1 页 一、 行政强制执行制度的一般原理 第 1 页 二、 我国行政强制执行制度的立法现状 第 2 页 三、 我国行政强制执行制度存在的问题 第 3 页 （一） 有关强制执行的立法极为分散不统一 第 4 页 （二 ） 实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍 第 4 页 （三） 我国行政强制执行制度未来的展望 . 页 （四） 行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多 第 4 页 1、行政强制执行法的名称及适用范围 第 4 页 2、行政强制执行的原则 第 5 页 3、强制执行机关 . 页 4、强制执行措施 页 5、法律责任与救济第 7 页 结束语 第 7 页 注释第 7 页 参考文献第 8 页 - 1 - 论我国行政强制执行制度的改革与完善 内容 摘要 在众多的行政行为当中 ,行政强制属于运用国家机器的强制力来直接干预公民的一种严厉的手段。行政强制执行制度能够正确运用，就能够令行禁止，就能保证有良好的法治社会。反过来，如果行使不当，就会给公民、法人 和其他组织带来巨大的损害，深刻影响政府的形象。因此，如何确运用行政强制执行已经成为依法行政、依法治国的重要环节。行政处罚法颁布实施已过七载，但由于法律对行政强制执行规定的比较笼统，至今在学术理论界存在许多观点分歧，尤其是强制执行主体是一元或多元争论不休，在实际工作中，行政决定执行效率较差，可以说，我国还未能建立起统一高效的行政强制执行制度，这与繁杂的行政管理活动很难适应，尽快制定一套专门、完整的行政强制执行制度，并与行政处罚法配套实施，成为当前法律建设中的热门话题。鉴于此，拟以本文对中国行政强制执行 制度的改革与完善予以法理分析并提出自己的看法，以期为进一步推动中国行政强制执行制度的改革与立法作些努力。 关键词 行政强制执行 强制措施 行政强制执行制度 一、行政强制执行制度的一般原理 行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规的顺利实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执行权力成为很多国家行 政法近几十年的重要课题之一。我国经过近二十年的法制实践，各行政管理领域的强制执行制度已初步建立。首先，在主体上，形成了“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的特有执行模式。其次，在手段上，直接强制似远远多于间接强制。再次，在程序上，则以法院“非诉讼化”的“申请与形式审查”为主要形式。最后，在监督与救济方面，则以行政复议、诉讼与国家赔偿为主要途径。但是，制度的初步建立既不意味着其合理性得到肯认，也不意味着法治化程度得到提高。相反，从我国行政强制执行实践来看，目前还存在着大量问题，主要表现在 ，缺乏统一立法，执行权限模糊，手段混乱，程序不健全，行政决定的执行缺乏力度等，这些问题亟待统一立法解决。 - 2 - 我国行政强制执行的理论是在继承大陆法系国家行政法理论基础上结合我国行政管理实践逐渐形成的。学界关于行政强制执行的表述尽管不完全一致，但主要内容是大体一致的。即行政强制执行的主体是国家机关；行政强制执行的目的是强迫当事人履行义务，采取的手段为强制措施。不同定义的区别在于：首先，对行政强制执行主体认识不同，有人主张不论是行政机关还是司法机关，均有权采取强制手段追使当事人履行义务，有人主张只有行政机关实施 的强制执行才称为行政强制执行，司法机关执行行政决定或行政法义务的行为不是行政强制执行。其次，对强制名义认识不同。有学者主张强制执行只能依据行政决定，不能直接依据法律实施强制，而大多数学者主张行政强制执行所针对的是当事人不履行行政法义务的行为，所以，无论是行政法确定的义务还是行政机关决定确定的义务，均可成为行政机关强制执行的名义。再次，执行的手段不同。有学者将行政强制执行的手段界定为行政强制措施，有的将其界定为行政措施，有的将其界定为强制方式。最后，强制执行追求的结果有差异。多数学者主张强制执行的结果是迫使拒 不履行义务的公民法人或者其他组织履行义务，也有学者认为，如果行政强制执行针对的是可以代为履行的义务或某种状态，那么达到与义务履行同一的状态也属于行政强制执行追求的结果。上述观点的差异，一方面反映出学术界对行政强制执行的执行机关、执行内容、执行手段及执行结果等方面认识的不同，另一方面也说明，行政强制执行理论与一国行政强制执行实践的紧密联系。我国行政机关与法院共享行政强制执行权的实践反映了我国行政强制执行理论的不成熟与复杂性。要彻底有效地解决行政强制执行实践中的各种问题，仍必须对行政强制执行理论进行深入研究。 二、我国行政强制执行制度的立法现状 我国行政强制执行的立法与实践均始自 80 年代以后。 80 年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前甚至倒退阶段，严格地讲，此时的行政处理决定基本上依靠行政隶属关系得到执行。例如，当企业不履行纳税义务时，行政机关可以直接通过行政手段迫使企业履行。另外，对公民拒不履行行政决定的，也完全可以通过行政命令及压力实现。所以，在当时社会条件下，不可能，也不必要建立行政强制的法律制度。进入 80 年代以来，随着立法进程的加快，有关行政强制执行的立法也逐渐增多。 从立法的内容看，既有对财产的强制执行，如对违章建筑的强制拆除，对滞纳金、罚款的扣缴，也有对人身和行为的强制执行，如对违反治安管理的行政拘留，违反环保法的责令停产停业的执行。从执行主体上看，立法将行政强制执行划分两大类： 行政机关自行强制执行的内容往往是行政机关在行使职权时为当事人设定的各种作为或不作为的义务，遇有当事人拒不履行该义务时，行政机关可以采取强制措施迫使当事 - 3 - 人履行。如治安管理处罚条例规定“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的，公安机关可以强制传唤。”“受拘留处罚的人应当在限定的时间内，到指定 的拘留所接受处罚，对抗拒执行的，强制执行。”兵役法第 61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正，逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”税收征收管理法第 28 条规定：“欠缴税款的纳税人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款或者提供担保。未结清税款，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻止其出境。”内河交通安全管理条例第 33 条规定，对于“擅自设置网具或种植水生物的，主管机关应当责令所有人限期清除，或者强制清除。”外国人入出境管理法实施细则 51 条规定“本章规定的处罚，由公安机关执行。”行政机关自行强制执行的情形除上述几种外，还包括强制遣送出境、强制许可、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、强制收购等行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少及于行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形，这是我国立法的一种特殊现象。此外，这类行政强制执行多以行为和人身为强制内容，相反，有关金钱给付义务的履行除特殊几类行政机关享有自行强制执行的权力外，多数行政机关没有此种权力。 1 从我国行政强制执行 立法可以看出，行政强制执行主体以法院为主，以行政机关为辅。故学术界将这种制度总结为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的体制。 2尽管也有人对这种体制批评甚多，但目前仍是不可改变的事实。纵观 80 年代以来制定的法律法规，绝大多数法律均将行政处罚的执行权交于法院。进入 90 年代以来，我国很多立法一改过去在法律责任一章交代诉权、诉期的同时规定行政机关向人民法院申请执行的立法习惯，规定行政处罚的同时并不明确规定处罚的执行问题，诸如警告、暂扣吊销许可证、执照处罚都是类似确认或形成判决的处罚，无须 申请法院强制执行。 除上述由行政机关自行强制执行以及须申请法院执行的立法情形外，有些法律还规定了可选择的行政强制执行模式。如 1987 年公布的海关法第 53条规定，“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例。即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下才适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。 三、我国行政强制执行制度存在的问题 我国行政强制执行制度存在的主要问题可以归纳为以下几个方面： - 4 - （一） 有关强制执行的立法极为分散不统一 行政强制执行制度是一项重要的行政法制度，必须建立在统一的立法基础上。目前我国有关强制执行的立法极为分散不统一。有些立法规定了行政强制执行问题，有些却没有规定，即使规定了的，也十分不统一。行政诉讼法第 66 条表明了一个原则，即法律规定行政机关可以自行强制执行的以外，其他行政行为的执行均需申请法院。很显然，这一原则性规定是远远不够的。因为法律以什么标准确定行政自行强制执行权 ？法律赋予行政机关哪些强制执行权？行政机关又如何实现自行强制执行权？法院对于行政机关的申请如何执行？责任由谁承担？是否所有行政行为都需要强制执行等问题，不一而足，要解决这一系列的问题，必须进行统一立法。 （二） 实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍 像其他行政行为一样，行政强制执行也应当遵循一定的原则和规范。但由于我国立法并无太多类似的规定，所以实践中滥用行政强制措施的现象十分普遍。如未经预先告诫强制拆除房屋，超过执行范围采取强制措施，习惯使用直接强制措施，不善于使用间接强制措施，不分时间强制执行，错误执行拒 不承担赔偿责任等，这些问题均需通过统一立法规定行政强制执行原则加以解决。 （三） 行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多 由于目前几乎没有任何规范行政强制执行措施的程序立法，所以现实生活中因行政机关滥施强制措施引发的争议迅速增多，法院也难以判断行政强制执行措施程序的合法性。特别是对于法院依行政机关申请执行的案件，由于缺乏明确的法定程序，实践中的做法非常混乱。不仅发挥不了法院监督行政决定合法性的作用，而且很容易形成“扯皮”现象，降低行政 管理效率。由此可见，行政强制执行手段的缺乏与力度不够、程序欠缺是行政强制执行的大问题，有必要通过统一立法加以解决。 （ 四 ） 我国行政强制执行制度未来的展望 我国行政强制执行制度未来的展望鉴于我国行政强制执行制度在立法和实践中存在诸多问题，不仅影响了行政权力的顺畅实施和行政效率，而且也给公民法人的合法人身财产权利造成一定损害，成为制约行政法制建设发展的一个重要因素。在行政诉讼、行政复议、国家赔偿等救济制度相对健全的同时，我国立法机关正在考虑建立规范行政行为的基本制度，如行政处罚、行政许可、行政强制 、行政收费等制度。行政强制执行立法需研究的问题大致分为以下几方面 ： 1、 行政强制执行法的名称及适用范围 关于行政强制执行法的名称及适用范围，学术界提出了两种主要的选择方案，一种方案是制定行政强制法，其中包括行政强制执 - 5 - 行与即时强制等内容：另一种方案是制定行政强制执行法，非执行性的强制措施及即时强制措施不宜纳入立法范围。从目前我国行政强制执行领域及行政强制措施方面存在的问题看，单纯规范行政强制执行问题是远远不够的。从某种意义上说，行政强制措施方面存在的问题可能多于行政强制执行，故采用第一方案，制定一部能够规范 行政强制执行和行政强制措施的统一法律是十分必要的，当然，由于行政强制措施的实体设定权在于特别法，所以在行政强制法中不宜将行政强制措施作为重点。尽管行政强制措施中的主要部分，如即时强制不属于行政执行问题，但仍有必要单列一章，作专门规定。由于行政强制执行中的很多问题涉及法院的司法强制措施，所以，法院执行行政决定的行为也属于该法适用范围。 2、 行政强制执行的原则 行政强制执行的原则在我国立法中是空白。理论界曾提出过四项原则，即强制与教育相结合原则；依法强制执行原则；目的实现原则；执行适当原则等。 3国外行 政强制执行法也有强制执行原则的规定，如奥地利行政程序法 68 条第 3 项，行政程序法施行法第 2 条第 1 款，行政罚法第 36 条第 2 项，瑞士联邦行政程序法都规定了比例原则。 4德国行政执行法也规定了适用方式适当原则和最小损害当事人和公众原则，目的实现原则等。 5从我国行政强制执行法的立法目的看，一方面要保证行政权力的顺利实施，提高行政效率，另一方面又要保障公民法人合法权益，所以行政强制执行法应当采用的原则可以包括以下几项： （ 1） 、依法强制原则 行政机关或司法机关采用强制手段迫使相对人履行义务，首先应取得法律的授权 ，既可以是统一行政强制执行法的授权，也可以是各单项法律的授权。其次，必须在法定权限范围内，依照法定的方式和程序实施行政强制。最后，行政机关对违反法律规定实施的行政强制必须承担法律责任，包括纠正违法行为，赔偿损失等责任。 （ 2） 、比例原则 比例原则是很多国家行政程序立法中采用的一个重要原则。按照台湾学者的解释，比例原则包括适当原则、必要原则及法益衡量原则。适当原则为行政机关所采取的措施必须能实现行政目的或至少有助于目的的达成并且为正确手段，即在目的手段的关系上是适当的。必要原则又称最少侵害原则，是指当有 其他同样有效且对于基本权利侵害较少之措施可供选择时，则应选择对相对人侵害最小的措施。狭义的比例原则指行政手段不得与所追求的目的不成比例。 6就内容而言，比例原则似乎涵盖了最少侵害原则、目的实现原则及社会利益与个人利益均衡等内容。比例原则是多数国家行政强制执行立法和司法中掌握的一项规则。如在法国，“强制执行不是行政处理执行的唯一方法，而是行政处理执行的最后手段，只在没有其他执行方法时才采取。 7”在美国，“行政机关的简易行为，是一种例外的行政执行程序。这种执行方式对公民的自由和财产，带来 - 6 - 极大的危害，所 以法律只在极有限范围内，而且出于公共利益的迫切需要时，才允许这种执行方式存在。” 8我国行政强制执行法也应规定这项原则，具体内容包括：目的实现原则，即行政机关在强制过程中目的一旦实现，则应停止一切强制行为。最小侵害原则，即凡是有其他可供选择的行政强制手段，先用最轻的行政强制执行措施，避免给相对人造成的损失。实施行政强制措施应以必要为限，由轻到重依次进行，优先选用较轻的强制措施和间接强制措施。个人利益与公众利益均衡原则，行政机关在选择何种手段达到什么目的时，应考虑兼顾社会公众利益为个人利益。 （ 3） 、事 先告诫原则 该原则要求行政机关采取直接强制措施前，必须预先告知当事人，并为其留有一定自我履行义务的期限，不得突然袭击。如在法国，“行政机关采取强制执行措施以前，除紧急情况以外，必须事先催告当事人履行义务。在当事人表示反抗或明显的恶意不履行时，才能采取强制执行措施。” 9 德国行政执行法第 13 条也规定，行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后允许确定和实施。” 10（ 4） 、强制与教育相结合原则 行政强制执行不同于行政处罚，不以制裁为主要目的，以实现行政目的迫使当事人履行义务为目的。行政 强制执行也不以采取强制措施为目的，其目的是敦促相对人履行义务。所以说服和教育相对人促使其履行义务是该制度的一项重要原则，但行政机关为了实现行政目的，仍需保留采取强制措施的最后权力。只有将强制与教育结合起来，才能够既保证行政权的实现，又维护相对人的合法权益。 3、 强制执行机关 行政强制执行是就相对人承担的行政义务而言的，行政强制执行不仅限于形式意义上行政机关的强制执行，还应包括法院依照申请或诉求针对行政义务承担人而为的强制执行。所以行政强制执行可以分为两种执行程序及执行机关。立法机关在设定行政强制执行权对可 以考虑以下职权划分标准。 行政机关负责执行确认性行政行为、法律授权的限制人身自由行为及作为或不作为等普通义务的执行。如吊销许可证、拒绝许可、责令停业、行政拘留、强制隔离、带离现场、强制传唤、强制清除、强制补种植被、强制履行兵役等。行政机关自身无力强制执行或在域外执行、遇到抵抗情况下，可以请求其他机关协助执行。即时强制措施由行政机关依法直接采取。 法院负责财产决定的执行，如罚款、没收、收费、扣押、冻结、查封等执行。行政机关遇有当事人拒不履行上述财产义务或出现法定情形有必要就其财产采取强制措施的，应当由行政 机关向法院提简易行政诉讼，法院经审查认为无争议的，即可采取司法强制措施强制执行，如果当事人有异议，法院须经审理确定后，决定执行与否。 4、 强制执行措施 行政强制执行措施分为行政机关的执行措施与法院的执行措施，法院执行可准用民事诉讼法，不赘述。行政机关的执行措施可以分为执行罚、代履 - 7 - 行及直接强制。除非情况紧急可以省略执行罚和代执行迳行采取直接强制外，通常情况下三种行政强制措施应按先间接后直接，先轻后重等顺序进行。立法可以明确规定三种行政强制方法的前提条件及实施程序与方式。 行政强制执行法除采取上述强制措施外 ，还可以考虑创设拒不履行行政义务罪及对不履行行政决定者采取司法强制措施。对于涉及财产义务，如经执行罚仍不生效，又无直接强制手段的，可以考虑由行政机关向法院起诉，法院运用简易行政诉讼程序确定必须履行的义务，如仍不履行，法院可采取司法拘留等强制措施。也可以判处义务人拒不执行行政决定罪或蔑视法庭罪。由法院强迫当事人履行行政决定。 即时强制措施大多都是特别法单独规定的，行政强制执行法只须对行政即时强制的方式、条件及救济加以规定。即使强制按方式不同可以分为对人身的管束、对物的扣留、对物的处置、对住所、场所的进入等。 即时强制可以根据具体情况适用行政强制执行法原则。 5、 法律责任与救济 行政强制执行有可能造成公民法人人身财产权利重大损害，故分清执行权限，严格行政机关与法院的责任，并为不当侵害提供有效救济是关键的一环。凡行政机关采取强制措施造成损害的，行政机关必须承担责任，受害人有权对之提起行政诉讼及国家赔偿。凡行政机关起诉至法院由法院采取强制措施的，应由法院负责，对法院作出的执行裁定或追究刑事责任的判决可以上诉，对法院采取的司法强制措施可以申请异议。对法院违法采取强制措施或执行措施造成损害的，受害人有权依法请求国家赔偿 。 结束语： 在实际工作中，行政决定执行效率较差，可以说，我国还未能建立起统一高效的行政强制执行制度，这与繁杂的行政管理活动很难适应，尽快制定一套专门、完