农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示.doc

农村公共资源产权制度改革的逻辑及其启示（上）何得桂 2012-07-13 14:42:13来源：商业研究2012年1期 摘要：由于每次改革都是对现实经济社会背景的策略性反应，集体林权变革历程既是农民的林地权利回归与增长的展现，也是行政力量（被动或主动）放权让利的过程，同时更是国家对林业利益关系的主导地位逐步淡出的表现，林权改革实践展现出从村社本位到个人本位的逻辑，从国家整合乡土社会的视角来看，集体林权变革也遵循着“均衡发展的制度性安排”的逻辑。包括林地制度在内的土地制度不仅是法制制度、经济制度，也涉及政治制度和对国家的理解。关键词：公共资源，产权制度，集体林权，改革逻辑公共资源产权制度是社会经济制度的重要基础，既决定资源配置效率与公平，也影响社会生产力和社会经济的发展及其限度。我国公共资源存在利用和运行低效率、利益分配不公等问题，使得公共资源产权改革成为关注的热点。公共资源是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括公共设施及产品、自然资源、人力资源和公共信息资源。推进农村公共资源产权制度变革是保障公共资源安全和维护农民合法权益的要求，也是深化农村改革和推进乡村发展的需要。既有研究对包括农村集体经济组织在内的公共资源产权制度改革进行了大量研究并在公共资源产权界定、市场化配置、运行管理和效益、存在问题及政策建议等方面取得可喜成果，但是以往对公共资源产权问题的关注多侧重在技术研究和制度运行上，忽视了对制度变迁的社会基础和改革逻辑探讨。与此同时，社会主体对公共资源产权改革的认识和政策选择存在较大差异，经常出现改革预期与实践出入较大，进而导致改革难有较大突破。之所以如此，对公共资源产权制度改革的逻辑缺乏深入研究是一个重要原因，也与既有研究缺乏深度的典型个案分析有关。林地被称为世界性公共资源，不仅因为它是重要的林产品来源，还由于提供了强大的生态和环境服务功能。近年来，全国农村广泛开展的集体林权制度改革是对集体林资源的一次重要制度变革，引起了广泛关注。有鉴于此，本研究试图以个案方式对集体林产权制度改革的逻辑进行专门探讨。这种探讨不仅对农村改革研究有重要的理论和政策价值，而且对更好完善其他公共资源产权改革也有启发意义。一、林改历程的表述本项研究的清镇位于福建中部，隶属于南方集体林区重点林业县的尤溪县，属三明市管辖，三明集体林区于1988年被列为全国农村改革试验区。把清镇作为研究对象，主要因为它是笔者长期跟踪的地方且有一定代表性，有助于调研开展和研究探讨。清镇属中亚热带季风性湿润气候，宜于喜温湿的农作物和林木生长，山地、丘陵约占全镇总面积的85%2010年底清镇有20个村委会，77个自然村，282个村民小组，8 167户，34 697人；耕地32 034亩，林地48万亩，木材蓄积量180万立方米，毛竹5万多亩；人均林地面积是耕地的15倍，“靠山吃山”是当地农民生产生活的真实写照。改革开放以来清镇先后经历四次林权改革。（一）林业“三定”改革阶段（1981-1983）随着我国家庭联产承包责任制在耕地承包上的广泛运用，1981年3月8日关于保护森林发展林业若干工作问题的决定颁布后，林业“三定”改革开始在农村全面推行。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去界限不明、林权不清、责任混乱的状况，试图以此调动农民的造林护林积极性，扭转山林遭受破坏局面。清镇于1982年2月开始改革，当年9月基本结束。但是改革后的山林大部分还是集体的，自留山仅占10%，并且划定的责任山产权并不清楚。村民除了能在自留山砍点自用材，其他根本作不了主。农民的集体山林权益并未落实，改革未取得预期效果。（二）林业股份合作制改革阶段（1984-1994）“林业三定实施没有达到预期效果，反而引发农民的短视行为：社会变迁、市场发育等因素又诱发乱砍滥伐之风”1。这就需要再次调整国家与林地、林农的关系。尤溪县1984年2月派工作组到池田公社葛竹大队上地生产队进行落实林业生产责任制和建立林业股份公司（也称林业股份合作制、林业股东会、股份合作林场）的试点。“对新造林地开展从造、管、护到主伐一条龙联产承包，以毛竹林为主体的经济林实行承包，现有林实行管护承包至主伐联产计酬承包责任制”。全县1984年8月底共成立村级林业股份合作制211个，折股山林2448436亩，共计281082股。此次改革是集体林业经营体制的重要变革，但是“从股东会内部来看，不少股东会的资产意识还比较模糊，村委会对股东会包揽过多，公益事业占用股东资金的情况比较普遍，实际用于林农分配的比例大多达不到60%，（三明）全市1 718个村中，建立林业股份合作经济组织的已有1 347个，经营面积达122.33万亩，但真正办得好的仅占2/3，有一些流于形式” 2。（三）集体林权市场化运作阶段（1995-2003）到20世纪90年代初期，清镇能保证正常分红的村林业股份合作林场已经廖若星辰，股份合作林场名存实亡。1995年8月国务院批复的林业经济体制改革总体纲要明确指出“要以多种方式有偿流转宜林四荒地使用权”，使森林资产变现。清镇“四荒地”使用权主要通过拍卖、招标、协议等方式把集体山林承包给大户经营。承包者既可以是本村村民、外村村民，也可以是企事业单位或政府工作人员。据不完全统计，1994-1996年，清镇拍卖6万多亩，基本将所有“四荒地”拍卖完毕。然而“四荒地”拍卖片面强调效率的做法，忽视了社会公平，引起农民的不满情绪。从1996年11月开始，尤溪县开展集体林经营体制改革，全县170多万亩林木落实了以押金管护承包、森林转让等形式为主的集体林经营管理责任制。它是在集体内部进行以林木产权为主的改革，突出经营层面上调动经营者积极性。到1999年上半年，清镇的所有建制村都开展以“林木管护押金承包，木材收益比例分成”为主的集体林产权改革，共有337135.7亩山林落实经营责任。（四）集体林权再造阶段（2004-至今）20世纪90年代末开展的集体林经营体制改革获得一定成效，但部分集体山林仍由集体统一经营，还存在林地使用机制不灵活、产权不清晰、利益分配不合理和操作不规范等问题，林农的经营主体地位未落实。随着2003年福建省在全国率先开展新一轮集体林改，清镇2004年开始并于2006年底基本完成主体改革，此后探索配套改革。与以往最大不同在于，新林改不仅努力促进森林资源增长，还着重从法律层面、配套举措等方面保障林农权益。它以家庭承包经营为主要形式将集体山林均分到户（联户），力图实现“均山、均权、均利”目标，践行“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”理念。这是对以往改革的突破，实现从“让利于民”到“还权于民”的跨越。二、三种逻辑的展现（一）改革逻辑：现实背景的策略性反应清镇四次林权改革虽然具体方式各异、内容侧重点不同，但可以清晰看到改革逻辑的脉络，即它们都是对现实经济社会背景的策略互动反应，也说明了制度供给主导型的中国政策运作模式具有较强政策反应能力。林业“三定”改革试图以家庭承包经营形式，调动农民从事林业生产积极性，以此制止乱砍滥伐之风。它具有明显“止血”、“疗伤”的政策意图，应急性、策略性作用比较明显。但是它具有标志性意义，预示着林业政策发生转向，开始重新确定农民和农村集体经济组织是集体林的生产经营主体。以“分利不分林，分股不分山”为宗旨的林业股份合作制改革维护了林地完整性，试图走“统分结合”道路。但是它依然是对当时现实情景的策略性反应。“在林业三定没有达到预期效果，反而引发农民短视行为背景下，清镇等地推行林业股份合作制改革。虽然改革方向符合集体林经营管理的长远发展趋势，但是政策的应急性、策略性痕迹明显，是针对上次改革失败后的权宜之计”1。尽管我国的市场经济体制改革于20世纪90年代中后期不断发展，但林业管理的计划经济色彩较浓，集体林经济社会效益尚未发挥，农村基层组织普遍财政窘迫，以市场化盘活山林资源开始受到国家关注。但是社会主体对于“何为集体林权市场化运作”、“为何进行林权市场化运作”和“如何推进林权市场化运作”则缺乏共识。在此情势下，“四荒地”使用权开始拍卖，以市场化取向的“林木管护押金承包，木材收益比例分成”等林改形式应运而生。集体林权市场化运作改革与林业股份合作制改革相比更具体、更有方向性，但是依然有较强的宏观性、框架性，操作性不强也不规范。进入新世纪以来，林业税费负担依然沉重，务林者不如务农者现象普遍存在，林农与国家渐行渐远。