2015中国拆迁年度报告.doc

.2015中国拆迁年度报告(2016-02-28 19:59:18)标签：拆迁年度报告 2015 血拆 才良律师事务所 房产 分类： 拆迁研究2015中国拆迁年度报告发布单位中国城乡建设管理与房地产法研究中心北京市才良律师事务所执笔王 才 亮支持单位（排名不分先后）：民主与法制杂志社法律与生活杂志社经济参考报中国青年报新京报南方都市报南方周末京华时报财新网财经网中国法律评论法网传媒中国律师网北京在明律师事务所北京市中博律师事务所 北京市京润律师事务所北京市圣运律师事务所北京市大禹律师事务所二一六年二月二十七日前言这是我们发布的第6个中国拆迁年度报告。本报告意在向社会介绍2015年度中国拆迁的实际情况以及我们的分析。中国的大规模拆迁从1991年第一个拆迁行政法规中华人民共和国城市房屋拆迁管理条例实施算起，已经是第25个年头。从2011年国有土地上房屋征收与补偿条例取代拆迁条例至今也是第五个年头。作为土地财政和政府经营城市的主要手段，拆迁矛盾一直处于社会矛盾的领先地位。2013年10月27日，清华大学中国经济社会数据中心发布调查数据称，有16%的样本家庭经历过家庭承包地、宅基地被征用或房屋拆迁。承包地被征后，获得补偿款的比例为79.5%，就业安置的则仅有3.9%；而房屋被拆后，拿到补偿款的为94.2%，获得就业安置的仅为1.8%。据此测算，全国约有6430万家庭在最近一波城镇化过程中，遭遇过征地、拆迁。又有两年过去了，这个数据还应增长。十分遗憾的是，拆迁这个公共关心的话题，其数据缺乏正常的透明度。我们一直努力想从官方获得数据，以更全面地撰写我们的报告。但是，无论是中央政府还是省级人民政府，25年来没有向社会公开每年具体的拆迁数量，学者们只有通过网上碎片般的信息来拼凑出一幅很不完整的中国拆迁的图画。至于“血拆”事件更是信息封锁的重点，绝大部分“血拆”事件的处理都成为了“烂尾楼”，众多的应被问责的人员逍遥法外，这也是“血拆”不止的重要原因。据最高人民法院近日披露的数据，近五年来人民法院所受理的80余万件行政纠纷案件中，围绕拆迁引起的案件占40%以上。在此同期的国家信访局的统计数据还应当高于法院，因为2015年5月1日前，大量的拆迁行政案件被挡在了法院门外。拆迁如果仅仅是引起诉讼或一般财产性纠纷而不激化，也不值得我们如此关注。让我们揪心的是近20年来，因为拆迁引起的流血事件太多太多。 2012年4月9日，最高人民法院为已施行一年多的国有土地上房屋征收与补偿条例（下称征收条例）发布了第一份司法解释最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定，曾经给社会带来了减少血拆的希望。因为2011年1月国务院公布施行的征收条例取消了“行政强拆”，规定政府必须“申请法院强制执行”，但未明确执行主体；最新的这份解释明确了“一般”由政府组织实施，将裁、执分离，并提供了裁定依据。虽然，法院与同级政府的食指与拇指的关系，使法院难以按征收条例的设计制衡政府，公正裁判的压力巨大，但毕竟程序上设立了关卡，让地方政府在启动强拆上有所忌惮。于是，一些地方巧立名目避开司法审查，径直组织行政强拆或是借助黑社会势力进行暴力拆迁，从而导致近年来“血拆”仍然有增无减。2015年，虽然媒体对于拆迁问题的报道有所减少，但自媒体对此的揭露较之前则在增加。种种现象表明，征收条例在许多地方已被架空，公民的房屋土地权利的保护更加艰难。即使是行政诉讼法（修正案）实施后，违法拆迁的势头仍然没有得到控制。作为从事拆迁法律的研究者与专业律师，我们关心这个制度的走向是因为它与大多数国民的切身利益密切相关，与中国社会的文明与法治进程密切相关。我们希望，我们尽可能的客观报告与分析能给社会以参考，继而有益于中国社会的和谐与进步。目录一、2015年拆迁活动的特点. 1（一）拆迁行政案件“立案难”基本解决，但审判公正有待努力。. 1（二）拆迁矛盾化解乏力，“血拆”手段更加血腥。. 5（三）土地财政日趋疲软，补偿标准继续缩水. 9（四）农村建设继续进行，旧村拆迁尚须规范。. 13（五）棚户区改造发生分化，真假“美猴王”困扰社会。. 20二、2016，我们的建议与期待. 22（一） 正确认识土地财政的危害性。. 22（二） 推动政治体制改革刻不容缓。. 24（三） 解决土地财政要法治先行。. 25（四） 县域经济发展要善于运用法律纠正错误。. 28三、2015年十大拆迁典型案件. 29（一） 湖北汉川十五岁“学生军”参与强拆，被致重伤. 29（二） 山东平邑“914”强拆恶性事件. 30（三） 范木根二审宣判，获刑八年. 31（四） 北京拆迁员闯民宅挨刀，被法院判非法侵入住宅罪. 32（五） 陕西西安一被拆迁户寻仇六年，当街砍死拆迁负责人. 33（六） 山东平度“321”纵火案宣判，一人死刑二人无期. 34（七） 湖南长沙被“棚改”的公务员小区. 34（八） 河北燕郊“119”砍人案. 35（九） 广西北海3名村民自焚抗拆迁，2名官员亦被烧伤. 36（十） 河南郑州拆迁仍是乱局. 372015：中国拆迁年度报告（正文)2015年是我国拆迁制度的最大热点事件是5月1日行政诉讼法（修正案）的实施。曾经给我们带来了无数困扰的拆迁行政案件立案难得到初步解决。但是行政诉讼环境的变化，并没有推动拆迁领域发生根本变化。在过去的2015年，这个法律没有发挥应有规范行政机关依法拆迁的作用，依法治国的要求与违法拆迁活动猖獗并存的现实得不到解决。为此，防止“血拆”仍然是我们在撰写和发表这个报告时的巨大的精神压力与着力点。如何让每个房屋被征收（拆迁）人感受公平正义，感受到人文关怀将是我们在较长一段时间内认真思考的话题。一、2015年拆迁活动的特点2015年初，学习中国共产党十八届四中全会的精神和行政诉讼法的实施准备，曾经给社会带来对于扼制违法拆迁行为的巨大希望。然而，这一年我们国家的拆迁活动继续并有所发展了2014年的特点即:依法治国的口号与违法拆迁的现实激烈碰撞，关注民生的理想与野蛮执法乱象并存，历史遗留矛盾与新生矛盾交织。具体表现在以下方面：（一）拆迁行政案件“立案难”基本解决，但审判公正有待努力。2015年初，各地政府、法院开展了新的行政诉讼法实施前的准备工作。 5月1日，全国人大常委会关于修改中华人民共和国行政诉讼法的决定正式实施，为行政审判工作发展创造了历史性机遇。最高人民法院认真做好实施准备工作，及时制定出台司法解释，指导各级人民法院妥善应对新法实施以及立案登记制改革对行政诉讼带来的影响，对依法应该受理的行政案件，做到有案必立、有诉必理，努力从制度上、源头上解决“立案难”问题，为人民群众依法维护自身合法权益敞开大门。2015年月，各级人民法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221%。在这些上升的案件数量中超过一半以上是过去在“服务大局”口号被堵在法院门外的房屋征收拆迁引起的案件。应当说，过去确实难以立案的房屋拆迁案件自“立案登记制”实行后已经不太难，一定程度上缓和了许多可能激化的拆迁矛盾。半年多过去了，我们发现主要矛盾已经从“立案难”转变为“公正审判难”。法院系统内以帮助行政机关胜诉为已任的人不是一个两个。从首席大法官说的“行政机关败诉5.9万件，败诉率为9.1”和上海法院公开的“行政机关零败诉率”都不能证明地方政府的依法行政水平提高了，反而充分地证明人民法院公正司法还有很长的一段路要走。2015年，我们律师事务所代理的拆迁案件中，几乎所有的原告败诉的案件都存在重大争议。超期未判是常见现象；有些案件一审枉法裁判，通过二审才能得到纠正；有的行政机关明显违法的案件，地方两级法院联手虽然立案但找程序上的借口驳回起诉而拒不进行实体上的审判，迫使当事人向最高法院申请再审。我们分析其中的主要原因是：1.案件大量增加，而人民法院行政审判庭人手不足。据介绍，目前，全国从事行政审判的法官共8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭“一人庭”“二人庭”现象十分普遍。具有10年以上行政审判工作经验的法官仅占全部行政审判法官的22.3%。从其他庭调整不仅有业务素质问题还遇上司法改革“员额制”的限制，这个问题将会存在一段时间。例如我们所律师代理的长沙市岳麓区靳江村722户村民诉区政府拆迁补偿标准案于2015年1月25日在长沙市中级人民法院开庭，至今未见判决。经我们了解，主要原因是该院积压行政案件太多所致。当然该案难判也是主要原因。该拆迁项目中，政府以建世界上最大的“医院”公益事业为由，压低补偿标准强制拆迁。拆迁后建造的是商业楼盘，说好的“医院”不见踪影，法院若是公正司法，只有判政府败诉。2.法院长期以来配合政府拆迁的理念没有认真反思和纠正，许多法院负责人、行政审判人员仍然习惯于甘当行政机关配角，没有适应新的行政诉讼法要求的监督政府依法行政的角色转换。一段时间，法院系统甚至认为“由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量的行政审判资源。在少数地区和特定案件上，个别当事人长期缠访闹访，扰乱法庭秩序，严重影响行政审判工作的正常开展”，完全混淆了行政审判工作中的主次要矛盾。例如被诉行政机关负责人出庭制度在多半案件中未得到落实。最典型的是河北省唐山市中级法院审理的路北区系列违法拆迁案中法院与行政机关负责人的表现。2014年10月，十八届四中全会再次推动依法治国的进程，全国人大通过了行政诉讼法（修正案）明确规定了被诉行政机关负责人出庭制度。11月，河北省政府和省高院联合发文推动落实，但唐山市对此无动于衷。据长城网唐山12月4日电，“12月4日下午，唐山市中级人民法院举办了公众开放日活动。省市人大部分代表、国有大企业代表近40人参加了本次开放日活动。人大代表和群众代表们在唐山市中级人民法院领导陪同下，参观了法院诉讼服务中心、大审判庭、诉讼文化长廊、数字化法庭、廉政教育展厅，通过大屏幕观展了法律文书、旁听了庭审。法院领导还向代表们赠送了普法宣传图册。在随后的座谈会上，代表们对法院的工作予以高度评价”。然而那一天的同一时刻，正是法院通知我们所律师代理的唐山市15市民诉唐山市政府和国土局非法收回他们的国有土地使用权案第1次开庭的时间。律师和近百名原告与旁听群众被拒之大门口，忍受着零下20度的寒风摧残。该案被诉的市政府与国土局负责人却未出庭，引起了争论。该案无悬念地裁定驳回了起诉。上诉到河北省高院，撤销裁定，发回重审。2015年11月25日重审第一次开庭。虽然中院庭前发了被诉行政机关负责人出庭通知书，唐山市政府和国土局的负责人仍然没有出庭，仍然是由国土局四个工作人员代理两家被诉行政机关。这显然违背行政诉讼法的规定，我们提出了异议。各位原告建议法院安排在市长、局长有空时再开，审判长采纳。休庭又两个多月过去了，没有再开庭的消息。3.虽然新的行政诉讼法提出了排除地方政府干预司法的要求，但是在地方法院人财物受制于地方政府的情况下，但仍有的地方党政领导干部干预行政案件审判。甚至有的地方仍视法院为地方党委、政府的工作部门，要求法院承担司法职权之外的行政执法和经济工作，拆迁指挥部里给法院安排个位置也不是孤例。人民法院真正的独立行使审判权客观上还有很大的阻力。上述三个主要原因中，理念问题最为突出。如何在现行环境下，改善法院公正司法的条件固然重要，但更重要的是树立起法院、法官讲法信法的意志。（二）拆迁矛盾化解乏力，“血拆”手段更加血腥。新行政诉讼法的实施本来是化解拆迁矛盾和规范拆迁行为，进而推动依法治国的极好的机遇，但许多官员和学者没有将此作为机遇，而是感到了恐慌，千方百计地思考如何规避。亦有法律学者为此出谋划策，撰文公开惊呼：“行政诉讼法修改对当前困难重重的征收拆迁工作雪上加霜，对地方政府是一巨大挑战”。他们为此开出的药方是：“需要地方政府加大对建设、规划、房产、国土资源、行政执法、公安、信访履行职责要求，加强与法院沟通，相互配合、形成合力，形成依法征收正气，遏制征收补偿漫天要价歪风邪气，减少钉子户，加快棚户区改造步伐”，“规避征收司法强制执行周期长的短板，需要地方政府运用行政权提高征收拆迁效率的方法包括：一是，根据城乡规划法。无论是现行的城乡规划法还是之前的城市规划法等法律都明确规定，没有取得规划审批的建筑都属于违法建筑。对于逾期没能签订补偿协议的被征收人，可以通过严格审查被征收房屋的建设规划审批手续，对于没有规划审批的房屋，可认定为违法建筑，由规划执法部门根据城乡规划法、行政强制法的有关规定，作出责令限期拆除决定，逾期不拆除的，经催告后，依法申请人民政府作出强制执行决定书，政府责成公安、规划、土地、公证、综合执法等部门强制拆除。同时，基于信赖利益保护的考虑，对这些被拆迁人给予一定补偿安置。二是，根据城市危险房屋管理规定。根据该规定，对被鉴定为D级危险房屋的，应当立即拆除，并对被拆除房屋所有权人进行安置。以上两种方法，绕开了司法强制征收法律程序，最大的优势就是大大缩短了征收拆迁周期，提高了征收拆迁效率。但不同项目之间存在诸多差异，具体采用什么方法，还要根据具体情况具体分析，形成组合拳”（见中国房地产杂志2014年第12期）。所谓的“城乡规划法还是之前的城市规划法等法律都明确规定，没有取得规划审批的建筑都属于违法建筑”完全是以偏概全、曲解法律。第一，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，但没有说“没有取得规划审批的建筑都属于违法建筑”。第二，城乡规划法也没有说“违法建筑”就一定要强制拆除。法律的规定是“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”。至于所谓的“据城市危险房屋管理规定。根据该规定，对被鉴定为D级危险房屋的，应当立即拆除，并对被拆除房屋所有权人进行安置”的计策，忘记了危房只有在房东怠于修缮且可能危害公共安全时，政府才能介入这个前提。由于“以上两种方法，绕开了司法强制征收法律程序，最大的优势就是大大缩短了征收拆迁周期，提高了征收拆迁效率。”被一些地方政府视为拆迁的灵丹妙药，纷纷仿效之。2015年拆迁活动中，许多地方就是按照这个违法的模式作为法理依据来进行强拆，引起了许多矛盾，使“血拆”更加血腥。我们在关注2015年发生的三位数以上的血拆事件的同时，还关心此前的血拆事件是否得到妥善处理，矛盾是否化解。2015年，反腐败斗争进入关键时期。社会对贪污腐化深恶痛绝。但是对“庸官懒政”的危害性认识不足。许多本来较容易解决的遗留问题由于“庸官懒政”而得不到及时解决，新发生的一些并不复杂的问题被复杂化，以致有的小案拖成了大案，增加了解决难度，社会影响很坏。至于，行政诉讼法规定的“被诉行政机关负责人出庭制度”在多数省市执行不到位。从我们律师事务所了解的拆迁行政案件，被诉行政机关负责人出庭的不到10%，这显然不符合依法治国的要求。同时，这种官员不敢上法庭，不敢见被拆迁人的现象也是拆迁矛盾难以化解的重要原因之一。例如，深圳市南山区大冲村6户业主（已经移居香港）房屋2012年被华润集团下属公司非法强拆后，当事人向公安报案，公安立案不破案；区政府批准对该地块进行了商业开发后，被告上法庭。然而，被诉行政机关负责人无理由不到庭，而法院径直驳回原告起诉。上诉后中院予以纠正错误，发回重审，但实际问题至今未解决。为此，受害人多次到华润集团在香港的总部抗议，港媒多次报道，影响很坏。又如，福建省漳州市的龙文区完全规避房屋征收程序，对拆迁范围内的房屋产权不进行调查、认定、处理，在没有任何合法文件的前提下直接组织人员暴力拆迁。对此，虽然当地法院也判决认定强拆行为违法，但同时法院越权认定被拆迁房屋系违法建筑，政府以此为由拒绝赔偿损失，而使矛盾加剧。像上面这样的“拆违”、“拆危”大有蔓延之势，成为2015年拆迁的新特点、其恐怖之处在于这样的违法拆迁是在法律的旗号下进行，得到了包括当地法院的支持或默许，这就造成这一类矛盾难以得到公正解决。（三）土地财政日趋疲软，补偿标准继续缩水国家统计局数据显示，2015年全国房地产开发企业土地成交价款7622亿元，同比下降23.9%。而国家财政部统计，包括工业土地等在内，2015年前11个月，国有土地使用权出让收入同比下降29.2%。2015年，全国房地产库存不断攀升，部分城市房地产供大于求严重，土地难以卖出好价钱的现象很普遍。土地出让收入的大缩水，影响地方政府当期可用财力，拖累经济建设可用资金。2015年，各省土地出让收入缩水情况普遍。如，广东2015年国有土地使用权出让收入完成2936.87亿元，同比下降14.7%、减收505.98亿元。重庆2015年前11个月国有土地使用权出让收入完成1403.6亿元，下降10.1%。2015年前11个月，全国国有土地使用权出让收入2.6万亿元，同比减少1万亿元，下降29.2%。如江西省南昌市的2015年预算执行报告显示，国有土地使用权出让金收入及计提的专项资金完成185.4亿元，同比下降了36.2%，2014年这项收入为290亿元。土地市场分化也很明显，部分一二线城市土地市场依然火爆。如北京、上海2015年土地供应大幅减少，但土地出让收入分别同比增长6%、略微下降4.8%，楼面价则分别上涨16%和57%。一二线城市集聚资金的能力不断推高，在全国土地收入整体负增长的背景下，意味着大量三四线城市仍是“一片黑”。土地收入对地方政府而言非常重要。中西部省份一般公共预算收入更多是“吃饭财政”，用于政府基本运转开支。经济建设、资本项目开支，多来自于土地出让收入。近几年随着补偿拆迁成本增加，但仍估摸有一半的土地收入能用于项目建设。如湖南省“十二五”期间土地出让总价款4532.54亿元，年均土地出让收入906.5亿元，为同期地方财政收入的48.9%左右，为地方城市发展、园区建设提供了有力的财力支撑（根据湖南省国土厅网站公开数据整理）。国土资源部数据显示， 2015年，全国300个城市共推出土地31686宗，同比减少14%；推出土地面积113235万平方米，同比减少18%。其中，住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）9332宗，同比减少18%，推出土地面积37295万平方米，同比减少24%；商办类用地5705宗，同比减少23%，推出土地面积15687万平方米，同比减少26%。虽然2015年12月，全国300个城市共推出土4157宗，推出土地面积17180万平方米，环比增加59%，同比仍然减少18%。其中，住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）1395宗，推出土地面积6524万平方米，环比增加73%，同比仍然减少19%；商办类用地818宗，推出土地面积2248万平方米，环比增加33%，同比仍然减少28%。2015年，全国300个城市全年土地出让金总额为21793亿元，同比减少10%。其中，住宅用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）出让金总额为15776亿元，同比减少4%；商办类用地出让金总额为4262亿元，同比减少25%。其中，2015年二线城市共推出土地10117宗，推出土地面积40624万平方米，同比减少23%；成交方面，共成交土地8440宗，成交土地面积33455万平方米，同比减少25%；土地出让金为10134亿元，同比减少7%；土地成交楼面均价为1565元/平方米，同比上涨18%；土地平均溢价率为17%，较去年上升10个百分点。而三四线城市受楼市库存压力影响，地市整体表现仍低迷，各项指标以同比下降为主。2015年，三四线城市共推出土地20968宗，推出土地面积69762万平方米，同比减少14%；成交方面，共成交土地14933宗，成交土地面积49652万平方米，同比减少18%；土地出让金6554亿元，同比减少19%；土地成交楼面均价为751元/平方米，同比上涨1%；土地平均溢价率为8%，较去年上升2个百分点。上述数据充分证明，20多年来的土地财政正在走向穷途末路。在这种背景下，各地都出现了拆迁的“烂尾楼”项目。缺钱也挡不住一些地方政府的拆迁，或者说没钱更要拆迁，由此引起的冲突，让我们深感忧虑。例如，福建省漳州市在该市的龙文区建设新中心区，因为征地批准文件不齐和资金短缺等原因，多个村庄的大片的农田荒芜、民房被拆后形成荒原。其占地、拆迁时，为降低成本，也是穷尽了违法手段，屡屡引起暴力冲突。再如，中国江苏网2015年5月26日报道，该省连云港市连云区中山东路墟沟老火车站东面的130多位拆迁户在2014年11月与区政府签了拆迁合同，约定一个月以后给拆迁款，但是至投诉时止只拿到20%的补偿款。拆迁户们多次找区政府，就是一拖再拖拿不到钱或者拿很少一部分钱。一般拆迁项目存在压低补偿标准、拖欠补偿款的问题，重点项目也有如此的问题。例如福建省平潭县隶属福州市，由福建省平潭综合实验区管理委员会管辖，其行政区域和福建省平潭综合实验区重合。2013年7月，平潭综合实验区获得并行使设区市经济社会管理权限，是福建省直管的地级行政管理区。平潭县与平潭综合实验区实行“政区合一”（行政区和实验区）的管理体制，其建设项目是中央、福建省关注的重点。然而，平潭县于2011年5月11日政府在没有合法手续的情况下，非法拆除了福建远大船务公司厂房、船坞等不动产，赔偿问题至今没有解决。据了解，原因是政府千方百计想降低金额，在估价报告确定的金额上多次出尔反尔，折腾不休，使纠纷得不到解决。又如湖北省汉川市为兴建政府大楼而对该市七里村启动拆迁，原计划20亿元人民币用于拆迁补偿安置，后压缩到九亿元人民币。为此选择了旁门左道。据澎湃新闻报道，2015年9月29日，该市组织汉川市中等职业技术学院在校学生（未成年人）组成强拆队使用灭火器、砖块等进行暴力拆迁，致包括学生在内的多人负伤，社会影响很坏。（四）农村建设继续进行，旧村拆迁尚须规范。2015年，“新农村建设”方兴未艾，成为我们国家新的经济增长点之一。以“农村危房改造”为名义的房地产开发夹在其中，许多村庄在改造的旗帜下遭遇拆迁。虽然许多村庄旧貌换新颜，农民居住条件大为改善，但其中存在的与民争利和违法行为影响到农村社会和谐与法律秩序，归纳起来主要有下列六种：1.官商勾结、牟取私利。农村拆迁缺少法律制度层面的规范，各地是在摸索中前行。这种摸索因为缺少法律规范而给一些不法分子可趁之机。曾经被一些人吹捧为城中村改造标杆的“广州模式”，随着主创者（广州市原副市长、增城市委书记）曹鉴燎及其一批官员的落马而暴露了其官商勾结，中饱私囊的内幕。2008年1月15日，作为广州首个整体改造的城中村猎德城中村改造工程正式动工。历时三年后，6000多猎德村民迁入新居，生活很快富裕起来。作为广州整体改造第一村，猎德的成功给了其他城中村无限的鼓舞。但曾担任村委书记30年之久的猎德经济发展公司董事长李方荣，自2012年4月出境到加拿大，连续20个月不参加党组织生活，被给予党内除名的处分。该公司副董事长梁贤德也在潜逃，另有其他村官也涉嫌违法违纪，接受调查。“猎德模式”是第一个突破性地由开发商介入的旧城改造项目。此前，广州市曾禁止开发商介入旧城改造与城中村改造。在改造过程中，首创了村民以土地产权（土地拍卖）置换开发商物业（安置房建设）来改造的新模式，有别于以往以政府为主导进行的旧城改造模式。紧跟猎德问题暴露之后，相邻的冼村的村官腐败窝案牵出了曹鉴燎以及主导广州模式的建设、土地、规划、房管、拆迁行政机关系统的官员。官商勾结通过村庄改造、拆迁牟取私利的问题的暴露宣告这种模式的破产。2.地方政府扩权的背后是滥用职权。正是由于集体土地上的房屋拆迁没有专门的法律法规，一些地方政府出台一些超越法律规定的规范性文件作为新农村建设中拆迁的依据。什么少数服从多数、两委会决定制，就是忘了农民对宅基地的永久使用权和房屋的永久所有权。还有的地方政府出台的文件自我授权，将立法法视为无物。这些超越法律的文件出台损害了农民的合法权利，还破坏了法治的统一。有的地方政府在没有取得省以上政府批准的情况下直接决定征地、拆迁。有的借试点为名将基本粮田变为商业开发用地。3.为了政绩，大搞形象工程。违法的农村拆迁的策划者有为了钱的，也有为了名的，劳民伤财的形形色色的形象工程、政绩工程频繁出现。形象工程，劳民伤财，官员们不是不懂。如村庄改造中，拆了平房上楼房，从南到北，让农民们上楼之风乐此不疲。而农民们只能轻轻地问一声：“让住多层住宅楼，搞中心社区，农民的农具放哪？老人上下楼怎么办？下地有专车吗？”更严重的有的地方官员为求政绩贪大求洋，加重农民负担。 我们国家还是社会主义初级阶段，许多农民还很贫因。可是许多地方为求政治，贪大求洋，其村庄改造，超越了农民的支付能力。在一些新农村“示范村”，农民们普遍为建造政府统一规划的新房而背上了债务。据媒体报道，泾阳县兴隆镇兴隆“新村”的村民反映，他们每户建房花费5万7万元，虽然政府采取“51”方式进行了补助，即每户补助5000元，每人补助1000元，但大部分农户还要靠借贷盖房。这样的情况绝非一县一市。人民日报2007年4月3日就曾报道，山东省某镇政府以建设新农村的名义，决定在中心村规划兴建东西宽64米、南北长1150米的“商业一条街”，强行对中心村南北大街东西两侧的140余户民房大拆大建。该镇政府不但没有对拆迁户进行妥善安置，还要将拆迁腾出的宅基地收回，再以每户2.6万元的价格对外出售，并要求购买宅基地的住户按照镇政府统一的标准，自己出资建造不低于两层的沿街楼房。这样一来，许多拆迁户只能靠借款、贷款买回自己的宅基地建房，老百姓不堪重负。此种增加农民负担的行为是引起农村拆迁矛盾的原因之一。4.暴力强拆激化矛盾。正是由于农村建设中存在上述问题，其拆迁在许多地方得不到农民的理解与支持。也正是由于上述原因，暴力拆迁应运而生。2015年，各地频繁发生暴力拆迁事件。河北、 河南、山东等地流血事件不断。例如，2015年9月14日12时许，山东省临沂市平邑县地方镇后东固村发生强拆住宅致人死亡事件，村民张纪民在民宅中被烧死。直到9月16日，平邑官方发布的4条微博均将该事件定性为“民宅火灾事件”及“火灾系死者张纪民自身行为所致”，并提到：“对于制造、散播谣言者将依法严惩。”但众多网民认为平邑官方所发微博内容矛盾重重，呼吁有关方面积极介入火灾原因的调查，及时公布真相。此后，该事件不断在网上酝酿发酵，直到9月20日，临沂市“平邑914”事件调查处置工作组就“914”平邑强拆血案发出官方通报才承认“914事件由平邑县地方镇东崮社区强拆引发，排除他人人为纵火，火灾系张纪民自身行为所致。涉嫌违法犯罪的15名主要嫌疑人全部抓捕归案，相关处置工作正在进行之中。”又如2015年11月8日至9日，在河北燕郊田辛庄村，不到两天的时间，接连发生3起持刀砍人及打砸事件，致村内多人受伤，重伤者被送医院。其中一起网络流传的视频显示，有20多人持砍刀、铁棍等器械，冲进庭院内，砍人、打砸，随后乘车扬长而去，其凶残令人发指，一时间，网络上舆论哗然。事发后，燕郊警方成立专案组介入，并以“涉嫌寻衅滋事”立案调查。据警方通报称，目前已到案25人，7人被网上追逃。还如2015年4月17日上午，家住广西北海市铁山港区兴港镇大塘村的村民陈升潮（男，约50岁）因其旧宅基地征地搬迁与上门强拆的当地政府工作人员进行谈判，双方进行了激烈争吵，据其家人透露，在听到拆迁人员下令要将陈一家三口拖走的情况下，陈和儿子（约20岁）各拿出一瓶矿泉水瓶装的汽油，倒在身上，并点燃，造成陈升潮父子及在一旁的陈妻和铁山港区副区长李安洪、兴港镇副镇长李焕辉共5人烧伤，事发后全部伤员被送往医院。据悉，事发之前，铁山港区副区长李安洪和兴港镇副镇长李焕辉，率四五十人的拆迁队前往陈处强拆，此前，双方并未达成补偿协议。事发之后，当地公安部门已经介入调查，但至今没有公开的消息。2015年媒体公开报道的血拆事件逾20件，其中近半发生在农村。5.村官村民矛盾加剧，基层组织受到重挫。近年来，国家对农村住房建设一直非常重视，不断加大政策性投入，改善农村住房条件。连续的中央“一号文件”将“搞好农村危房改造试点”作为改善农村民生的实事之一。应当说，适当的以危房改造为重点的农村住房建设，对于扩内需、保增长具有重要的积极意义。如果按照党章、宪法，政府的所有工作都是造福于民的，拆迁则是为了改善民众的居住条件，自然会得到民众的支持而不会有“血拆”之类的事情。然而，拆迁之所以是件难事，原因之一是一些地方将农村社区建设简单等同于农民上楼，忽略了农村社区建设的丰富内涵，将农村社区建设狭隘地理解为农村居民居住形态的城市社区化。而且村官的言行不一，导致相当多的拆迁是在官民互不信任的情绪中进行。拆迁实施中，在地方政府的指导下，一些乡村基层组织如村民委员会、经济合作社等在落实中央有关农房建设政策的过程中，并不能从实际出发，从维护农民利益出发，而与村民站在了对立面，矛盾激化的地方不少，实际上是基层政权变味。如山东省平度市九十多个村庄以进行旧村改造为名搞房地产开发，引起乡镇街道和村官与村民严重对立、矛盾激化。2015年3月19日, 青岛市中级人民法院对山东平度“321”纵火案（致守地农民1死3伤）作出一审判决，被告人王月福被判处死刑，剥夺政治权利终身，被告人杜群山和李青被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身。被告人不服，提起上诉，2015年6月19日，山东省高级人民法院公开开庭审理该案，近日二审维持了一审判权决。法院判决确认该纵火案的策划者便是所在村庄村委会的负责人。分析平度等地的村官与村民的矛盾激化之主要原因是：第一，村官们在村庄改造时，盲目听信乡镇街道干部的意见，不考虑村庄的集体利益，不尊重村民意愿。第二，把开发商的利益凌驾于村民利益之上，有的补偿过低，村民对补偿标准严重的不满意。第三，将集体利益变成了村官们的利益，集体所有的土地成为村委会所有。加上一些村官借此中饱私囊，失去村民的信任。第四，一些地方给农民建设的安置房不符合农村的实际，不便于村民生产、生活；有的的存在严重的质量问题，甚至产权存在争议。例如山东省青岛市崂山区中韩街道办事处20年前建设的安置房至今也没有办下产权证，影响很坏。正是由于存在许多问题，农民们对村官们的不满日益增加，影响到农村的稳定与发展。2015年4月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见，将农村社区建设简单等同于“农民上楼”的思路进行了澄清，对一些地方客观存在的借农村社区建设之名进行大拆大建，强迫农民上楼的情况进行纠正。指导意见明确提出“加强组织领导。各省（自治区、直辖市）要结合本地实际，确定一定数量具备条件的试点县，选择不同类型的行政村开展试点，土地集体所有权在村民小组的，可根据群众意愿和实际需要，将试点工作延伸到自然村层面，并制定切实可行的试点实施方案。中央和国家机关有关部门要加强对地方试点工作的指导，及时制定完善相关配套政策。地方党委和政府要把农村社区建设试点工作纳入重要议事日程，建立农村社区建设统筹协调和绩效评估机制。农村社区建设要在维护农民土地承包经营权和宅基地用益物权前提下开展，与当地国民经济和社会发展总体规划、土地利用规划、村庄规划和社会主义新农村建设规划等相衔接，与统筹城乡基层党的建设同步考虑。”“严禁强制推行大拆大建、撤村并居，严禁违反土地利用规划擅自改变农地用途，严禁以管委会等机构取代村党组织和村民委员会。各级民政部门要切实履行牵头职责，会同有关部门加强对试点工作的协调督导，适时组织专项督查。”（五）棚户区改造发生分化，真假“美猴王”困扰社会。2015年，全国的“棚户区和城中村”改造仍然是按照国办发（2013）25号文件提出的“政府主导、市场运作”的模式实施，即:政府除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外，还允许在改造项目里，配套建设一定比例商业服务设施和商品住房，支持让渡部分政府收益，吸引开发企业（也就是房地产商)参与棚户区改造。这个模式是由被废止的城市拆迁房屋拆迁条例的相关规定作为法律支撑，在2011年初国有土地上房屋征收与补偿条例实施后，其法律冲突不可避免。无论是宪法，还是立法法、物权法、城乡规划法、土地管理法以及国有土地上房屋征收与补偿条例都明确规定只有因为公共利益的需要，根据法律规定的权限与程序，才能征收私有房屋。引入开发商的做法使“棚户区和城中村”改造是否属于公共利益的需要而产生了激烈的争论。根据上述法律法规的规定，并非旧城区就是棚户区，更不能将旧城、旧村改造等同于棚户区改造，随意启动征收程序。虽然中央政府一再强调棚户区和城中村改造要坚决的依照法律规定进行，许多地方“棚户区和城中村改造”的确改善了城市面貌并使群众受益。但在土地财政的大背景下，拨乱反正的工作十分艰难，一些地方仍然在阳奉阴违，“棚户区改造”成了违法拆迁的挡箭牌，主要问题是：1.张冠李戴，任意扩大“棚户区”的范围。国有土地上房屋征收与补偿条例第八条第（五）项明确规定:“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”设立了两个限制词即:“危房集中、基础设施落后”。这两个限制词是“棚户区和城中村”为中心的旧城区改造是否是公共利益并能以政府的公权力推进的关键性条件。然而，一些地方如好房子成了棚户区，而真正的危房却因改造成本高、无利可图却无人问津。例如央视所批评的湖南省长沙市的案例，该市芙蓉区桐荫里20号是湖南省政府的公务员小区之一，习惯上被称为北院三宿舍，此处的住户几乎都是省直机关的干部职工。2015年年2月，芙蓉区政府对外发布了黄土塘地块棚户区改造项目补偿安置方案的公告，而三宿舍被列入了棚改征收区域范围。而住户们认为，自己的住房不仅没有质量问题，朝向、通风、采光以及周边交通等基础设施非常齐全，根本不存在属于棚户区的说法，于是小区的居民纷纷做起了不肯搬迁的“钉子户”，社会矛盾加剧。2.喧宾夺主，过分依赖开发商，忽略了原房屋所有权人。“棚户区”中的居民应当是“棚户区改造”的主体和依靠的对象，但是在实际工作中，房屋所有权和使用权人却成了“棚户区改造”的对象。开发商藏身幕后，拆迁公司冲锋在前，暴力与胁迫仍然是一些地方“棚户区”改造的模式。我想，如果“棚户区”改造不是依靠人民群众，而是要靠地痞流氓、不法商人，我们的城市再漂亮又有什么意义呢？如中青报多次批评的江苏省南通市通州区先锋镇的拆迁模式就是依靠“拆迁公司”暴力胁迫房屋所有人签约，然后由“拆迁公司”替代人民法院强制执行。被拆迁人报警，警察对此不管；行政诉讼，而政府当不了行政诉讼的被告；民事诉讼，被拆迁人一是交不起巨额的诉讼费，二是难以举证证明拆迁公司的暴力。这种做法，短期似乎拆迁进度快，可埋下了一个个“民心”地雷，存在矛盾激化的风险，也与依法治国的方向背道而驰。二、2016，我们的建议与期待中国的拆迁乱局根源在于政府对于经济的需求形成的“土地财政”的模式。尽快让县级以及县级以上财政摆脱“土地财政”是规范拆迁的关键，是一件功德无量的事情。为此，我们建议如下：（一）正确认识土地财政的危害性。无法回避的是，“土地财政”出现在中国和从中国的城市走向中国的农村具有必然性。近年来，政府经营城市的核心即城市拆迁带来的房地产红利已近枯竭，房地产市场不会无限制的走高，而棚户区改造尚需巨资投入，获利有限。一些靠土地财政过日子的城市政府财政已经捉襟见肘，城市拆迁依靠“棚户区改造”，农村则是“旧村改造”，将来还有农村建设用地入市等等，拆迁是一时半伙停不下来的。土地财政来到中国并从城市扩大到农村并非始于今日，其对县域经济的影响也非今天被人们知道。因为农村拆迁引起的的矛盾在许多城镇及近郊早已激化。从2003年安徽青阳朱正亮夫妇在天安门前的自焚到2009年成都金牛区唐福珍的自焚再到2014年3月山东省平度的征地纵火案直至最近发生在山东平邑的拆迁纵火血案，其核心的事情都是围绕为农村建设用地使用权的争夺而发生。现行的中华人民共和国土地管理法规定，除农村企业和乡村建设外，所有建设项目都必须先将农民集体土地征收为国有后再行划拨或出让，政府从中赚取差价，这是当下土地财政制度的核心之一。如今农村建设用地入市流转，显然是以市场手段来解决农村建设用地使用权的转变争议，减少权钱交易带来的与民争利的社会动荡，我们应当认识到这是一个进步。然而，客观情况摆在面前，全国2800个县级财政多半处于困境，设区（县）的市也不好过，其原因之一是税费分配不符合县级政府承担社会管理主要责任的实际。正常的税收早就无法满足县级政府的正常需求。很长一段时间是靠拆房卖地形成的巨额的收入弥补着政府支出尤其是建设基础设施的资金要求。如今，农村的集体建设用地直接上市流转，政府是否从中获利呢？不获利，不能补充地方财政的缺口，地方官员没有积极性。获利大了，仍然会因为土地成本的增加直接影响投资者的收益，并且带来的挤压其他行业发展空间的副作用。更加重要的是，由于土地财政与民争利引起的矛盾激化，给县级党委、政府带来了巨大的维护社会稳定的工作压力，维稳经费已经是地方财政无法回避的刚性支出，反过来将使政府收支更加不平衡。我们必须尊重这个事实，来选择我们正确的方向即尽快摆脱对“土地财政”的依赖。（二）推动政治体制改革刻不容缓。如上所述客观情况，无论是城市拆迁还是农村拆迁，都是为了在土地使用权上做文章，努力提高财政在土地流转中的效益。这一次“农村建设用地入市”旗帜下的农村拆迁能否绝地反击，成为中国经济特别是县域经济的新出路呢？我的认识是如果与民争利和安于现状的思想不改，不加快政治体制改革，把社会管理成本降下来，集体经营性建设用地入市亦可能是穷途末路。反之，如果我们能抓住机遇，推动政治体制改革与依法行政、让利于民三箭齐发，仍有希望绝地反击、突破重围。我们国家机构臃肿，“吃皇粮”的人过多是一个喊了多年的问题。衙门里人多了，不仅不一定多干正经活，反而可能人浮于事，影响效率，甚至干坏事，让土地制度的改革成为又一次即得利益者的盛宴。全国人大已经暂停土地管理法相关条款的执行，国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见，允许试点地区开展农民住房财产贷款抵押，都为此创造了法律、政策基础和金融支持。重要的问题是，在农村建设的拆迁工作中，政府必须坚持依法行政，坚持法治原则，不能动摇。政府在集体建设用地流转政府及土地管理部门在集体土地流转用承担的角色定位应明确是引导、服务、调控和监管，是教练员、裁判员而决不能是运动员。政府绝不与民争利，这句话言易行难。政府的收支取之于民，用之于民，这里边有一个“比例”原则。此前的征地与拆迁，矛盾多多的主要原因是政策对于土地入市增值收益的分配没有把握好。与民争了本不该争的利，当然要引起被拆迁人的不满，引起争议。尤其是在利益分配中，裁判员上场抢球，中饱私囊的现象也是社会反映强烈的问题。在农村建设用地上市流转的工作中，必须用制度来防止前列问题的发生。不能逃避的问题是，为了防止农村建设用地入市延续土地财政的错误，我们在重启政治体制改革中，着力减少财政供给人口，把社会公共支出降下来。否则，即使县级政府在农村集体建设用地流转中获得正常的收益加上将来开征的房产税也无法补上土地财政产生的财政缺口，摆脱土地财政的困境只是一个良好的梦想。（三）解决土地财政要法治先行。土地财政问题是一个政治、经济问题，但也是一个法律问题。法律问题需要用法律来解决。有关土地财政问题的法治，首先表现在立法上，要在立法环节加快进度。2007年，物权法实施时开始的部门法修改工作本来是完善中国不动