冯义钧-中国地震局地球物理研究所.doc

地震标准与地震法规协调发展分析摘自震害防御与法制建设2007第4期中国地震局地球物理研究所 冯义钧 引言 地震标准在我国防震减灾工作中起到的作用在不断地被人们所认识，特别是在支撑地震法规体系建设方面呈现出了良好的协调发展局面。正在修正的中华人民共和国防震减灾法将对地震标准提出新的要求，已经颁布实施的地震监测管理条例由于引用了现行地震标准，使得法具有了良好的可操作性。这是地震标准与地震法规协调发展的实例。沿着这样一条途径，我们可以预期，地震标准与地震法规的协调发展将对我国防震减灾工作的法制管理产生重要的影响。本文通过对地震标准与地震法规协调发展因素的分析，阐明了这样一个重要的观点，地震行业的法规体系建设要依靠地震标准进行细化和补充，形成具有良好可操作性的法规群。地震行业的标准体系建设要在地震法规的约束和指导下，根据地震法规的需要给予强有力的技术支撑，两者在相辅相成、互相促进、协调发展的过程中产生作用。1地震法规体系分析1.1地震法规体系的构成地震法规体系由法律、行政法规、部门规章和地方性法规组成（见图1）。在第一层次中，由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的中华人民共和国防震减灾法为最高层次的地震法。第二层次是由国务院制定的全国性法规，主要包括：地震监测管理条例、地震预报管理条例、破坏性地震应急条例等。第三层是由地方人民代表大会和地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规，如河北省地震安全性评价管理条例、安徽省防震减灾条例等。第四层次是由国务院行政主管部门或由地方人民政府和地方人民政府负责管理地震工作的部门制定的各种管理办法、规定等。例如，国务院 地震行政主管部门制定的地震行政法规定、地震行政复议规定，建设部制定的城市抗震防灾规划管理规定，又如，地方人民政府制定的云南省建设工程场地地震安全性评价管理规定等。法律第一层地震法规体系结构行政法规第二层地方性法规第三层部门规章第四层图1 地震法规体系结构目前，对我国地震法规体系的层次划分并不是唯一的，可以有多种分法，但是它离不开我国法律、法规的层次划分。如何划分的更为适用于我国防震减灾工作，是要研究的一项重要课题。1.2地震法规体系的要点分析1.2.1地震法规体系的综合性分析从图1所示的框图可以看出，四个层次的划分主要是以行政法规为主体，从多年来我国地震法规体系建设的实际情况来看，以中华人民共和国防震减灾法为中心，以国务院制定发布的地震监测、地震预报、地震应急的全国性行政法规，地方人民政府制定的各项行政法规为主体，以各单位制定的部门规章为完善落实行政法规的重要保障，已经形成了隶属关系清楚，整体性较完整的地震法规群。从中华人民共和国防震减灾法的前瞻性、适用性到各项行政法规以及部门规章的协调性和配套性都是在实际应用中得到检验的。特别是该法中地震应急预案的条款被国家的许多部法律引用，体现了良好的前瞻性。1.2.2地震法规体系的可操作性分析 地震法律法规重在协调各级人民政府及有关部门或机构、社会组织和社会公众从事防震减灾工作的行为，对防震减灾四个环节的技术内容做出总的规定，对从事防震减灾工作的人员规定遵守技术内容的法律义务和法律责任，对造成地震危害、影响社会秩序的行为用法律法规条款进行管理和监督。而不具体规定技术指标和技术要求。按照理想的法规体系，具体的技术规定应由技术法规给出，而我国在法律法规体系中又不存在技术法规，这样，就会提出一个问题，如果我们在约束与防震减灾工作相关的技术内容时找不到相应技术法规的条款怎么办？。如果没有，地震法律法规的可操作性就会有问题。当然，这是我国法律法规体系中存在的一个普遍性的问题。那么我们怎样才能提高地震法律法规的可操作性问题呢？解决的办法是利用强制性标准和法制计量来弥补。强制性标准和法制计量在我国都是强制性的，具有法律效力（尽管强制性标准的法律性质、效力来源与法律位阶不明）。我们在目前可以把强制性标准和法制计量视为技术法规。通过制定强制性标准、计量标准、计量技术规范和计量检定规程来实现对地震法律法规中有关总的技术规定进行细化和补充，提高地震法律法规的可操作性。1.2.3地震法规体系与其他法规的关联性分析我们知道一部好的法律应与国家相关的法律具有良好的关联性和协调性。申文庄等在城市与减灾中发表的我国防震减灾法规体系建设一文，对协调好防震减灾法与相关法律的关系问题提出了很好的观点：“协调处理好防震减灾法律法规之间的交叉关系，使之兼容、统一是防震减灾法制建设的重要内容，必须予以高度重视。”对于其他相关的法律法规我们在这里不多涉及，从地震标准化的角度和地震计量工作的角度，我们认为，当务之急的是要考虑地震法律法规与中华人民共和国标准化法和中华人民共和国计量法的关联性和协调性。这种关系在防震减灾工作的技术领域有着至关重要的作用。问题是修正前的中华人民共和国防震减灾法没有相关条款规定，原因是地震行业在1999年以前没有地震标准，地震计量工作也没有得到持续发展，是可以理解的。如今，随着地震标准化工作和地震计量工作的深入发展，修正的中华人民共和国防震减灾法在这方面已经得到了应有的重视，纳入了有关地震标准和地震计量的条款，这是我国地震法规体系建设的重要变化。2地震标准体系分析2.1地震标准体系构成 地震标准体系结构见图2 。地震标准体系由四个层次构成。其划分的原则是根据地震标准的适用范围确定的。这与法规体系的结构有着本质的区别。法规体系强调的是行政立法和隶属关系，而标准体系则强调的技术标准和适用范围。从体系的这种区别来看，相互之间又存在着密切的联系，这种联系的基础是行政与技术的协调性、完整性和可操作性。两个体系只有互相补充、共同发展，才能使我国防震减灾法制管理呈现出良好的局面。从地震行业标准体系表的第一层次来看（见图3），地震行业标准体系不是一个孤立体系，地震标准体系是在国家标准体系、国家法规体系、地震法规体系的包容之中，地震标准体系同样也要适应这些高层次体系的环境，特别是要适应地震法规体系的环境。所谓适应地震法规体系的环境，就是按地震法规体系的发展不断地修订地震标准体系，按地震法规的需求确定地震标准的发展战略，按地震法规对地震标准提出的要求制定急需的地震标准。只有建立一个适应各种环境的地震标准体系，才能与其他体系相协调，才能充分发挥地震标准体系的作用。地震行业通用标准地震专业通用标准地震门类通用标准地震产品、过程服务、管理标准图2 地震标准体系结构地震实验和测试专业标准化体系表地震数据服务专业标准分体系表地震专用仪器仪表专业标准分体系表地震救灾与震后重建专业标准分体系表地震应急专业标准分体系表地震灾害预防专业标准分体系表地震监测预报专业标准分体系表相关标准相关法规地震行业通用标准 2.2强制性标准与技术法规分析首先，我们要非常明确地再次指出，在地震法律法规体系的分类中没有技术法规，只有行政法规。基于这样一个现实，是不是地震法律体系中就不需要技术法规呢？实践证明，不仅需要，而且是不可或缺的。因此，我们十分有必要对强制性标准与技术法规的关系进行分析，明确其内含，掌握其要点。2.2.1强制性标准与技术法规的目的性关于强制性标准和技术法规，国内各界认识上不完全一致。一种观点认为，强制性标准就是中国的技术法规。另一种观点认为，技术法规是法律体系中的一个组成部分，强制性标准不属于法律的范畴，因而不是技术法规，但可以成为技术法规的重要内容。尽管观点不一致，但强制性标准与技术法规的目的是一致的，既保障国家安全、防止欺诈行为、，保护人身健康或安全，保护动植物的生命或健康，保护环境。因此，从这一点来说，强制性标准和技术性法规存在着共性特征。 2.2.2强制性标准与技术法规的效力分析因为我国法律体系中没有技术法规。这与国际上法律体系在构成上是不一致的。这种不一致性导致了我国只有采用强制性标准来替代技术性法规。但是，强制性标准的法律性质、效力来源、法律位阶以及制定强制性标准的主体有待于明确。目前，强制性标准的法律效力受到质疑。其一是“强制性标准（mandatory standard）”一词来源于ISO/IEC导则第2部分第11章“法规中的标准引用”的第11.4条。其含义是“借助于法律或在法规中专门引用而强制性地应用标准”。这表明，标准具有的强作用来源于法律规定或法规引用，不是标准本身，也就是说强制性标准本身的效力并没有得到ISO/IEC的明确。其二，技术法规制定的主体只能是全国人大及其常委会、国务院、各部委、省级人大及其常委会、省级人民政府以及省、市、自治区人民政府所在的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会、市政府。如果强制性标准属于技术法规，现在制定强制性标准的主体不符合技术法规制定的主体。因此，强制性标准制定的主体应向技术法规主体转化。其三，依据现代行政法治原理，强制性的效力应来源于法律或法律的授权，但是制定强制性标准的部门的权力来源不属于授权立法，也就是说强制性标准的强制性的效力来源并不明确。其四，法律位阶是法的效力等级，是维护法的秩序的重要内容。但是由于强制性标准的法律位阶不明，导致强制性标准无法融入现行法律效力等级体系。这些质疑使得我们要准确把握强制性地震标准的效力的运用。在应用强制性标准过程中，重视在地震法律、法规中引用地震标准，以法律、法规的强制力使地震标准具有法律效力。这是地震法规体系建设和地震标准体系建设中予以高度重视的关键问题。3 结论与建议综合以上分析，我们可以得出以下几点结论：（1）地震法规体系建设应注重相关法规的贯彻、协调和统一。特别是对中华人民共和国标准化法、中华人民共和国计量法、中华人民共和国产品质量法等基本法律以及相关的国家法律和相关行业法规等的贯彻、协调和统一；（2）地震法规体系建设与地震标准体系建设协调发展的基础是行政法规与技术法规的有机结合。地震行政法规是运用法律手段组织管理防震减灾活动，调整各种社会关系，指导和规范从事防震减灾工作的各种行为，建立良好的防震减灾工作机制和工作秩序。地震技术法规关注的是防震减灾工作中的技术问题，对技术工作提出总的要求、具体的技术指标和技术要求，用技术法规的形式把防震减灾工作中的技术问题进行规范化。因此，行政法规和技术法规的有机结合就会将防震减灾工作的行政和技术统一起来，进而通过这种有机结合，全面地、系统地建立我国防震减灾工作的最佳工作秩序；（3）地震标准和法制地震计量技术文件可以作为地震技术法规的重要补充。在地震法律法规中引用地震标准和法制地震计量技术文件将成为表述具体技术要求和定量规定的重要立法手段，采取引用地震标准和法制地震计量技术文件的形式可以弥补没有地震技术法规的空白。随着地震标准化和地震计量工作的不断发展，地震国家标准、地震行业标准、地震计量检定规程的数量及涉及的领域不断增加，为地震法规体