区域协调-结构优化：我国城镇化中土地利用矛盾的解决.doc

区域协调 结构优化：论我国城镇化中土地利用矛盾的解决夏保林 (河南省城市规划设计研究院 河南 郑州,450000)摘 要 城镇化和土地利用是区域发展中紧密相关、有时又存在矛盾的两个问题，文章分析了当前我国城镇土地利用存在的问题及其症结，简要论述了宏观区域城镇的集聚和扩散、区域城镇体系结构优化以及城镇本身用地合理扩展等对城镇土地利用的影响，认为问题解决的应结合区域发展需要和城镇发展实际，坚持区域空间协调发展和城乡结构优化的指导思想。关键词 区域 城镇化 土地利用1. 城镇化和土地保护：区域发展中的两个矛盾随着产业升级和经济规模的扩大，土地的非农化不可避免，这是被各地经济发展和城镇化实践所证明了的客观规律。在工业化达到一定水平时，必须有相应的城镇化水平相协调，不然则会制约工业化以及区域经济的持续发展，而城镇的兴起、扩张必然会占用大量的农业用地。随着经济发展和产业结构的升级，建设用地迅速增加，农业用地迅速减少。只有到了经济发展的高级阶段，第三产业比重超过第一、二产业占据主导地位，用地结构比例才趋于稳定，建设用地增加速度缓慢。但是，土地作为人类生存和发展所依赖的资源和第一基本要素，具有稀缺性、固定性和不可再生性。合理、节约利用每一寸土地，切实保护耕地，尤其是人口众多、人地矛盾日益突出的我国所必须做到的。鉴于此，本文探讨宏观区域发展中的城镇化与土地利用问题，皆支持两个观点，即城镇化对区域发展有积极意义，以及土地资源必须得到合理利用和切实保护。2. 城镇土地利用问题及其城镇化症结 当前我国城镇化中的土地利用问题得到普遍认可的主要有：供需矛盾突出。城镇用地扩展较快，占用多为城市近郊区优质高效农田，耕地急剧减少，今后基本农田的保护将更加严格。土地利用率低。城镇开发的盲目性较大，土地闲置浪费问题突出，小城镇的表现更为严重。城镇建设用地结构不尽合理。大城市“摊大饼”式的急剧外延扩张和过度分散的小城镇遍地开花的现象普遍存在，区域城镇体系规模结构及城镇内部用地的功能结构不够合理，与区域经济发展不相协调。区域性的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善。必须结合资源条件和发展状况的地域差异，制定区域化的城镇化战略以及与之相适应的区域化城镇城镇建设用地制度和政策（鹿心社等，2001）。存在上述问题的原因，除了我国特殊的土地国情和历史积累的因素外，其主要症结还在于区域城镇化长期滞后于非农化。改革开放以来，由于缺乏积极的城镇化政策引导，乡村地区城镇化存在明显的盲目性和无序性，以撤县设市、撤乡建镇、离土不离乡和离乡不离土等为推进城镇化的主要模式，我国城镇化速度目前已大大落后于工业化速度和非农化速度。据世界银行资料，我国1997年人均GNP为860美元，属于下中等收入国家（7863125美元），而当时我国的城镇化水平仅相当于中低收入国家1980年的水平，比当时的世界平均水平低18个百分点。以河南省为例，2000年全省GDP 5138亿元，位居全国第五位，从总量上看已经是经济大省,人均GDP 5444元，排在全国的第18位。而以城镇驻镇人口计算的城镇化水平仅为23.9%，在全国倒数第二。非农产业增加值占GDP的比重 77.4%，而在册统计的非农人口占总人口的比重仅18.3%，两者相差59.1个百分点。 城镇化的滞后影响着城镇的经济带动功能尤其是非农产业集聚功能的发挥，形成了大量的农村剩余劳动力，这最终将反过来影响制约着工业化进程和农业用地的集约化、规模化，影响着农民增收、农业解困和农村经济结构的优化，进而影响整个国民经济的持续快速发展。非但如此，众多的乡镇工业分散分布于乡村区域，土地的粗放经营、闲置浪费等问题则在所难免。而当前一些地方政府的“幡然醒悟”，不顾资源条件和市场环境的变化，没有结合当地实际深入研究企业的运行规律，盲目大建“工业区”、“开发区”、“膨胀城市规模，拉大城市框架”的做法又可能会造成新一轮的土地浪费。 在区域城镇化进程中，城镇在区域中的集聚和扩散、区域城镇体系结构调整、城镇规模扩张以及与之相联系的城市规划和土地利用规划之间的协调，等等，均会对区域土地利用效果产生影响，作者从区域发展理论和城镇化实践两方面作以下分析。3. 空间集散、区域协调与土地利用3.1城镇空间演化过程的区域协调在我国，城镇化进程中城镇空间演化的一般趋势是：大城市中心区向近郊区扩散和外来人口向近郊区集聚；在大城市、特大城市周围及大城市之间快速交通走廊沿线中小城市迅速崛起；农村小城镇在乡镇企业大分散小集中的基础上加速发展。这种趋势概括来说都是区域内经济和人口的空间集聚、扩散及其动态演化的结果，是区域发展到一定阶段的必然规律，也是区域发展的物质的和景观的表现。而这种演化过程的土地利用效果，如土地利用结构的合理与失衡、土地利用的节约和浪费、土地利用综合效益的高低等等，则更多地依赖政府的空间调控能力。针对这种趋势，我们有必要对相关区域如新老城市之间、大城市之间、大城市特大城市郊区以及广大乡村城镇化地区加强调控，进行不同层次的区域性的空间协调规划，遵循市场机制作用下的经济和人口集聚扩散规律，采取多种有效的调控手段，进行由无序到有序的空间引导，将城镇建设和土地利用、环境整治密切结合起来，建立起规模结构合理、职能分工明确、空间功能突出的区域城镇体系结构，以及规模适度、环境优美、经济繁荣、区域带动功能强大的城市结构，实现区域城乡空间结构和尤其是土地利用结构的优化。3.2 区域城镇体系发展中的土地利用城镇体系是一定区域内各种有着相互关联的城镇组合，是区域城镇集聚和扩散的结果和表现形式。我们在规划中对城镇体系规模结构、职能结构、空间布局结构的调整，在客观上起到了调控区域土地利用结构的效果。在经济相对发达地区，如我国东部沿海地区和中部地区的较发达地区，大城市、特大城市发育较早，地区城镇分布较为密集，在区域土地利用结构中，非农业建设用地占据较大的比例。在少数地区出现的城镇连绵区（或大都市带）景观，城镇之间的界限变得模糊起来，耕地急剧减少，生态环境形势不容乐观。这是空间集聚和扩散缺乏合理调控的结果，在某些方面是违背区域可持续发展思想的。当前很多地区已经意识到区域土地利用结构的失衡，开始重视编制城镇体系规划、城市群规划以及大都市区规划，探索科学引导城镇空间集聚扩散的途径，并着手制定措施来调控区域城镇发展结构，试图达到调控区域土地结构的目的。在经济欠发达地区，如我国中部地区和西部部分地区，农村人口众多，农村经济占据很大比重，中小城市、小城镇数量较多，规模效益不够突出，经济带动力量弱小。但多数小城市、小城镇土地浪费问题严重，用地指标较高，土地开发盲目性较强。受现实土地承包责任制的影响，农业用地集约化突出而缺乏一定规模化和专业化，综合效益不高，农业产业化经营和小城镇建设因此而受到影响。对这种类型区城镇体系的空间发展，不宜均衡发展，应重点发展基础条件较好、区域影响了较强的地区及其城镇，培育以县城为依托的县域中心镇，然后逐步推进到其它地区。在合理的城乡空间结构的基础上实现合理高效的土地利用结构。而在我国西部地区，人口、城镇稀少，对外交流不够便利，自然环境条件恶劣，经济基础薄弱，如西藏、青海、宁夏、甘肃等省区，其土地利用的重要任务之一便是保护资源、有效阻止土地资源退化和破坏。在这里，生态环境变得异常重要。这种类型区的城镇体系建设和布局结构应充分考虑环境承载力，严格控制城市规模，尤其限制区域内城市城镇的过度集中布局，并以发展中小城市为主。3.3 城市群协调发展的城市化区域 城市群是城市密集区（或称都市区、都市连绵区）的一种，是区域城市化进程中高级阶段的一种空间表现形式，表现为：有相当数量不同类型的城市；有一个以上特大城市作为区域中心；城市之间存在着内在联系（姚士谋，1992）。我国目前有京津唐、沪宁杭、珠三角、辽中南等较为成熟的城市群，另有中原地区、湘中地区、武汉地区、关中地区等多个近似城市群的城镇相对密集区。城市群因其较好的规模效应而受到各地普遍的重视，很多地区把发展、构建、培育城市群作为区域发展和结构调整的重要战略来谋划。毫无疑问，这种思路是值得称道、并具有前瞻性的。但从区域土地利用方面看，城市群的发展一定要有科学合理的空间调控措施相配合，不然就不是城市群，而是城市“大饼”，是特大城市的郊区化和城市间的无序蔓延。而土地利用的空间调控是和城市群内各城市的规模结构、职能结构和空间结构的调整融为一体的，城市群的结构调整规划必须以土地利用结构为依托，科学组织城市布局、生态环境建设以及交通联系。城市之间由于距离较近，尤其要注意不能相互形成干扰和制约，如城市垃圾处理厂、污水处理厂、工业区的布局等用地要考虑对邻近城市的影响，城市之间要有足够规模的永久性绿带相隔离。以中原城市群为例，它目前力量弱小，仅能称为一个正在构建的准城市群，但在河南省发展目标中的战略意义却相当突出。实质上它也是按照社会主义市场经济规律和城镇发展客观规律的要求优化区内城镇及其产业空间结构和组织结构。中原城市群一体化的空间结构应为组团式布局结构，即由各个中心城市及其周边卫星城组成相对独立的城市组团，以郑州都市区组团为核心，组团间以高速交通体系相联系，组团内各部分以快速道路系统相通，并在组团内及组团间形成绿色生态防护隔离系统，即“向心凝聚、组团发展、快速联系、绿色隔离”。中原城市群用地规模的扩展要在区域空间结构优化和总量控制的前提下，根据各城市的实际情况进行，鼓励城市在内部用地结构优化和功能整合的基础上，进行内部挖潜。用地扩展要考虑节约耕地，引导城镇用地连片开发，滚动发展，合理高效的利用土地。3.4 “明日的田园城市”经典的区域协调发展和土地利用模式明日的田园城市（Garden Cities of To-morrow）是由英国著名学者埃比尼泽 霍华德（Ebenezer Howard）于19世纪末著作的一本具有世界影响的书，这本书论述了霍华德所倡导的一种社会改革思想，即用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态。他针对当时英国大城市所面临的问题，提出了逐步实现土地社区所有制，建设田园城市，消灭土地私有制和大城市，建立城乡一体的新社会。他的思想曾掀起了世界性的“田园城市运动”，并引发了城市规划理论的变革，时至今日，他的思想对城市规划和建设仍具有广泛而现实的意义。然而，问题是许多人并未真正了解“田园城市”的真正含义，把“Garden Cities”片面理解成“美如花园的城市”，忽视了其“城乡一体” 的主题思想（金经元，2000），甚至又把这作为建设花园城市的“经典”依据，百般炒作。当然，抛开理论上的这种曲解，在一定条件下，建设花园城市也无可厚非，甚至值得赞赏，谁不想生活在美如花园的城市里？这里我们仅仅探讨一下“田园城市”，它确实是一种理想的、生态的、富于人性化的区域城镇化模式。根据霍华德的设想，一个面积1.2万英亩、人口5.8万人的中心城市和若干个面积6000英亩、人口3.2万人、名称和设计各异的田园城市，共同组成了一个有农业地带分隔的总面积6.6万英亩、总人口25万人的城市群，即社会城市。从中心城市中心到各田园城市中心约4英里；从中心城市边缘到各田园城市边缘约2英里。毫无疑问，在这种理想化的城市群结构中，城乡之间的联系是紧密的，是一体的。其土地利用也是在城乡和谐共生共长中实现了结构合理和高效利用，并且是一种良性循环。“田园城市”为我们今天的城镇建设提供了一个理想的理论范例，其思想的很多方面非常值得我们去深入领会和借鉴。在我们今天创建卫生城市、园林城市、花园城市、甚至山水城市的工作中，为什么不能面向更加宏观的区域，从建设类似“田园城市”的角度，在实现区域城乡布局结构、土地利用结构均衡，以及区域大环境的美化和生态化的基础上再去进一步推进呢？若此，我们的创建工作就具有了更加广泛、更加深远的意义，且事半功倍。4. 城镇规模的空间扩张与土地开发4.1 城市合理规模之争在城市化进程中，大城市发挥着经济发展和城市化“领头羊”的作用，它控制着国民经济的命脉，是区域竞争力提升的根本所在，大城市发展速度快于中小城市，是世界各国城市化的普遍规律。以往严格控制大城市规模的城市化方针，已被证明不符合我国城市化发展的客观规律。在新的积极的城镇化战略中，国家明确提出要走多样性的城市化道路，有重点地发展小城镇，培育国际性大都市，充实提高区域性中心城市，引导城镇密集区有序发展。可见大城市，尤其是区域性中心城市已成为国家战略的重点。可对一个城市来说，究竟发展到多大规模才合理呢？笔者认为还是要放在宏观区域背景中去把握，从区域发展的实际需要和可能性去分析，结合区域城镇体系规模结构和功能结构去确定。一个区域中心城市，资源配置较好，对外交通便捷，产业经济基础较好，又有极具发展活力的广阔腹地，规划它在未来达到100万人口以上、甚至500万人以上的城市规模有可能是合理的，只要发展动力的理由充足。而一个目前人口在5万人左右、不具有区域中心位置、工业基础薄弱、没有可预见的发展机会的传统农业地区的县城，仅仅依靠“经济全球化、突破常规、转变观念、跳跃式发展”的空洞说词，要在不久的将来达到30万人的城市规模，则显然是痴人说梦，头脑发胀，而且完全没这个必要。试问，脱离区域发展需要、地方经济发展实际和产业结构调整的具体步骤，单纯地炒作城市化数字，又有何意义呢？若真照此意见画出一张所谓的城市规划图，并付诸实施，极可能造成“圈地风”，迟早造成土地的闲置和浪费，给本已困难的地方财政雪上加霜。4.2 城市新区与开发区的建设 建设城市新区和开发区（含高新技术开发区和各种经济技术开发区、工业区）是除旧城改造之外城市土地开发的主要形式，也是城市规模有目的有计划地进行扩展的一种行为，尤其是1990年代前后深得各地城市政府崇尚，至今仍热情不减。在意识到房地产泡沫危机，并不得不承受土地大量闲置和浪费的后果之后，国家明令从严审批开发区立项。于是，现在多数城市都转向了对建设城市新区的热衷。这里我无意反对多数城市发展建设的热情，也很赞赏一些城市政府为推进城市现代化、振兴城市经济、改善城市环境、优化城市结构而在改造旧城基础上开发新区所做的努力，尤其是多数大中城市，他们有必要、有能力开展这项建设。而且事实证明，他们这种有计划、有步骤的行动成效显著。然而问题是，区域内各个城市发展情况千差万别，并不是每一个城市都有能力、有必要进行新区开发，大多数中小城市逐步改造旧城区、适当滚动发展用地才是现实的选择。在社会经济尚未达到可以开辟新区的初级发展阶段，去拿不多的财政开辟另外一个战场，除了造成旧城区经济的衰退、环境更加恶化之外，还会造成新区土地闲置甚至荒芜、大量资产积压。这样建设的新区不仅难以繁荣起来，还会成为城市政府的包袱。因此，城市用地扩展和空间上的跨越，新区的建设一定要切合地方发展实际，正确把握跨越的时机。5. 用地结构优化：城市规划和土地利用规划协调过程中的重要问题首先，结构优化是城市发展的必然需要。第三产业已成为我国90年代以来调整范围最广，发展速度最快的产业，它的发展带动了第三产业用地需求的增加。而第三产业本身的发展特点又决定了其用地向城市中心区扩展，并逐步取代城市中心区的工业用地和一些居住用地，使城市中心区用地依据价值规律和市场规则进行着职能调整和优化，而城市工业则逐步在城市边缘区重新分布。市场经济的进一步发展推动着城市现代化的发展，城市的功能及其环境质量将不断得以提高，这就意味着城市旧空间的彻底更新，意味着科技、文体、商贸设施的更加完备，以及城市绿化和生态环境的改善。因此，也就需要不断调整城市内部用地结构，以不断完善和提高城市功能。 一个持续发展的城市，应具有适宜的人口密度、良好的生产生活环境、适宜的生活氛围，以及较高的城市质量和城市效率，这些目标均需靠城市结构尤其是用地结构的不断调整和优化来实现。因此，结构优化是城市用地发展的必然，是不同于单纯向外规模扩张的内涵扩展，这种扩展因代表了城市用地扩展的必然趋势，而具有较强的生命力。事实上，内涵扩展，结构优化，正是城市土地持续利用的最好道路和必然选择。土地利用总体规划是我国在实行城乡地政统一管理的新体制下，对行政辖区内的全部土地利用的供给和需求，在结构上进行的综合平衡和合理配置；而城市总体规划则是在一定时期内对城市规划区内的城市发展和各项建设的综合部署。两种规划都涉及到城市土地利用问题，土地利用规划给城市发展确定了一个规模控制指标，并规定了用地扩展的方向，而城市规划则考虑了规模控制区内的用地布局及各项设施建设，两种规划必须相互协调。而两种规划协调的主要内容则应是城市用