国有资本经营预算如何与公共收支预算对接.doc

国有资本经营预算如何与公共收支预算对接作者：文宗瑜 刘微来源：财政研究中央本级国有资本经营预算即将实施, 标志着决策部门对于国有资本经营预算的一些重大问题已经,做出了选择与回应, 热议多年的国有资本经营预算开始进人实际操作阶段。但是, 这并不表明对这一问题的研究就此结束, 目前国有资本经营预算运行仍然带有很强的探讨色彩, 还有一些重大问题需要进一步强调和明确, 其中比较迫切需要解决的是国有资本经营预算与公共财政预算的对接问题。在统一的政府预算平台上, 两个预算的对接, 其首要之义就是要发挥国有资本经营预算作为政府宏观调控衍生手段的重要作用, 支持并服从于公共财政职能的发挥, 通过支出安排弥补公共财政预算缺口。其次是要通过两个预算收支科目技术上的调整, 由简及繁、由易及难, 实现两个预算下相关科目的科学编制和有效对接, 最大限度保证政府资金的统筹安排和技术管理上的统一。一、构建政府预算体系所要求的“两个预算”对接政府公共管理活动和政府可控资源的配里之间存在着密切的依存关系。从市场经济国家的发展经验看, 有效处理好这种关系必须依托相应的制度, 即要通过政府收支预算来反映和约束政府行为, “ 以政控财, 以财行政” 。从我国正处于深刻历史变革时期的现实来看, 提高政府管理水平、巩固经济体制改革成果以及推动行政管理体制改革等目标更是凸显出把政府公共管理行为置于政府预算约束和规范之下的必要性。而且, 一个政府应当只能有一本预算, 政府预算必须是全面反映政府收支总量和结构的财政收支计划。作为典型的政府理财、公共理财行为, 国有资本经营预算必须以适当的形式反映在政府预算之中, 实现和公共财政预算的对接。1.构建统一的政府预算体系是深化改革的要求。“ 公共财政”所要求的政府预算首先必须具有“ 完整、统一”的特征,即政府所有的收支全部纳人政府预算统筹管理, 所有的收人不能再分割为预算内、预算外、“预算外的预算外”、各类基金等。这样做, 一是有助于明确政府的职能范围。建立现代政府预算体系, 能够借助预算的法律权威, 严格界定政府的活动边界, 解决政府缺位与越位并存的间题, 实现政府与市场的和谐运转。二是有助于强化政府的社会职能。由建设型财政向公共财政的转变, 要求政府在淡化经济建设职能的前提下加强社会职能。政府主导职能的变迁不仅仅体现为支出结构的变化, 也涉及行政理念和利益格局的调整, 政府需要进行相应的制度建设来推动这一进程, 即政府预算要通过建立立法机关与政府部门的制衡机制, 形成对政府支出结构的刚性约束, 遏制传统体制下政府普通存在的投资冲动, 使有限的财政资金尽可能多地配置在公共领域, 为政府履行社会职能莫定物质基础。三是有助于提高政府的管理水平。政府预算借助既定的决策机制和监督机制, 能够保证政府的收人来源和支出投向最大限度地符合绝大多数公众的意愿, 能够实现对预算资金的高效、集中管理, 提高政府对国民经济的宏观调控能力。国有资本经营预算是一种典型政府性收支, 必须要纳人政府预算体系进行统一管理, 在保持政府预算完整及统一的同时, 实行高效、合理、规范的利益再分配。2.公共财政预算在政府预算体系中居于主导地位。公共财政预算、国有资本经营预算和社保蓦金预算共同作为政府预算的墓本组成部分, 但三者在政府预算体系中的地位和作用是不同的, 公共财政预算应该居于主导地位。公共财政预算在规模上、来源上具有其他两类预算无法比拟的优势, 不仅维系着国家机器运转及国防安全, 主导着政府社会公共职能的履行, 而且还承担着预算体系的托底贵任。就国有资本经营预算而言, 国有资本盈利能力的不确定性决定了其难以承担最终的平衡责任。国有资本与其他的资本形态一样, 要求在流动中增值, 但国有资本毕竟是资本的特殊存在形式, 其在追逐利润的同时, 也要注重社会效益, 往往濡要进入那些经济效益较低甚至是负效益、而社会效益很高的行业, 这部分国有资本很难通过自身的运营实现增值, 从而也难以为国有资本预算提供收人。同时, 由于我国的国有企业改革尚未最终完成, 符合市场竞争需要的产权结构和法人治理结构尚未真正建立, 相当多的竞争性领域的国有企业由于自身机制不够顺畅而陷于困境, 也难以成为国有资本经营预算的稳定收人来源。而就社保基金预算而言,其职能与定位更是不可能为整体预算平衡提供资金支持。因此, 在任何情况下, 公共财政预算的主导地位都不会改变。3.把国有资本经营预算纳人政府预算体系。在构建统一政府预算体系的前提下, 要求把国有资本经营预算纳人其中。这样做首先是有利于强化相关部门的制衡监督。国有资本经营预算讨诸实施之后, 其涉及的变现和经营收益所产生的现金流将十分可观, 如果在制度设计上出现漏洞, 将造成难以估计的损失。把国有资本经营预算纳人政府预算体系,有利于强化部门之间的制衡和监仔, 有利于实现预算信息的透明和共享, 有利于实现部门分工基础上的相互监督。二是有利于降低预算管理的运行成本。如果国有资产管理部门单独进行预算管理, 由于缺乏相关的人才和机构, 将不可避免地走上机构扩张和人员膨胀之路,这无疑会加大政府的行政成本, 有悖于建设高效政府的执政思路。而且从技术角度来讲, 随着公共财政制度改革的不断深人, 财政资金管理水平已经得到较大提高, 完全可以满足国有资本经营预算的资金管理需要。三是有利于防范公共风险。当前, 我国政治稳定、经济发展, 构建和谐社会不断取得实质性进展,但潜在的公共风险仍然不容忽视,特别是社会矛盾加剧、自然灾害爆发以及国际环境恶化等方面, 都不排除发生突发性风险的可能。对此,一方面要求政府提高执政水平和驾驭能力, 另一方面需要有雄厚的财力支持。把国有资本经营预算纳人政府预算体系, 可以提高政府在特殊条件下的统筹调度能力, 确保有限的政府资金的集约使用, 从而增强抵御公共风险的能力。4.在政府预算平台上完成“ 两个预算”的对接。把国有资本经营预算纳人政府预算体系后, 要求在政府预算这一平台上完成公共财政预算和国有资本经营预算的对接。在政府预算平台上意味着国有资本经营预算要和公共财政预算一样, 要遵循我国现行的政府预算编制、审批、执行及监督等相关程序, 特别是要严格遵守人民代表大会制度框架内的法律规范要尽可能保证预算编制、审批、执行及监份等主导部门的一致性。而两个预算的对接则包含了两个层面的愈思。第一, 资金渠道上的对接。即国有资本经营预算应当支持并服从于公共财政职能的履行, 国有资本经营预收入的一部分要用于弥补公共财政预算缺口。当然, 这种资金流动并非绝对是单项的。在预算科目整合后, 也不排除公共财政预算用于支持国有企业发展的资金安排到国有资本经营预算中的可能。第二, 预算科目上的对接。就收支科目而言, 国有资本经营预算要在政府收支科目要求下建立起自己的收支科目体系。在此基础上, 要进一步对公共财政预算中的相同科目进行调整和修订, 使两个预算的收支科目互不重复或各有侧重, 实现、政府资金的统筹安排和技术管理上的统一。二、国有资本经营预算支持并服从于公共财政职能的履行国有资本宏观层面作用的发挥, 决定了国有资本经营预算不可能独立于公共财政预算之外, 而是要支持公共财政职能的充分履行,并作为公共财政预算的附加预算提交人大审批。从保证公共财政预算、社保墓金预算、国有资本经营预算的统一与平衡出发, 还要在国有资本经营预算支出安排中, 拿出适量国有资本经营收人用于弥补社保基金预算缺口和公共财政预算缺口。1.正确处理公共财政预算与国有资本经营预算的关系。国有资本经营预算作为政府宏观调控的衍生手段, 难以独立发挥作用。在处理国有资本经营预算和公共财政预算关系时, 要始终坚持以构建公共财政预算为主导的独立与统一相结合的政府预算体系为目标, 把国有资本经营预算作为公共财政的附加预算, 支持并服从于公共财政职能的履行, 这样既有利于维护政府预算的统一性, 又能够保证国有资本发挥比保值增值更大的作用。具体来说, 就是将国有资本经营预算收人的一部分用于弥补公共财政预算缺口。其中, 首先要弥补的是公共财政因支付改革成本所导致的支出缺口。我国的经济体制改革一直是政府推动的, 与此相对应, 由此而产生的各项改革成本也责无旁贷地由政府承担, 公共财政一直是改革成本的主要支付载体。在全面改革的攻坚阶段改革成本要求在几年内集中式的大额支付, 公共财政面临更大的支付压力。其次, 要弥补的是公共财政因服务加快发展所导致的支出缺口。中国的各项改革,是以不放松发展为前提的改革, 虽然中国的经济发展模式已经由政府推动为主导逐步转变为以市场推动为主导, 但政府作为公共产品的提供者,仍然要承担重要的发展任务,而且是全面协调可支持发展。因此,在支出范围上涉及全局, 在数额上需求量大, 在时效上需要连续投人,这无疑是对公共财政支付能力的巨大挑战。2.国有资本经营预算的社会经济作用强化及职能定位。国有资本经营预算不仅仅是为了实现国有资产保值增值, 而是要发挥作为政府宏观调控衍生手段的功能。从国有资本管理到国有资本经营, 再到国有资本经营预算, 要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。国有资本在宏观层面的作用及具体要求, 应定位于发挥政府宏观调控的作用, 强化其社会经济职能定位。尤其是中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的“ 两大” 国家, 国有资本的宏观调控作用有利于全社会资源配里效率的提高、有利于解决中国改革攻坚阶段的深层次社会经济问题国有资本在徽观层次的作用及具体要求, 应定位于追求国有资产的保值增值, 引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力, 尽力实现股东利益最大化。长期以来,国有资产管理的误区, 表现为混淆了国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。研究国有资本预算, 实行国有资本经营预算, 就是要强化国有资本在宏观层面的作用, 提升国有资本在宏观层面的要求。具体而言, “ 国有资本经营预算是政府宏观调控的衍生手” , 应该从宏观调控的高度去定位国有资本经营预算的目标, 使国有资本经营预算首先支持并服从于公共财政职能的发挥, 而把国有资产的保值增值作为微观层次的要求。3.国有资本经营预算要作为公共财政预算的附加预算提交人大审批。以公共财政预算为主导, 在政府预算平台上实现“两个预算” 的对接, 要求进一步体现在预算的上报形式上就是公共财政预算与国有资本经营预算不是平行上报, 而是把国有资本经营预算作为公共财政的附加预算上报人大。国有资本经营预算服务于并从属于公共财政预算, 不仅表现为国有资本经营预算的最终目标要服务于公共财政预算的目标, 而且表现为国有资本经营预算制度要依托现有的公共财政预算。国有资本经营预算从编制到审批及审批后执行, 都不能独立于公共财政预算外。在公共财政预算框架下, 国有资本经营预算由财政部门主导编制后, 可以保持其相对独立的特征, 以公共财政预算附加预算的形式报送人大讨论, 在立法机关经过修正与改进后, 接受人大的审批, 进而执行。这样既保证政府预算的完整性, 又可以将国有资本经营预算和公共预算区别开来。可以说, 国有资本以附加预算的形式向人大提交并审批, 与逐渐建立统一的政府预算体系的目标是一致的。三、“两个预算”对接所要求的“双缺口弥补”在政府预算的平台上, 实现两个预算的对接, 其首要之义就是要使国有资本经营预算支持并服从于公共财政职能的发挥, 具体做法就是通过资金渠道上的对接, 把国有资本经营预算收人的一部分用于弥补公共财政预算缺口。由此, 还将引申出国有资本经营预算收人的一部分要优先用于弥补社保基金预算缺口。1.“ 两个预算”对接的难点与重点是“ 如何支出” 。实现两个预算的对接是国有资本经营预算的配套机制。但是, 如何实现对接还需要解决一些认识和操作上的困难。而这些困难主要是围绕“ 如何支出”发生的。就收人而言,以税收收人为主的公共财政预算和以国有资本收益为主的国有资本经营预算的界限是比较清晰的, 禽要处里的情况是, 在国有资本经营预算实施之前有部分国有企业已经在税收之外向公共财政预算上缴一定的利润。例如对石油、石化企业征收特别收益金, 烟草企业上缴的税后利润等。在国有资本经营预算实施后, 类似的利润收取应该反映在国有资本经营预算收人当中。和收人相比, 支出的问题就复杂的多。在国发200726号国务院关于试行国有资本经营预算的意见中相对明确的国有资本经营预算支出包括两大类, 一是资本性支出, 即根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求, 以及国家战略、安全等需要, 安排的资本性支出。二是费用性支出, 即用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。这两类支出目前在公共财政预算安排中都有所涉及。那么怎么处理这些支出基本的思路是通过科目技术上的调整来完成资金支出的调整。公共财政预算在对相关收支科目调整修订后侧重于对各类型企业的无差别性支持而国有资本经营预算则侧重于对国有企业的支持。除此之外, 还必须跳出这一思路, 要基于强化国有资本经营预算宏观调控衍生手段的职能的需要, 根据资金规模, 直接在国有资本经营预算支出中列支用于弥补公共财政预算缺口和社保基金预算缺口的资金。2.国有资本经营收益要优先用于社保基金预算支出缺口弥补。我国社会保障基金缺口巨大是一个不争的事实, 对其进行弥补的重要意义更是不言而喻。关键是钱从何处出按照现在的体制, 无疑只能由公共财政预算来承担。但是公共财政预算年年面临各方面支出增长的要求, 支出存在着很强的刚性特征, 很难一次性安排巨额资金或是常规性安排较大规模的资金划归社保基金。而且, 考虑到社保墓金的支出刚性, 弥补社保基金缺口的资金来源必须具有稳定性和可预见性, 那么在现有条件下, 国有资本经营预算收人就应当成为其来源之一。特别是国有资本变现收人和国有优先股分红收人, 要尽快考虑通过国有资本经营预算支出的规划将其划拨为社保基金。在中长期, 应当按照建立全国范围内综合统筹的社会保障体系的思路, 推动或强制各地国有资本经营预算在建立全国统一的社保基金预算中发挥重要作用。3.国有资本经营收益可根据需要用于公共财政预算支出缺口弥补。近年来的经济发展和财政体制改革, 使政府税收收人持续快速增长, 但政府同时面临着改革与发展的双重任务, 其支出需求也在加速扩大, 仅靠税收增长难以化解支出压力, 公共财政缺口因而呈现加大态势。因此, 三种预算的统一与平衡要求国有资本经营预算收人的一部分应该用于弥补公共财政预算的缺口, 维持公共预算的平衡。当前和将来一段时期, 中国公共财政缺口在相当程度上是由于支付国有企业改革成本而产生的, 而国有资本经营预算收人的很大一部分是国有资本变现收益, 这部分收益来源于历史存, 以历史存量来弥补历史成本符合财政预算编制的收支对应原则, 这部分收人理应用于弥补公共财政预算缺口。中央级次的国有资产管理机构应该按照年或年的预算, 分阶段变现竞争性领域的部分国有资产, 同时把资源性国有资产的大部分收益划归中央财政, 用子弥补中央公共财政缺口。地方政府级次的国有资本经营预算也要根据本地实际, 以支出中安排对公共财政预算转移, 重点解决国企改制成本问题。四、“两个预算”收支科目的调整及对接实现两个预算的对接, 从预算编制方面要做好两个预算收支科目的调整工作。这项工作应当紧密结合我国现行的政府收支分类改革进程及其要求, 由简及繁、由易及难稳步推进, 可以允许存在一定时期内的试点和过渡, 最终目标是要实现两个预算下相关科目的科学编制和有效对接。1.尽快完成两个预算收支科目的调整和对接工作。实现对接的前提是两个预算都要做出相关的调整和完善性的基础工作。以中央级次为例, 首先是要建立起国有资本经营预算收支科目体系。按照可能发生的收支科目进行设, 一方面要落实年所推进的政府收支分类科目改革的要求,另一方面应当考虑和公共财政预算实现对接的禽要, 由简及繁进行安排。在科目设上, 一是如何确定最商级科目的级次。对此比较便捷的选择是设到“项”级, “项” 之下再根据国有资本经营预算的收支特点进行细分。这样国有资本经营预算收人可以仍然沿循现行收支方案的安排, 直接作为非税收人的一项, 方便和公共财政预算的对接。二是在支出科目设下, 要分别按照功能和经济分类方法进行设里, 而不能简单为资本性支出和费用性支出。其次, 要尽快修订公共财政预算收支科目体系。一是要调整收人科目, 对于已纳人国有资本经营预算的中央监管企业和烟草企业的利润上缴科目, 如类非税收人下的款下的“ 国有资本经营收人” 以及款下的“ 烟草商业税后利润收人”等要给予取消转由国有资本经营预算反映。二是调整支出科目。对此涉及到问题较多, 是两个预算收支科目实现对接的难点和重点。因此, 在下面重点讨论。2,在试点期或过渡期可允许两个预算支出存在相同科目。随着市场经济体制改革的深化, 在年全面实施的政府收支分类改革方案中, 公共财政预算支出科目中已经没有直接针对国有企业的资本性支出科目, 对企业的支持主要是以科技创新、出口退税、奖励补贴、贴息等市场化方式进行投资性支出基本没有目前保留的只有对国有金融企业的“ 补充资本金”科目, 而且上述支持采取的均是无差别原则, 并不单独针对国有企业进行。因此, 暂时不涉及和国有企业经营预算的对接问题。需要关注的主要是费用类支出, 尤其是针对国企改制成本的支出。公共财政预算支出科