电子政务促进政府责任翻译_最后修改稿.pdf

1 电子政府能促进责任性吗 14 个国家的网站公开性与政府责任比较分析 Wilson Wong1 Eric Welch2 1 香港中文大学 2 芝加哥伊利诺斯州大学 赫泉玲 黄珍潇 译 吉林大学行政学院 130012 摘摘 要要 在信息技术引发的全球压力下 公共行政领域基于网络 web 技术的采用创造了一个新 的 政府 公民 界面 然而 电子政府是否将明确地导致一个更透明 更具互动性 更开放 因而是更有责任的政府一直是一个核心问题 本文针对 14 个国家 应用全球压力对官僚政治 变化影响的框架 基于网站公开性和责任问题展开经验研究 研究表明 即使全球范围国家的 整体责任等级有所提升 但在基于网络的技术典型地保持和加强现存实践的条件下 不同国家 官僚机构间的责任差异依然存在 电子政府是否能促进责任性首先依赖于人们参照什么类型的 官僚机构 就当前全球化对公共官僚机构的影响而引发的关于全球趋同 global convergence 与国家异化 national divergence 问题的争论而言 电子政府的传播只是提供一个实践趋同而 非结果趋同的案例 关键词 关键词 电子政府 透明性 互动性 政府责任 网站开放性 中图分类号 中图分类号 D7731 O0212 1 导导 论论 基于网络技术传递和指导政府服务的电子政府 已成为公共行政领域的全球趋势 12000 年 全球 168 个国家的政府拥有自己的网站 2电子政府通常承诺以效率这一基本的公共行 政价值改善公共行政 Lee and Perry Heintze and Bretschneider Rosenbloom 然而 电子政 府有潜力通过创造一个虚拟 政府 公民 界面改变政府与公民间的传统关系 伴随电子 政府的流行和政府与公民通过 internet 互动的日益增多 一个主要问题是 电子政府会在多 大程度上提升政府的公共责任 尽管责任是公共行政领域一个难懂的词 但在绩效方面 它常常是指政府对公众的回应 性 Cunningham and Harris Johnston and Romzek Romzek and Dubnick 在提高政府责任与 授权与民方面 电子政府常常被视为和提升为一个积极渠道 La Porte de Jong and Demchak Demchak Friis and La Porte 2000 人们期望更多以更及时方式传递给公民的信息用以增加 政府的透明性 授权与民以便更接近于监控政府的绩效 就像它使政府对个体公民的需求 更具回应性一样 人们也期望以技术增强的互动性来提高政府的责任 然而 有一些争论反对这种关于政府责任的积极观点 应用于公共组织中的信息技术通 常只是简单地改善其技术效率 并没有导致显著的组织改变 Heintze and Bretschneider Governance An International Journal of Policy Administration and Institutions Vol 17 No 2 April 2004 pp 275 297 2004 Blackwell Publishing 350 Main St Malden MA 02148 USA and 9600 Garsington Road Oxford OX4 2DQ UK ISSN 0952 1895 赫泉玲 1968 年 5 月生 理学博士 吉林大学行政学院电子政务系副教授 硕士生导师 1 美国公共行政学会 ASPA 将电子政府定义为 最为创新的信息与通讯技术的注重实效的应用 像互联网 internet 一样 传递有效率和成本有效的服务 信息和知识 它是决策制定者加强个体公民与公共部门合作关系的明确承诺 定 义取自网址 http www apsanet org 广义讲 电子政府也可以包括通讯技术的使用 不同于服务的生产与传递的互联网 由于本文研究的目的 在我们电子政府的研究中 我们将主要聚焦于互联网与其它基于网络技术的应用 2 这里的统计数据取自于网络空间政策研究组 CyPRG 有关政府网站的数据 可用的在线方式为 http www cyprg arizona edu 2 信息技术所扮演的角色常常是加强组织的现存趋势 Kraemer and Dedrick 经验研究 empirical research 显示 信息处理技术 computing 本身既没产生集权 centralizing 也没产生分权 decentralizing 的影响 而使用信息处理技术的系络 context 对组织的集权与分权的影响要比支持以上两种模式的组织的技术影响更大 信息处理技术倾向 于加强现存的趋势 其自身不可能对组织的结构产生重要的影响 Kraemer and Dedrick 101 将这一逻辑用于电子政府的冲击 impact 新技术可能只是加剧了国内的现存趋势 trajectory 即新技术基于不同的国内传统 制度和环境 加强或削弱政府的责任等级 实际上 以往的研究似乎表明 独裁或家长式作风的政府利用基于网络的技术控制信息访 问 目的是监视公民行为以巩固其政体的政治控制 Welch and Wong 1998 由此可见 电 子政府与公共责任的关系是有条件的 责任等级的变化依赖于系络和公共组织的特征 关于电子政府对政府责任影响的两种截然不同的观点都与全球压力对官僚变化影响这 一基本问题相关联 在全球化的研究中 有一个关于全球压力 包括信息技术引发的全球 压力 是否会导致不同国家组织系统的趋同或异化的激烈争论 Osborne Pollitt Doremus et al Hallerberg and Basinger Kettl 如果像第一个范例暗示的 电子政府与政府责任间存在 一个直接的正相关 全球化的趋同理论将得到支持 随着全球范围内更多政府网站的建立 这些政府将趋同于一个政府责任的全球标准 相反 如果第二个范例是对的 即电子政府 的责任是有条件的 contingent 电子政府的传播将导致不同国家及不同系络 特征的机构 责任的异化 为处理电子政府对政府责任影响的问题 以及使全球化的冲击清楚地显示出来 本文针 对 14 个国家 实施关于电子政府对政府责任影响的经验研究 论文比较这些国家电子政府 网站的开放性并检验与网站开放性有关的系络和组织因素的影响 这项研究试图回答下列 问题 电子政府在多大程度上影响公共官僚机构的责任性 电子政府将导致不同国家和官 僚机构间责任的趋同还是异化 如果存在责任异化趋势 什么样的国家或组织的特征可以 解释这些不同 本文分为如下部分 分析电子政府对责任性产生影响的理论框架 关于影 响责任性的系络和组织因素的假设 国家 数据和方法 发现 讨论 关于全球压力与电子政府责任的理论框架关于全球压力与电子政府责任的理论框架 文中的研究利用全球压力和官僚政治变化的理论框架来分析电子政府对责任性变化的 影响 Welch and Wong 1998 2001b 全球化会在国家公共官僚机构的外部环境中创造出一 系列新的 复杂的 交互式的刺激 需求和机会 而这些刺激 需求和机会无法溯源到任 何一个特定的国家 这些刺激 需求和机会可称为 全球压力 它们是将全球范围内的公 共官僚机构置于变革压力下的全球性力量 全球压力的实例包括多国协定下的公共机构 institution of multinational agreements 信息技术革命 反恐 反腐败 非政府组织授权 公共管理改革的主动性 initiatives 与公共组织是开放的系统一样 影响环境与受环境 影响 全球压力可能引起公共官僚机构的结构 行为和其他重要的组织特征的变化 包括 责任的变化 Selznick Thompson Aldrich Rainey Scott 伴随基于网络技术的革命 电子政府可看成是信息技术引发的全球压力的一部分 然而 即使存在一些可明确的全球压力 每一公共官僚机构的反应也不必是同质的 比较公共行 政与全球化研究都指出 尽管全球压力引发对国家公共官僚机构产生类似的需求 而采纳 技术的模式和组织的变化是可辨别的 而且国内公共官僚机构的系络常常是重要的介入因 素 Farazmand Heady 1996b Aberbach Putnam and Rockman Riggs Welch and Wong 2001b 在详细描述他们的全球压力和官僚政治变化的框架中 Welch 和 Wong 2001 写 3 到 该框架表明 全球压力通过国内系络直接和间接地影响公共组织 尽管全球范围公共组织 的结构与过程存在显著差别 但全球压力却引发对官僚机构共同的迫切需求 这会导致公共组 织可预见的反应或变化 此外 该模型暗示 国内系络因素以可预见的方式滤除了一些全球压 力的影响 结果是 国内的系络或者抵消或者加强了由全球压力引起的公共官僚机构的变化 Welch and Wong 2001a 511 电子政府将如何影响责任 在该框架中 有两种引起责任变化的来源 首先 信息技术 引发的全球压力对责任有直接的影响 其次 由国内系络产生的间接影响 在过滤电子政 府全球压力的过程中 国内系络或者加强或者抵消电子政府对责任的影响 即使电子政府 会导致所有国家平均责任等级的提高 某一特定政府的责任等级也许会一直倒退 因其国 内系络抵消了电子政府对责任的直接而积极的影响 关于全球压力对国家的影响的研究也会对趋同理论的争论有潜在的贡献 不同国家的制 度 包括公共官僚机构的制度 倾向趋同于某一共同的模式 Osborne Pollitt and Bouckaert Doremus et a Hallerberg and Basinger Kettl OECD 1993 1995 有趣而重要的问题是 不 只是趋同还是异化的问题 还有影响国家层面的行政变化的系络是趋向还是偏离全球趋势 的问题 Pollitt Scharpf Welch and Wong 2001a 在这一研究中 为详细说明国内的系络 我们关注两组变量 国家公民服务系统的系络和公共代理机构的特征 前者更关注国家和 制度层面 而后者更关注代理机构的细节和组织层面 网站与基于网络的技术通常构成电子政府的核心和不可缺少的部分 也是 新型电子政 府 公民 界面的焦点和联系点 因而 研究中我们基于操作化的电子政府责任 关注网 站的贡献 网站不同程度的开放性也能迫使公共组织趋向责任性 Welch and Wong 1998 2001a 网站开放性等级的变化显露出公共代理机构责任性等级的改变 公共行政领域 责任性面临的挑战是很多多元 合理的绩效期望常常会改变甚至相互矛 盾 Cunningham and Harris Johnston and Romzek Romzek and Dubnick 然而 如果公民不 知道政府在做什么 又没有与政府互动的渠道 那么公民将无法把握他们政府的责任 只 要公共组织最终对公民负责 透明性和互动性将成为政府责任功能的两个关键因素 网络空间政策研究组 CyPRG 通过关注上述影响责任性的两个关键因素的比较研究 建立了网站开放性与电子政府责任间的联系 3CyPRG 将政府网站的开放性定义为透明性与 互动性的一个函数 在 CyPRG 的研究中 透明性是指一个组织显露其工作 决策过程和程 序的程度 网站的透明性等同于提供给一个外行了解组织的基本导图 这个用站点信息描 述的导图揭示出其允许访问站点信息的深度 其愿意显露有关过程知识的深度 以及站点 对公民反应的关注等级 La Porte de Jong and Demchak 互动性是指代理机构与公民间的 通讯质量 互动性是方便等级或直接反馈程度的一个度量 La Porte de Jong and Demchak CyPRG 假设更高的开放性与更高的责任性相关联 Demchak Friis and La Porte 1998 2000 La Porte de Jong and Demchak 一个更加透明的政府允许公民通过提高信息的有效 性以便于监控公共组织的绩效 Reichard 一个更具互动性的公共组织通过对公民偏好的 更多回应来增强责任性 我们对责任性的理论理解与 CyPRG 所建构的理论类似 在测量电 子政府责任性的过程中 本文采用 CyPRG 的定义与有关网站开放性的测量 并使用来自 CyPRG 公开的 有效的数据 3 CyPRG 是一个由国家自然科学基金资助的研究组 它建立于亚利桑那州立大学 图森大学 乔治梅森大学 它自从 1996 年开始在世界范围内收集各国政府网站公开的数据 4 电子政府责任性假设电子政府责任性假设 一般情况下 存在两种测量有关电子政府责任性的国内系络的不同方法 即直接测量方 法和间接测量或交互方法 La Porte de Jong and Demchak Welch and Wong 2001a 直接的 测量方法是指直接测量国内的系络 例如利用政治政体的类型和人均 GDP 来捕获国内系络 中政治和经济的影响 然而 在经验研究中 使用直接测量方法常常导致一些主要的统计 问题 4以往的研究使用很多直接的测量 这常常导致较弱的发现 该发现仅解释了网站开 放性的较小的变差 La Porte de Jong and Demchak 5 交互方法是指利用测量捕获国内 政治的 经济的 社会的 系络作经验分析 在利用 交互方法的实验中已取得了一些成功 这些成功的实验通过建立经验模型来解释全球压力 对官僚政治的改变产生的影响 Welch and Wong 2001a 交互方法也是引人注目的 由于 它关注于国家系络中政治 经济和社会的维度间的相互关系 这种方法使获取更丰富的信 息且使分析更接近用于本研究的理论概念的深层含义成为可能 它也允许研究者从具有坚 实基础的研究公共官僚机构理论的主要概念 例如国家公民服务系统中获益 由于上述原 因 这项研究采用交互方法作为其基本的研究方法 6 为建立假设 Heady 1996a 提供了关于国家公民服务系统的有用分类 本文采用了 Heady 框架的四个主要维度 与政治政体的关联 relation to political regime 资格需求 国家的角色和使命感 sense of mission 7总体上讲 这些维度作为权力的指标或公民服务 系统的角色 涉及公民服务系统的主要功能或社会核心领域的其他精英与权力集团 与政治政体的关联 关注公民服务的权力 它涉及从 统治者回应的政体 下的最小 的独立的权力 到 军事回应的政体 下的最大权力 资格需求 抓住了官僚卷入公民服 务系统资格决策的情况 一方面 世袭的 政治统治者决定公民服务的资格 另一方面 官僚决定 即公仆负责 由于这两个维度被认为是测量相同的基本结构 因此 在我们 的经验研究中 将它们组合到一个新变量 政治自治 中 8 国家的角色 代表国家介入和渗透到政策决策的程度 这一维度也能视为社会公民服 务介入程度的测量 这一变量取值于 传统的 公仆扮演有限的角色到 中央计划的 公 仆扮演最大的角色两者之间 第四个维度 使命感 抓住了公民服务的价值 一方面 服从 要求官僚对政治指 示保持严格一致 另一方面 指导 guidance 系统 系统中的公仆将自己看成是最有能 力介入 领导和指导的人 在系统内部 指导就是使命感 当公仆们将自己看成是设定和 达到组织目标的 最合法 装备精良的团队 时 他们在公共治理领域会表现出支配的倾 向 Heady 1996a 220 由于信息技术的采用常常发生于国内系络中 因此 假设将与国家公民服务系统和政府 4 由于直接测量较高的相关性 多重共线性是这一方法遇到的主要的统计问题 5 例如 在一项由 La Porte 及其同事 de Jong 和 Demchak 进行的经验研究中 在他们使用的所有国内系络的直接测量 中发现 网站的公开性与国家的收入和类似的财富测量相关联 所有直接的社会 政治的测量被发现是无关紧要的 6 部分地由于数据的性质和局限 直接方法也会用于操作研究中的某些变量 像经济的公开性和一些详细而明确的机构的 组织特征 7 作为 Heady 研究的一个维度 为个人管理而关注的维度没在本研究中采用 在一个特定的范围 这一维度在本质上与其 它的维度稍有不同 它趋于捕获更多关于个人作用的轨迹和运作安排的信息 而不是捕获社会不同领域公民服务的相关 能力 其次 以往的工作发现 国家在社会中的角色 与 为个人管理而关注 两个变量有较强的相关性 Welch and Wong 2001a 在这个数据集 r 0 47 中发现了类似的结果 然而 其 Chronbach Alpha 系数不够高 r 0 58 不足以表明优 于这些变量的组合 多重共线性的问题排除了在这个回归模型中同时包含这两个变量的可能 因此 为个人管理而关注 这一变量从模型中去掉了 这个变量还有最低的互编码器相关性且其国家间的变差最小 8 与政治政体的关联 与 资格需求 变量捕获了公民服务的政治自治在相应的内部和外部事务方面 与政治政体相关 联的信息 支持这样的组合还有统计学上的原因 用 Heady 框架的初步分析发现 两种编码类别有较高的相关性 r 0 71 Chronbach Alpha 系数是 0 82 确认将这些标准化的变量组合到一个我们称为 政治自治 的新变量中是有效的 5 责任的概念特征相关联 两种竞争的观点提供两组替代性的假设 9另一方面 关于公民服 务责任面向的一种积极的观点是 官僚机构会自然地趋向于尊重责任性和达到专业水准的 回应 因而 强加于公共官僚机构的较高的政治控制和约束会导致电子政府责任性的下降 按这种思维 我们可以假设在公民服务维度与电子政府责任间应该存在一种线性的正相关 随着公民服务的独立性和权力的提高 电子政府的责任性也应该提高 当公共官僚在积极的意义上被看成是专业的并具回应性的管理者 而在公共选择意义 下 关于公共服务的本质却存在替代性的 消极的观点 像追逐权力的政客一样 官僚是 自身利益最大化的个体 Niskanen Downs 一旦他们控制局面 他们会像政客一样从事有 利于维护其权力基础的行为 即使在侵害其他的政治参与者和一般的公众利益的情况下也 是如此 因而 在可能期望他们采取有责任的行为之前 他们必须受到一定程度的监控和 约束 在全球系络下 国家政体可以通过保护其权力和权威的国家政策来阻止权力由国家流向 全球机构 Farazmand Cleveland 由于信息是重要的权力资源 国家将倾向于限制信息的 披露与公开 以此作为全球化背景下保持其政治控制的一种手段 Kraemer and Dedrick Cleveland 同样地 将自己看成是合法的领导者并享受较高独立性的官僚可能会限制外部 实体评论决策或与有责任的政党接触的能力 Reichard 官僚机构手中权力的高度集中会 导致信息的集中化与官僚机构为保护其自身权力而进行信息控制 由于两种对立的观点 需设定两组竞争性的假设 在积极的观点下 期望存在一个线性 的正相关关系 在消极的观点下 期望存在一个非线性的 U 形相关关系 这意味着 仅当 公民服务正处于一个竞争的环境中 并从其他的政治 社会的角色中进行适当的检查与权 衡 才能切实抓住电子政府责任的优点 这两组竞争性的假设陈述如下 线性关系 线性关系 假设 1 公民服务的政治自治等级越高 公共官僚机构的电子政府责任水平越高 假设 2 国家 公民服务 在社会中扮演的角色越强 公共官僚机构的电子政府责任水 平越高 假设 3 公民服务的使命感越强 公共官僚机构的电子政府责任水平越高 非线性关系 非线性关系 假设 4 公民服务的政治自治等级高和低导致电子政府责任水平下降 而普通等级的政 治自治将导致电子政府责任水平的提高 U 形曲线 假设 5 国家 公民服务 在社会中扮演的角色强和弱导致电子政府责任的下降 而普 通等级的国家角色导致电子政府责任的提高 U 形曲线 假设 6 公民服务使命感的高与低导致较低等级的电子政府责任 而普通等级的使命感 会导致较高等级的电子政府责任 U 形曲线 在设定关于组织特征的假设时 我们将其分为内部聚焦的机构 司法 教育和劳动部门 与外部聚焦的机构 防卫 金融和外来移民部门 两个方面 10内部聚焦的机构具有与国家 问题相关的基本使命 而外部聚焦的机构具有与国际分支机构相关的使命 外部聚焦的机 构通常对互联网有较强的需求 以便与国外的团体互动 信息公开与信息有效性也是诚信 9 这一竞争性的观点与官僚机构责任面向的传统观点相关 这一争论实际上可追溯到 Finer 与 Friedrich 间的争论 10 这些部门的特性是由 CyPRG 开发与编码的 6 现代性与全球公民身份的一个象征 这对一个国家的竞争活力与政治合法性也许是必要的 Strang and Meyer Dimaggio and Powell 因而 可作如下假设 假设 7 与内部聚焦的部门相比 外部聚焦部门的官僚机构有更高的电子政府责任 最后 由于开放的经济常常被认为是电子政府主要的驱动力 Welch and Wong 2001b 因而 可作如下假设 假设 8 公共官僚机构面向的经济越开放 则他们的电子政府责任越高 国家 数据和方法国家 数据和方法 本文的研究包含了覆盖 5 大洲的 14 个国家 包括澳大利亚 加拿大 中国 埃及 法 国 德国 印度尼西亚 日本 朝鲜 荷兰 新西兰 新加坡 大不列颠 联合王国和美国 选择这些国家作研究是因为他们代表着我们感兴趣的政策变量的较宽的变化范围 因而 即包含了发达国家 也包含了发展中国家 尽管拥有电子政府的国家的选择不是随机抽样 但他们应该对相应地区的类似国家提供有用的参照 本文的研究基本上采用两个数据源 CyPRG 关于国家代理机构网站透明性与互动性的 数据库与 Ferrel Heady 关于区分公民服务系统的框架 对 Heady 结构的编码基本上是基于 Heady 自己的工作 11按照 Heady 的工作 每一维度都是从低到高连续测量的 例如 与 政治政体的关联 用来在一政体中测量公民服务的独立权力 测量中 分类是 统治者回 应的 国家编码为 1 到 2 5 之间 分类是 一党回应的 国家编码为 2 6 到 5 0 之间 等等 每一维度的编码最大分值为 10 自从 1995 年项目开始 CyPRG 已经搜集了关于网站的透明性与互动性的数据 透明性 与互动性是开放性的两个因素 它被视为责任性的替代性 proxy 测量 如以上谈到的 透明性是测量代理机构网站的有效数据量 互动性测量用户能访问数据或人的容易程度 Demchak Friis and La Porte 2000 CyPRG 1 CyPRG 2 二者的测量都代表代理机构网站 预定质量的指标 tallies 透明性测量是代表 5 个领域 所有权 联系 问题或组织信息 公民影响 citizen consequences 数据的合时性 中网站质量的指标 互动性用来测量四 个领域 所有权 可达性 问题与组织信息和公民影响 中质量的有无 每一个独立存在 的领域都包含一组可测量的标准 按其有无分别记分为 1 或 0 通过对所有领域得分的汇总 提供对透明性或互动性的一个整体的测量 开放性是透明性与互动性的线性求和 12 正像我们起初对官僚政治的变化感兴趣一样 我们用独立变量的 2000 年的得分减去 1997 年的得分来计算最后的得分 13得分的变化被发现是责任性的一个较好的测量 由于 它在电子政府改善方面较好地抓住了变化的动态性和政策选择 La Porte de Jong and Demchak Welch and Wong 2001a 14透明性与互动性之间的相关性是很高的 1997 年的相 11 7 个国家 埃及 法国 印度尼西亚 日本 朝鲜 大不列颠联合王国和美国 是由 Heady 在其自己的工作中编码的 1996a 其它的 8 个国家由研究者按照 Heady 的特征独立进行编码的 编码方法与编码结果的采样进一步解释 读者 可参考 Welch 和 Wong 2001a 的工作 然后对编码结果进行平均以得到每一国家的每一维度的一个测量 互编码器的 信度在 0 89 与 0 94 间变化 12 CyPRG 数据及每个标准的详细定义可于网址 http www cyprg arizona edu 在线获得 尽管某些互动性和透明性领域的名 称是同一的 但测量的质量是不一致的 出于篇幅的考虑 我们没有在这里给出这些标准 13 由于在 CyPRG 研究的头两年 只有相对较少的网站得到评价 因而我们依赖 CyPRG 自 1997 年到 2000 年最近 4 年的 数据进行研究 14 责任性的平均得分的一个缺点是它仅仅是一个单点的测量 它常常反映 技术应用的瞬间延迟 通晓新的过程或其它 短时现象 而不是政府的政策选择 变化的得分用来测量电子政府与其前几年的责任性相比较 其责任性等级随时间的 变化 作为一种比较与变化的测量 它能测量当允许他们这样做的技术 知识和经验可以获得时 公务员和管理者通过 电子政府使他们的组织更具责任性的积极程度 7 关度为 r 0 61 2000 年的相关度为 r 0 62 在将透明性与互动性组合成一个变量 用于 表示开放性的一种测量 像 Charonbach Alpha 相关系数 1997 年和 2000 年的相关系数分 别为 0 75 和 0 77 由 14 个国家的共 267 个代理机构拥有的 1997 年和 2000 年的网站数据构 成了我们的研究数据 为了测量国家经济的开放性 我们利用一个组合的测量 即 1997 年进 出口占 GDP 的百分比 15数据来源于世界银行统计表 World Bank 对应于外部或内部聚焦的变量 外部聚焦的代理机构编码为 1 所有其它的机构均编码为 0 我们也将代理机构分为三组 外部的政治组 经济与工业组 国内的公共服务组 外部的政治组包括防务 行政 金融 和外事代理机构 经济与工业组包括科学与技术 通讯 工业与贸易 交通与基础设施 国内的公共服务组包括文化 教育 健康 社会服务 与图书馆相关的代理机构 作为最 后的选择 我们将很多部门编码为哑元变量 并将其包含在回归分析中 这三种详细而明 确的代理机构特征的不同编码技巧需要三个单独的模型 对所有变量的统计描述见表 1 我们采用通常的最小平方 OLS 回归分析 分析中 开放性 透明性和互动性这三个因变量对公民服务系统变量 组织特征变量和经济开放性 变量进行回归 对每一个回归 我们重新将 政治自治 国家的角色 使命 编入三 级哑元变量以检验非线性影响 使命 变量 官僚在社会角色中共享而自我感知的价值 是一直接检验面向官僚责任性两个竞争性观点的关键变量 因而 为更好地检验两组竞争 性的假设 我们对变量作两组回归 一组是线性关系回归 另一组是非线性关系回归 发发 现现 图 1 显示 所有责任性的属性 透明性 互动性 开放性 在 1997 年至 2000 年间 所 有国家总体趋势是增长的 在 1999 年和 2000 年有一个实质性的跳跃 总体发现显示一些 支持趋同趋势理论的证据 即这些国家责任性总体水平随时间变化都有所提高 然而 这 忽略了这些国家中不仅在责任性水平方面而且在斜率和变化方向方面都存在相当大的变差 参见附录 1 和附录 2 14 个国家个体趋势的变化 16这些不同可能归因于国家和组织因 素的差别 以及研究的基本主题 15 这两个变量的 alpha 相关系数 r 0 98 足以保证这些标准化的变量的线性组合是有效的 16 例如 美国与法国间的互动性差异在 2000 年明显地缩小了 而在同一时期 法国与荷兰间互动性差异则明显地拉大了 8 表表 1 本研究中自变量和因变量的统计描述 本研究中自变量和因变量的统计描述 n 267 变量 均值 标准差 最小值 最大值 使命 6 72 1 53 4 10 政治政体 7 68 0 92 5 10 资格需求 8 11 0 79 4 10 国家的角色 5 45 1 28 4 8 个人管理 7 96 0 75 6 75 10 政治自治 7 89 0 78 4 5 10 外部部门 0 47 0 50 0 1 外部政治部门 0 22 0 42 0 1 工业与贸易部门 0 09 0 28 0 1 国内服务供应部门 0 17 0 37 0 1 出口占 GDP 的百分比 35 34 34 17 10 187 进口占 GDP 的百分比 33 27 30 40 9 170 透明性变化 1997 2000 6 21 4 34 15 0 17 3 互动性变化 1997 2000 5 61 4 34 17 0 27 8 开放性变化 1997 2000 11 83 7 62 32 0 31 8 图图 1 网站数据趋势 所有国家 网站数据趋势 所有国家 回归分析的发现整理成三个表 表 2 表 3 和表 4 17回归分析的结果显示对非线性假 设较强而一致的支持 18首先 三个表中的发现表明 总体上 国家的角色 对透明性 互动性和开放性的影响都是非线性的 低和高的 国家角色 常常与透明性 互动性和开 放性呈显著的负面关系 这些发现支持假设 5 与具有混合竞争系统的国家相比 公民服务 角色的高与低状态的国家网站趋向于更少的开放性 17 所有模型都是统计显著的 统计实验表明 实验没有违反正态假设 也不存在多重共线性问题 18 其后的模型运行 在高和低间交替取值的哑元变量与中间哑元变量提供了类似的非常显著性的非线性关系的证据 9 表表 2 带有外部和内部部门变量的回归结果 标准化的回归系数 带有外部和内部部门变量的回归结果 标准化的回归系数 透明性变化 互动性变化 开放性变化 截距 中间参照 7 11 1 12 7 35 1 20 14 45 2 04 使命 0 32 0 16 0 31 0 17 0 01 社会经济系络 低 5 36 0 66 0 05 0 70 5 42 1 20 高 1 34 1 01 2 18 1 09 3 52 1 84 政治自治 低 1 83 0 96 3 73 1 04 5 55 1 76 高 1 56 0 97 2 51 1 04 4 07 1 76 经济开放性 0 08 0 04 0 07 0 04 0 01 0 07 外部部门 0 37 0 46 1 03 0 49 1 40 0 83 n 267 267 267 调整的 R2 0 30 0 18 0 23 模型显著性 p 0 01 p 0 05 p 0 10 表表 3 带有部门变量 外部政治 经济与工业 内部公共服务 的回归结果 标准化回 归系数 带有部门变量 外部政治 经济与工业 内部公共服务 的回归结果 标准化回 归系数 透明性变化 互动性变化 开放性变化 截距 中间参照 7 69 1 09 7 90 1 19 15 59 2 00 使命 0 31 0 15 0 32 0 16 0 01 0 27 社会经济系络 低 5 10 0 64 0 18 0 70 4 92 1 17 高 1 11 0 98 1 90 1 07 3 00 1 79 政治自治 低 1 69 0 94 3 80 1 03 5 49 1 72 高 1 47 0 94 2 58 1 02 4 04 1 71 经济开放性 0 07 0 04 0 08 0 04 0 01 0 07 部门 外部政治部门 1 16 0 60 0 10 0 66 1 06 1 10 经济与工业部门 0 16 0 38 0 62 0 53 1 04 内部公共服务 2 49 0 65 2 39 0 70 4 48 1 17 n 267 267 267 调整的 R2 0 34 0 21 0 23 模型显著性 p 0 01 p 0 05 p 0 10 表表 4 回归结果 估计与标准误差 检验使命变量的非线性关系回归结果 估计与标准误差 检验使命变量的非线性关系 透明性变化 互动性变化 截距 参照 8 23 0 95 7 83 1 05 使命 低 1 62 1 72 3 97 1 91 高 2 25 0 86 2 60 0 95 10 社会经济系络 低 5 05 0 68 1 54 0 75 高 3 27 1 58 1 52 1 75 政治自治 低 2 30 0 90 3 03 1 00 高 1 68 0 92 3 94 1 02 经济开放性 0 03 0 05 0 03 0 05 部门 金融部门 0 29 0 73 2 33 0 81 工业与贸易 1 56 0 75 0 60 0 83 行政部门 3 47 1 23 2 48 1 37 外事部门 0 44 0 92 0 04 1 02 文化部门 5 39 0 95 5 67 1 05 政府实施部门 2 79 1 38 2 27 1 53 司法部门 2 64 0 73 0 92 0 81 健康部门 0 78 1 15 0 73 1 27 n 267 267 调整的 R2 0 44 0 30 模型显著性 p 0 01 p 0 05 p 0 10 我们通过一个最大范围的回归 还发现在 政治自治 与透明性 互动性和开放性之间 一致的非线性关系 除了表 3 中的透明性模型 所有其他的结果都表明低和高的政治自治 与透明性 互动性和开放性是负相关的 而中间等级的政治自治则是正相关的 这一结果 建议 在政客或官僚掌握了较高独立权力的国家 网站公开性因而责任性要比竞争机制较 普遍的国家要低 表 2 和表 3 显示了使命变量线性关系的检验 发现使命感与透明性正相关但与互动性负 相关 当使命对公开性回归时 这种影响相互抵消了 这与我们期望自变量与透明性 互 动性的相关方向相同的想法相矛盾 部分由于问题的发现 部分由于我们对使命变量的特殊兴趣 表 4 检验了非线性关系 结果显示 在使命与 透明性 数据间存在一种正相关关系 它对于高等级的使命面向而 言是显著的 假设 3 部分地得到支持 然而 发现还表明使命感与互动性的非线性关系 低和高的使命等级与互动性负相关 但普通等级是正相关 假设 6 部分地得到支持 所有 其它的结果与表 2 和表 3 中的模型类似 这一新发现暗示互动性与透明性是不同现象的测 量 因而 我们没有将这两个变量组合成开放性变量作最后的回归 我们认为 这些关于 使命变量的发现一般预示官僚政治或统治者两种技术采用的机制 不同的技术使用对治理 来说可能有不同的含义 新发现意味着在官僚更具使命感的国家 网站日益提供越来越多 的数据和信息 却会日益限制对代理机构的访问 发现还提供了一致的证据表明 详细而明确的组织特征与责任性紧密相关 表 2 中 外 部部门与开放性显著地正相关 假设 6 得到支持 表 3 中 外部与内部部门变量重新编入 三个范畴 发现公共服务部门 健康 教育等 与所有三个因变量都是负相关关系 外部 的政治部门 金融 贸易 外事 与透明性也是负相关关系 表 4 中还包括很多与部门变 量有关的重要发现 在关于部门的哑元变量的回归模型中 调整的 R2值最大 因而 用可 解释力的术语描述 利用基于部门的哑元变量对互动性 透明性和开放性建模是更合适的 并提供了更丰富的信息 而表示 Heady 公民服务维度的自变量展示了官僚政治环境是如何 11 影响开放性的 详细明确的机构指标表明 组织的特征还决定技术是如何型塑责任性的 最后 令人吃惊的发现是 经济开放性在所有回归模型中都是不重要的 19假设 8 没有 得到支持 当信息技术成为全球国家共同的压力 且其技术日益可用和普及 拥有一个强 大而复杂的网站的标准化和政策的压力可能会比关注经济和必需品的压力更普遍 与经济 驱动和技术驱动相比 责任性更可能成为政策的驱动 讨讨 论论 与现存关于信息技术与组织改变的研究一致 本研究发现电子政府通常仅仅加剧了公共 官僚机构的现存状态和属性 Bovens and Zouridis Welch and Wong 2001b Kraemer and Dedrick Kraemer Dedrck and King 信息技术并没有超越公共组织的系络影响公共组织 电子政府责任也涉及国家和官僚机构 不是简单地涉及技术本身 电子政府对公共组织责任的影响来自公民服务系统内部和详细而明确的组织机构的特 征 对电子政府责任的 U 形 非线性的官僚响应暗示 官僚会像统治者一样地思考和行动 在采用和管理电子政府过程中 实施信息控制以巩固其权力 由官僚统治的纯行政的政府 即没有选举的政治官员和公民社会核准 可能会是一个更加缺乏责任性和开放性的政府 Aberbach Putnam and Rockman 一个只有较弱公民服务的较强政治政体还会导致类似 责任性的下降 这意味着 在政治精英和公民服务间 竞争和适当的权力共享在确定电子 政府是增强还是减弱责任性方面将是一个重要的因素 综合以往的研究及文中相同的逻辑 我们的研究表明 不仅公民服务的一般特征影响责 任性 代理机构详细而明确的特征也是重要的影响因素 尽管还没有代理机构变量一般化 影响的清晰轮廓 但它能由这样一个发现演绎出来 即代理机构常常通过策略地定见未来 谁将成为他们的目标用户群来决定其网站的开放性 政府机构利益群体可分成不同的客户 即接受服务的客户和需要服务的委托人 Viteritti 如果代理机构的网站是用于服务客户的 而客户碰巧不是对机构提供政治支持 的委托人 对机构来讲 也许会存在通过其网站提供更少的互动和透明服务的趋势 这可 以解释为什么政治行政机构与透明性存在负相关关系 政治行政机构通常更少地依赖网站 联络启发他们的委托人 进而 对公众高度保密及与公众隔离有时可以有效地避免对机构 有政治风险而又没必要的信息公开 然而 与以往的研究不同 我们的研究引发了这样的问题 即互动性和透明性分别代表 着公民与电子政府下政府间责任关系的不同维度 文中的发现表明这两个属性有时引起相 同国内系络下的不同回应 这意味着透明性与互动性可以分别服务于官僚机构不同的政治 和战略的功能 一方面 官僚将网络作为信息传播工具 另一方面它又被试图用来限制互 动 例如 在一个具有较高使命等级的公民服务系统中 官僚机构表现得更透明 但又在其 网站上实施了更强的互动性限制 更多的透明性可以帮助面向使命的机构利用意识形态和 机构视角而使公众 社会化 政府能使他们想让人们知道什么或者他们相信他们有义务或 愿望在公共领域分享什么而偏向于限制直接的互动 有一种危险是由电子政府创造的新的 政府 公民界面可能简单地被用作另外的政治宣传和政治控制的渠道 而不是真正的责任 性的增强 考虑到这种可能性 在没有对网站属性谨慎地评估条件下 网络的建立不应该 被自动地认为是一种责任增强 综上 所有涉及公民服务系统变量和详细而明确的代理机构变量的发现指向同一方向 19 在表 2 中 经济的开放性对互动性的贡献是无关紧要的 尽管在表 2 与表 3 中 它对透明性来讲都是重要的 但它有 错误的符号和很小的回归系数 12 技术并不总是单纯由于获得好处而被采纳 技术被采纳 然后适应制度的和组织的并由关 键决策者界定的需求 当代理机构详细而明确的组织变量给这个经验模型提供更强的解释 力时 公共组织更多的系络信息为更深入的解释通常是必要的 因而 将每一主要的组织 变量与电子政府责任性变量更直接的关联 精确地指出这些变量的相关性 并且进一步地 对电子政府下公共责任性的详细描述应该是电子政府领域未来的某些主要的方向 同等重要的是 本研究在电子政府领域关于全球趋同和国家异化的全球化争论方面也有 一些新观点 在某些方面 趋同的看法得到我们发现的支持 对于电子政府 其公共责任 性在全球信息技术压力下 总体上是随时间增长的 然而 重要的国内因素引起电子政府 责任性在国家和组织两个层面的异化 尽管信息技术的全球压力的直接影响 即电子政府 的采用 将导致总体责任性的提高 但国内系络的间接影响将导致这些国家及代理机构在 责任性方面的异化 作为结果 在全球意义下 除了一些责任性方面的差异 总体责任水平在提高 国家及 代理机构在责任性方面的实质性差异可能保持甚至加大 换言之 国家及代理机构责任性 方面的差异不可能简单地通过基于网络的电子政府技术的介绍与传播而缩小 这与互联网 在商业领域的影响类似 由于互联网对所有的公司都有效 它不再是增强公司竞争力的优 势 Porter 20类似地 由于电子政府技术对大多数政府是有效的 并被大多数政府所采用 它不再是缩小不同国家政府间责任性差距方面产生决定性不同的技术 由于基于网络的技术变得越来越流行和普及 电子政府将成为比技术与经济更强的政策 驱动 它将是驱动电子政府成长与变化的全球社会和国内系络的常规压力 DiMaggio and Powell La Porte de Jong and Demchak 由电子政府表达的公共责任性将因而越来越成为反 映国家和组织特征的政策选择 Pollitt 提供一个非常有用的分类 这一分类综合了全球化和公共管理领域中的趋同问 题 他详细而谨慎地阐述了趋同的概念且将趋同分为四个不同的阶段 乱无章法的趋同 决策的趋同 实践的趋同和结果的趋同 他的工作的一个重要贡献是指出一个阶段的趋同 不必意味着下一个阶段的趋同 且在任何一个阶段 趋同的过程可能是不连续的 在我们的分析中 这一点的重要性在于它支持我们更早的建议 趋同在一个或更多阶段发 生 但不必在所有的 4 个阶段发生 换言之 可能存在一个相当的讨论和 或 决策的趋同 但没有任何像实践 很少是结果 的趋同那样达到如此同一的程度 Pollitt 487 在电子政府已经广泛地得到全球国家的采用的意义上 电子政府只是在实践的阶段才会 趋同 技术采纳自身就是一个全球趋同 然而 用责任性术语 电子政府结果的趋同到目 前为止还没有发生 就电子政府下的公共责任而言 国家与组织因素的不同更倾向于国家 异化趋势 而不是全球趋同 介绍电子政府而没有相应的公民服务系统的制度改革和代理机构的组织改革可能只会 取得责任性增强方面有限的成功 因而 技术对组织变化的影响不应该被过分强调 电子 政府会自动和戏剧性地改变公共组织责任的实质还只是一个神话 是否电子政府可以促进 责任性的问题在不知道人们首先参照什么类型的官僚机构的条件下 不能得到全面地回答 感感 谢谢 20 按照 Porter 的研究 在商业领域互联网的采用将不会给公司带来可以接受的竞争利益 由于互联网技术对所有的公司 都是普遍可用的 这意味着没有公司会通过互联网的使用而具有竞争优势 因而 互联网提升了所有公司的竞争力 而 不是相关某一特定公司的竞争力 它在市场层面改变了竞争的前景 但它不会在新的竞争场景中 给任何特定公司提供 竞争优势 13 本研究项目得到由第一作者获得的东北亚政策研究中心 布鲁金斯协会和一项香港格兰 特理事会 the Research Grant Council of Hong Kong RGC ref no CUHK 4223 02H 研究基 金的联合资助 作者也感谢那些匿名的评论者 他们提出了有价值的意见 14 参考文献参考文献 1 Aberbach Joel Robert Putnam and Bert Rockman Bureaucrats