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旅游用地分类管理浅析2015-07-08 来源： 中国土地 作者：彭慧毕宇珠 旅游用地的概念，最早出现于1990年国务院颁布的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，其中明确指出商业、旅游、娱乐用地土地使用权出让最高年限40年。在土地管理法中，建设用地也涵盖了旅游用地。2002年，国土资源部发布的招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定又特别明确了“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。尽管在我国现行法律和规定中都已使用了“旅游用地”的概念，但至今尚无对此概念的权威性界定。学术界通常认为，狭义的旅游用地是指县级以上政府批准公布确定的、各级风景名胜区内的全部土地；广义的旅游用地是指在旅游地内为旅游者提供游览、观赏、知识、乐趣、度假、疗养、娱乐、休息、探险、猎奇、考察研究等活动的土地。本文重点分析具有游憩功能、能够被旅游业所利用的土地。旅游用地的主要特征功能复合性。从土地利用的功能角度而言，旅游用地与其他产业的排他性利用不同，旅游业对于土地资源的利用具有良好的兼容性，可以在不改变土地原有用途的情况下叠加旅游功能。如耕地在种植各类作物的同时，可以兼做农业观光、乡村旅游活动场所，工业用地在开展工业生产的基础上还可以叠加工业旅游的功能，城市园林绿地可以兼容绿化和观光游憩的功能。类型多样性。伴随着旅游需求的多样化，旅游产品和旅游活动类型也在不断更新和细化，在传统的观光旅游、度假旅游基础上涌现出养生旅游、探秘旅游、体育旅游、会展旅游、工业旅游等新形式，其所依托的活动场所和地域各不相同，并产生了不同的旅游开发形式包括景观房地产、旅游综合体等，使旅游用地的类型和形式日趋多元化。空间分散性和边界模糊性。旅游用地的功能复合性和类型多样性，导致其在空间上往往不是具有明确边界的连续实体，而是零散的体现在不同用途土地中，与各类用地相互杂糅。如我国许多风景名胜区内仍滞留有城乡居民点、工矿仓储、行政办公等其他用地，以武汉市东湖风景区为例，73平方公里的景区内滞留着零散的工矿企业、军事设施、农村居民点等用地，面积达807公顷，约相当于整个风景区总面积的11%。利用持续性。旅游用地利用的持续性有两层含义：经济层面上，旅游用地开发的投资回收期通常相对较长，建成的人造旅游景观和旅游服务设施需要通过长期的持续的经营才能收回投资；资源环境层面上，旅游用地特别是景观性旅游用地，在保护利用得当的情况下可以长期存在并供旅游者享用，但是一旦开发利用不得当，土地资源和景观遭到破坏，将严重影响持续利用。旅游用地分类管理建议由于旅游用地的上述特征，实践中管理起来难度很大。只有采取分类细化管理的方式，才能较好地适应旅游用地的复杂属性，推动旅游用地管理工作走上科学高效的道路。笔者认为，可从旅游农用地、旅游建设用地、未利用地三大地类入手，根据各自的功能和管理需要，分别进行有针对性管理。旅游农用地。1.严格规范农地转用。坚决杜绝以发展旅游业的名义争取建设用地指标或大规模圈地，特别是近年来遍地开花的旅游房地产项目，往往在城乡接合部征用大量生态、景观良好的农用地进行建设，严重违背耕地保护政策精神。2.管控农用地内部结构的分化。现实中，种植粮食作物农用地旅游的吸引力，远不如种植花卉、果品、药材经济作物的农用地，因此，在经济利益的驱动下，极易出现农用地内部土地类型和种植结构的分化，即变园地、林地，粮食作物用地为经济作物用地，影响粮食安全。所以，在严控农地转用的同时，还需要加强监管农用地内部结构的变化。旅游建设用地。1.名胜古迹类旅游建设用地，应力求保持和控制。名胜古迹类景点作为珍贵的人类历史遗存，应尽量保持其完整性和原始状态。应在景区景点范围内及周边划定禁止建设和限制建设区域，严格控制新增的旅游开发建设活动。对于旅游建设用地范围内不利于历史遗存保护和旅游业发展的滞留用地如企业仓储用地等，应适时迁出。2.严控现代人造旅游景点建设用地。现代人造类旅游设施，主要包括旅游度假村、旅游综合体、高尔夫球场、滑雪场、主题公园等。这些设施建设所需土地面积较大，必须以合理的价格通过招拍挂市场化方式取得，坚决杜绝租用、与村集体联营等非法方式。取得土地之后还要对其利用方式进行重点监控，对于私自改变用地性质转作住宅开发，或突破建设指标进行高密度建设的行为要坚决查处，对于低效利用、土地闲置浪费等行为也决不能姑息。3.提升旅游接待服务设施建设用地的集约利用水平。旅游接待服务设施主要是指为旅游者提供配套服务的住宿、餐饮、购物等各类设施，其开发建设应本着集约节约利用土地的原则，避免贪大求洋、重复建设，并可考虑在景观游赏用地中叠加建设接待服务设施，实现复合利用。未利用地。1.充分挖掘未利用地的旅游开发潜力。旅游者对珍稀奇特性的追求，使一般情况下其他行业无法利用或很难利用的沙漠、冰川等土地，均可在旅游业中发挥作用。因此，旅游开发应充分挖掘未利用地的旅游价值，开发特色旅游景观。2.关