全球化与公共政策过程.doc

全球化与公共政策过程全球化与公共政策过程北京航空航天大学公共管理学院 任丙强* 任丙强（1973），男，吉林通化人，北京大学政治学博士，北京航空航天大学公共管理学院讲师，主要从事民族主义、自由主义和全球化方面的研究；E-mail：ren_.摘 要：随着全球化程度的日益深化，公共政策在一定程度上已经超出了民族国家的范围。全球化对公共政策的影响主要表现在四个方面：政策的作用范围、政策的利益相关者、政策权力的分配和政策的独立性。文章从政策过程角度，较为深入的解释和评价了全球化对公共政策的影响。关键词：全球化；公共政策；政策过程公共政策是一个国家治理社会的重要手段和方式，是政府意志的一种体现，其独立性及其在自身管辖范围内的权威性充分显示了现代主权国家的特征。一般来说，公共政策局限于单独的民族国家范围之内，在公共政策制定过程中，其他国家或国际组织在一般情况下，仅仅是公共政策的外部环境。即使是外交政策，其效力范围仍在本国之内。然而，全球化日益成为一种不得不面对的事实。全球化的发展不断冲击民族国家的地位及其作用，因此，以往在国家范围内和层面上的理论和实践不得不发生重要的改变。正如美国学者莱斯利辛克莱所指出：“全球化理念的核心特征在于，当下诸多理论问题已不可能在民族国家的层面，即以单一国家和与其相关的国际关系为平台展开有效的研究，因此，这些问题必须放在全球化的视野里予以考量。” 美 莱斯利辛克莱：相互竞争中的多种全球化概念，梁展编选：全球化话语，上海三联书店，2002：29-30.所以，对于民族国家的公共政策来说，就需要进行重新思考。虽然很多全球化著作都涉及到全球化对政策能力的挑战和冲击，但是目前公共政策理论的框架与模式却没有充分重视全球化的影响。因此，文章从政策过程角度，来研究全球化对公共政策制定的影响。一、全球化的主要涵义全球化是对当前世界经济、技术、文化、政治等方面发生的转型过程的一种概括。然而，由于不同学者对于这种变化的理解具有较大的分歧，至今为止没有一个能够令大多数人信服的权威定义。一般来说，经济学家倾向于将全球化视为经济生产、服务和消费的全球扩展，资本、劳动和技术跨国界的自由转移。金融自由化、全球市场的出现和跨国公司的增加等成为全球化的主要体现。因此，全球化被视为“资本主义的胜利”，即“经济战胜政治，团体需求战胜公共政策，私人利益战胜公共利益，跨国公司战胜民族国家。” Gary Teeple, “What is Globalization”, in Stephen McBride and John Wisemaned: Globalization and Its Discontents, Macmillan Press Ltd. 2000:11.而社会学家除注意到全球化的经济涵义之外，还特别强调全球化的核心意义在于地域、时空概念的深刻转变。全球化意味着由于科技的进步，世界各个地方都密切地联系起来，从而形成时空“压缩”。时间和空间对人们的束缚越来越小，因此，人类的行为方式发生了重大变化。吉登斯认为全球化是时空的伸延（time-space distanciation）过程，是“世界范围内的社会关系的强化，这种关系以这样一种方式将彼此相距遥远的地域连接起来，即此地发生的事件可能是由于许多英里以外的异地事件而引起，反之亦然。” 英 吉登斯：现代性的后果，田禾译，译林出版社，2000：5657.而罗兰罗伯森着重强调全球化的文化涵义，他认为：“全球化既指世界的压缩（compression），又指认为世界是一个整体的意识的增强。” 美 罗兰罗伯森：全球化：社会理论和全球文化，梁光严译，上海人们出版社，2000：11.也有学者对于全球化涵义的理解相对狭窄，斯克特（Jan Aart Scholte）认为全球化是一种全新现象的指称。全球化不同于普遍化、国际化和自由化三个旧的概念，而应当是“解除领土化”（deterritorialisation）。 Jan Aart Scholte: Globalization: Prospects for a Paradigm Shift, in Martin Shawed: Politics and Globalization: Knowledge, Ethnic and Agency, London and New York: Routledge, 1999:10-13.这种意义上的全球化不同于上述一般意义上的时空压缩，斯克特认为它或多或少是当今独一无二的现象。因为全球的交易没有固定的地域位置，领土的边界也不会造成特殊的阻碍，地域上的距离在瞬间就可以克服。 Jan Aart Scholte: Globalization: Prospects for a Paradigm Shift, 1999:12.总之当前的全球化与历史上获得的时空收缩有质的不同。总之，全球化是一个或一系列体现社会关系和交易的空间组织的变革过程，它产生了跨大陆或跨区域的流动以及活动、交流以及权力实现的网络。 英 戴维赫尔德等：全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化，杨雪冬等译，社会科学文献出版社，2001：22.因此，从较广的涵义来看，全球化包含了以下重要的方面：1. 资本和劳动等生产要素跨国界的自由流动，货物的生产、消费、服务分散于世界各个角落。2. 通讯与运输科技的迅速发展，使时空关系发生了深刻变革，人们对于时间、地域的控制能力增强，越来越意识到人类共同生活在一个舞台。3. 国际政府组织、非政府组织以及跨国公司等非国家行为体大量出现，它们对于民族国家产生了不同程度的限制。4. 通讯、互联网等数字科技的发展使得国家更加难以监控其国界。5. 各种事件、组织以及国家之间相互依赖与相互影响逐渐加深。以上列举的全球化各方面之间密切联系，也有所重叠。全球化与民族国家的关系成为一个焦点。全球化为人类的行为提供了一个统一的行动场所，这在一定程度上克服了领土疆界的限制，因此各种相关的活动也必须置于全球化的维度之下。在日趋整合的世界里，一个国家的选择会受到其他国家、组织、团体及个人的限制，同样也直接影响到它们的利益。从这样的角度来看，民族国家的公共决策必然受到全球化的强烈影响。二、公共政策的转变一般来说，公共政策是一个国家的政府在本国范围内，为了解决社会公共问题，进行社会利益的公正分配，保障公民权利而制定和执行的各种规则、规范和制度。在全球化的影响之下，公共政策的许多重要方面都发生了显著的变化。1. 政策影响的范围：以往公共政策的影响力大多都局限于一个国家范围之内，即便对其他国家有一定的影响，很多也都是通过间接方式而发生作用的。然而，现在很多国内政策都会轻易地直接影响到其他国家、团体和个人，可以说国内政策超出了国家的领土边界，具有了全球性的特征。国家对内政策与对外政策的区分开始变得模糊。2. 政策的利益相关者：公共政策本来是一个国家内部利益再分配的方式，然而现在由于国家界限的薄弱，公共政策直接影响到国外的其他组织和个人等。公共政策可能会影响到跨国公司在东道国的利益。所以公共政策除原有的利益相关者外，现在还包括国际政府组织、非政府组织、跨国公司以及个人等等。3. 政策权力的分配：从政治角度来看，全球化伴随的是政治权力和权威的重新分配，很多决策的权力已经不完全掌握在国家手中。联合国、世界贸易组织、世界银行等国际组织都在一定程度上替代或分享了原属于国家的权力。国际区域组织获得了越来越多的权力。欧盟是一个典型的代表，欧盟成员国建立了关税同盟，实行共同的农业政策。成员国在货币方面的权力也已经转移到欧盟的手中，欧洲中央银行行使统一的货币政策职能。国家的地方政府也逐渐获得更大的权力空间，分权化的政府改革浪潮也方兴未艾。因而，在全球化过程中，国家原来在某些经济管理、环境保护等方面的权力和权威已经发生了一定程度的转移。4. 政策制定的独立性：由于以上原因，国家政策的独立性受到了严重的削弱。国家间相互依赖的深化使得国家在公共政策方面受到其他国家的限制，同时也越来越受制于国际法、国际条约、国际机制等。公共政策的这些变化使我们清楚地看到，公共政策制定已经不可能不受外在因素的影响。从这一意义上说，公共政策目前在民族国家政治体系内发生，同时也在世界体系中发生。 Wayne Parsons: Public Policy: an Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis, Cheltenham: Edward Elgar publishing limited, 1997:234.无论是地方层次、国家层次还是国际层次的社会政策都不仅仅由法定的政府实体塑造，还必须考虑到这些机构的角色和作用，如世界银行、地区银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、欧盟以及大型的跨国公司。 Anne Francis Okongwu, Joan P. Mencher: The Anthropology of Public Policy: Shifting Terrains, Annual Reviews, Anthropol, 2000, 29:110.公共政策是由这些组织连同民族国家共同塑造的。下文将从政策过程角度详细论述，在全球化条件下公共政策制定所受到的各种影响和逐渐形成的崭新轮廓。三、公共政策问题的确认公共政策的制定过程大体可分为公共政策问题的确认、政策规划与制定、政策执行与评估等三个步骤。公共政策问题的形成与认定是政策制定过程的起点，也是它的一个十分重要的环节。 宁骚：公共政策，高等教育出版社，2003：293.政府公共政策的目的就是通过解决公共问题而满足、协调或者分配社会的价值和利益，从而实现对社会的治理和统治。公共问题的确认受到各方面因素的共同作用，实质上是各种利益的一种表达。目前全球化对于该过程的影响表现在三方面：公共政策问题的全球化、许多国外利益主体参与议程的提出和政策问题的复杂化。1. 公共政策问题的全球化由于全球日益整合，人们共同生活在一个日益联系密切的世界。很多公共问题不再局限于某个国家范围内，而是全球范围许多国家需要解决的共同问题，比如全球变暖等环境问题、能源资源、国际债务、核武器的扩散、非法移民、跨国犯罪以及目前遍布全球的恐怖主义等等。这些公共问题超越了国家和地域的界限，在很大程度上也超越了意识形态的界限，而成为人类共同面对的现实问题。全球政策问题造成的影响和危害是全球性的，它们不可能单靠某个国家独立解决，必须靠国际社会的共同努力。全球问题需要相关国家积极寻找各种方式，共同解决问题。切尔诺贝利核电站事故释放出的放射性气体污染了整个斯堪的纳维亚，并扩散到欧洲其他地区。这一问题超出了单一国家的能力范围，从而促成国际原子能机构举行了一次国际大会，商讨共同的解决机制。 澳 约瑟夫凯米莱里、吉米福尔克：主权的终结？日趋“缩小”和“碎片化”的世界政治，李东燕译，浙江人民出版社，2001：218219.政策问题影响及解决机制的全球性，导致政策制定权力和权威的转移和重新分配。与全球社会面临共同政策问题相联系的另外一个方面就是国内问题的国际化。由于全球化的发展，国家之间的相互依赖不断加深，国界越来越具有穿透性，跨国公司的全球生产、消费等原因，造成国内的政策问题与民族国家之外的个人、组织、团体、其他国家等产生了直接的联系，因而导致国内问题的国际化。国家不少宏观经济调控政策，如税收政策、财政政策等直接影响到国内跨国公司的利益。因此，对内政策和对外政策之间的界限变得越来越模糊。2. 议程的提出一般来说，公共政策理论认为政策议程由政府、政治家、政党、利益集团等提出。一个潜在的假设就是议程的提出主体在性质上都属于一个国家的内部成员。然而议程的提出实质上是各自利益的公开表达，那么在全球化条件下，跨国公司、国际组织、国际非政府组织等都成为国内政策议程的利益表达主体，甚至其他国家都有可能参与到议程的创制。跨国公司的活动是经济全球化的一个重要体现，它们的重要性不言而喻。1998年，全球的5.3万家跨国公司拥有45万家附属公司，销售收入达到9.5万亿美元，它们大约占有世界贸易的2/3。 英 戴维赫尔德等，全球大变革：全球化时代的政治、经济与文化，2001：325、326.跨国公司的触角遍布各个国家，从事生产、销售，提供金融、信息和风险服务等。它们的利益也跨越国界，与各国的政策息息相关。为了提高利润率和竞争力，跨国公司会对规则、工资和税收等做出更具体的要求，从而通过这种游说能力加强其谈判能力。 阿兰伯努瓦：面向全球化；王列、杨雪冬编译：全球化与世界，中央编译出版社，1998：10.跨国公司为了自身利益，会利用强大的能力对国家施加压力，提出需要解决的公共政策问题，其中包括税收、劳动力制度、能源政策、基础设施等。它们与政府讨价还价的筹码就是资金的投入。国际政治组织，如联合国、世界银行、世界贸易组织等有时也参与议程的提出。联合国常就人权问题，对一定的国家施加影响，希望其加以保障和列入议事日程。国际非政府组织也日益成为国家政策制定的重要力量。这些国际非政府组织参与政策制定不完全出于经济利益，而是更多地考虑到全球的文化、环境、和平、人权等价值。这类组织通过社会运动的形式，影响和塑造全球的舆论，希望一些重要的公共问题能够得到政府的关注。“新社会运动”对于政策议程的参与往往以一种反对者的姿态出现，其实践包含了对于现存政治制度与安排的合法性的一种反对 澳 约瑟夫凯米莱里、吉米福尔克著，主权的终结？日趋“缩小”和“碎片化”的世界政治，2001：253.，这使得国家对它们关注的问题不得不特别重视。3. 公共政策问题的复杂化正是由于公共政策问题的全球化，跨国公司、国际政府和非政府组织等众多国界之外的组织参与到政策问题的确认过程，使得公共政策问题更加复杂化。全球公共问题涉及的范围极广，多个国家需要寻求一致的解决机制，这使得政策的决策者成为跨越国界的不同机构和个人。另外不同主体对于政策的价值目标存在众多的冲突，例如在环境保护问题上，环保组织和居民等希望提高环保标准，而生产企业则相反。这使得许多政策问题属于结构不良问题。公共问题的复杂化相应增加了政府解决问题的难度。四、公共政策规划与政策选择政策的规划和政策选择阶段，指“公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评估和选择有关政策方案并最终择定的过程。” 宁骚：公共政策，高等教育出版社，2003：326.在这一过程中，全球化对决策的各方面影响也十分明显。1. 公共政策的主体政策规划和选择过程是各利益相关者非常关心的阶段。因为规划的方案将在未来影响他们的利益。因此，众多主体都参与到这一过程中。就如同跨国公司、国际政府组织、国际非政府组织等积极参与到公共政策问题的提出一样，它们也投入到与其利益密切相关的政策规划和选择阶段的活动，并对政府施加自身的影响。有学者认为在政策规划过程中，应当区分制定主体和影响主体。 张国庆：现代公共政策导论，北京大学出版社，1997：155.这是从主体因权力和责任不同而发挥不同作用角度进行区分的，但全球化的发展使得这种区分变得模糊。一些国际政治组织对政策的规划和制定拥有很强的影响力，在有些情况下，它们甚至参与政策的规划。国际货币基金组织在影响一个国家宏观经济政策方面起着越来越重要的作用，特别是新兴工业化国家和欠发达国家发生经济危机时，想要获得更多的贷款，必须要接受相当苛刻的限制性条件。这些条件经常是要求贷款国货币贬值、缩减公共支出、提高利率、增加税收等。1997年亚洲经济危机发生之后，国际货币基金组织向泰国提供了172亿美元的贷款，这一贷款要求泰国降低本国目前的赤字，从1996年占国内生产总值的7.9降到1997年的5，最终在1998年降到3。 玛丽C蔡：全球化及限制条件对主权的影响，北京行政学院学报，2003（1）：95.2. 公共政策规划方案的来源：政策转移在全球化背景下，政策转移（policy transfer）已经成为了非常重要的政策来源方式。没有哪个国家能够脱离全球的经济体系及摆脱全球的经济压力。尤其随着全球化的发展，各国在经济方面越来越具有同质性，它们接受同样的经济规则，加入到统一的经济生产和贸易体系中。同时，也由于全球化的发展，各国面临许多类似的政策问题，有些问题甚至是共同的，如环境污染、能源、人口膨胀等问题。相似的问题可以由相似的政策来加以解决，这是政策转移能够产生的基础。简单地说，政策转移就是一个政策借用国（borrowing country）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。David P. Dolowitz, David Marsh:” Learning From Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-making”,Governance: An International Journal of Policy & Administration, Jan2000, Vol. 13, Issue 1, p5.。政策转移对于政策制定的明显优势在于政策方案规划的快速、便捷，同时又成本低廉。这方面的特征使得政策转移得到政策制定者的青睐。因此，“如果政府在寻求新问题或者变化的问题的解决方案时，它们日益可能向国外来寻找这种方案。因为各种沟通形式的发展，这种方式比以往更加便捷。” David P. Dolowitz, David Marsh: Learning From Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-making, p21.政策目标、政策内容以及政策工具等，都能够成为转移的对象。在政策规划阶段，政策目标与政策内容的转移，对于政策方案的规划起到了重要的作用。首先，其他国家的相关政策方案对于本国方案的制定具有启发性，也许会提供不同的思路。其次，其他国家政策在执行过程中暴露的缺陷，能够给本国政策方案的制定提供经验和教训，避免重蹈覆辙。第三，在政策规划阶段，各种政策主体都参与政策的形成，如政治领袖、官僚、利益集团以及其他利益相关者等。其他国家成功的公共政策容易得到各方的认同，并且各主体会依据本国的情况，对政策做出相应的修改。一个国家对其他政治体系的政策借鉴，不可能是全盘照搬，或全盘否决，而是存在不同的接受程度。一是复制（copying），即政策直接的完全的转移；二是效法（emulation），即借鉴公共政策背后的思想观念；三是混合（combinations），即混合不同的公共政策；四是启发（inspiration），即其他国家的政策可能导致本国的政策变化。 David P. Dolowitz, David Marsh: Learning From Abroad: The Role of Policy Transfer in Contemporary Policy-making, p13.毫无疑问，政策转移在政策规划方面提供了更广阔的选择空间。3. 政策规划和选择的全球视角在政策规划和选择阶段，政策制定者尤其要具有全球性眼光，必须以全球性的视角进行政策的规划和政策方案的合理选择。主要包含两方面的涵义：一方面，政策制定者要注意该方案可能产生的超越国界的全球性影响。因为在全球化条件下，全球社会的相互依存度提高，公共政策也越容易对其他主体、制度产生直接的重要影响。对于这种后果必须给予充分的估计，同时考虑到政策实施可能带来的影响。另一方面，政策制定者同时也要关注其他国家相关竞争性方案的影响。其他国家的政策可能会对本国政策方案产生互补性或者冲突性的作用。对于公共的全球问题，往往需要各国采取相似的政策方案。五、公共政策的执行与评估公共政策要切实发挥效力、达到政策目标，必须要得到顺利的贯彻和执行。政策执行效力的发挥受到政策自身合法性与合理性的限制，也受到政府执行系统的机制、人员的素质、资源等限制。现在，它还受到了全球化的制约和影响。首先，全球性政策问题的性质影响到政策的执行。一些具有全球性影响的政策由于其复杂性、问题相互纠葛和相互依赖、不同的文化背景等因素，而变得执行起来非常困难。例如，国际社会合作反对恐怖主义的政策就是如此。由于恐怖主义具有深刻的现实根源，与宗教、种族、政治等因素纠葛在一起，并且不同的文化对于恐怖主义的定义也有所不同，所以反恐政策执行起来就会遇到无法预料的困难。政策执行的困难在一定程度上是由全球化时期，公共政策问题的复杂性决定的。其次，公共政策目标群体的全球化以及这些群体价值的相互冲突影响到政策的执行。各利益主体在政策形成之前进行各种活动，意图影响政策的内容。但这样的活动并没有因为政策方案被采纳而结束。政策执行阶段成为政策目标群体斗争和施加影响的又一场所。在政策上失利的一方，或者是拖延、阻止政策的实施；或者是借助于其他可利用的力量去修正政策；或者是希望重新制定政策。 陈庆云：公共政策分析，中国经济出版社，1996：250.如果政策符合国际行为体的利益、价值或者意识形态，他们就会对政策持支持态度；一旦相反，他们就会采取许多不同于以往的反映和实践。国际非政府组织会以示威、游行等明显的抵制方式来反对现存的制度，阻碍政策的执行，因为有些政策可能违反了他们拥护的自由、和平、环保、人权等价值。而对于跨国公司来说，它们已经相当程度上克服了地域的束缚。如果不能够与政府达成妥协，它们不会忍气吞声。如果政策或法律有碍于跨国公司的扩张和利润，那么它们就威胁要离开，而且立即付诸于行动。它们在全球自由选择落脚之处，那里会有最低的税收，最多的资助。 阿兰伯努瓦：面向全球化