城乡统筹发展与土地综合整治：模式与策略.doc

统筹城乡发展与土地综合整治：模式与策略陆守超1 付光辉2（1南京市地产发展中心 210008；2南京工业大学管理科学与工程学院 211816）摘要：本文分析了土地综合整治与统筹城乡发展的关系，认为土地综合整治是统筹城乡发展的重要平台，提出了统筹城乡发展下土地综合整治原则。本文将统筹城乡发展下土地综合整治模式分为六类：现代农业发展型整治模式、生态环境治理型整治模式、基础设施改进型整治模式、适应城镇发展型整治模式、适应工矿发展型整治模式、协调人地关系型整治模式。结合土地整治模式，文章最后提出了统筹城乡发展下土地综合整治的策略。关键词：土地综合整治 统筹城乡发展 模式 党的十六大提出统筹城乡经济社会发展的战略思路，其本质就是要抛弃长期以来城乡分割的发展模式，实行城乡统一的体制，城乡共同向市场经济体制过渡。当前新农村建设的提出就是对统筹城乡发展的进一步落实。土地综合整治，是通过土地要素的合理配置提高土地利用效率，通过土地、资本、技术结合，对人（农民）、产业以及社会经济进行综合的统筹，使农民从被动城市化到主动城市化，其主要内容包括：土地开发整理、农村居民点复垦整理、发展非农产业，进行体制和机制创新，通过建立农村集体土地流转市场、协调各方主体利益，以及进行配套制度改革等，最后的目标是实现“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，统筹城乡发展有希望”。土地综合整治模式是土地综合整治过程中整治目标、整治程序、整治技术及其组织实施等在一定区域或一定阶段所表现出的相同、相似或相异的方式、类型。在国外，土地综合整治模式又称为土地综合整治类型。本文研究的土地综合整治模式主要是土地综合整治目标模式。土地综合整治模式受不同区域自然条件、社会经济条件等的影响和限制，面向统筹城乡发展的土地综合整治模式研究，需要将土地综合整治模式放在区域的自然条件、经济条件和统筹城乡发展的政策制度框架下进行。本文将以土地综合整治与统筹城乡发展的模式耦合为指导思想，在分析统筹城乡发展对土地综合整治提出的新要求基础上，设计提出面向统筹城乡发展的土地综合整治新型模式，分析其影响因素及其适用性，并提出土地综合整治新型模式的空间配置方法，为创新土地综合整治模式，推进统筹城乡发展提供借鉴。一、土地综合整治是统筹城乡发展的重要平台统筹城乡发展是科学发展观的一项重要内容，就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。土地综合整治涉及的土地整治、城乡建设、产业布局、村庄整理，其根本目的是统筹城乡，解决城镇化发展过程中对土地的需求。土地综合整治将成为未来统筹城乡发展发展的平台。1、农村生产发展首先是农业生产发展，建设现代农业。农业生产发展需要有良好的生产条件作支撑，然而当前我国大部分地区农业生产条件较差，农田交通、水利设施不完善，田块细碎、分散，给农业生产造成很大困难，而土地综合整治正是解决土地细碎问题、改善生产条件的有力工具，如何在改善农业生产条件方面发挥更大作用，是当前土地综合整治模式研究的重要内容。2、土地综合整治是推进城乡统筹工作的重要手段和内容，通过农民集中居住能够节约农村建设用地资源，形成城乡建设用地资源的存量调整。土地综合整治既解决了耕地占补平衡问题，又解决了建设用地指标问题，在保护耕地总量不变的前提下，同时推动工业化的进程，实实在在地成为推进统筹城乡发展的重要平台和支撑。3、农村工业发展是农村生产发展的重要内容，发展农村工业需要土地支撑，而我国人多地少的国情要求发展农村工业必须以保障耕地总量不减少、质量不下降为前提，这为农村节约集约用地提出了更高的要求。农村节约集约用地需要通过土地综合整治来解决，通过土地综合整治为农村工业发展提供用地支撑，同时提高新补充耕地的质量。4、土地综合整治可以解决新农村建设的资金平衡问题。城市化的发展造成了建设用地资源的缺乏，也就形成了建设用地指标的资源价值。农村基础设施多年失修，新农村建设需要大量投入，城乡统筹更需要在公共服务方面实现均等化，这一切都需要土地综合整治来解决资金问题。5、农民生活宽裕的前提条件是生产发展和农民收入的提高，土地综合整治改善生产条件，提高土地综合生产能力和生产效益，可以增加农民收入，进而提高农民生活质量。这就要求在统筹城乡发展背景下，改进土地综合整治模式，提高土地综合整治效益，为农民增收打下基础。6、土地综合整治开辟了城乡土地要素资源的流动路径。土地综合整治与“城乡建设用地增减挂钩”项目的结合，在城乡二元的土地管理体制中，打开了一条流通的渠道。以建设用地指标这种虚拟形式，实现了城乡土地要素资源的相向流动。二、统筹城乡发展下土地综合整治原则土地综合整治的出发点和根本原则是统筹城乡发展，在区域城乡体系框架下，以全面促进城乡协调发展为前提和追求的目标。统筹城乡发展既包括大的区域布局，又包括基础的生产生活条件、生态景观环境等各方面的内容，在进行土地综合整治时必须综合考虑。具体而言，土地综合整治应按照以下原则：1、节约集约用地原则土地综合整治的本质特征就是促进土地节约集约利用，节约集约利用每一寸土地也是统筹城乡发展的内在要求，因此在面向统筹城乡发展的土地综合整治模式设计中必须以提高土地利用率和利用效益为根本原则。2、促进生产发展原则生产发展是统筹城乡发展最根本的基础，面向统筹城乡发展的土地综合整治必须既能有效促进农村、农业生产发展，又能为农村二、三产业发展提供条件。3、主次区分原则统筹城乡发展下土地综合整治是综合目标的土地综合整治，但任何事物都有矛盾的主要方面和次要方面，抓住了矛盾的主要方面加以解决，就能有效地带动次要矛盾的解决，从而全面解决问题。因此，土地综合整治模式设计应针对统筹城乡发展存在的与土地相关的主要矛盾或矛盾的主要方面，影响统筹城乡发展的发展基础和发展进程的主要因素进行分析，从而确定适宜的土地综合整治模式。4、因地制宜原则坚持从平原、山区、丘陵等不同地貌类型区，以及不同发展水平现状类型、动态类型农村的实际出发，立足现有基础，努力创造条件，把握不同类型区、不同发展类型村庄土地利用特点、资源优势、限制因素和发展前景，采取多样化的适宜模式进行土地综合整治。三、统筹城乡发展下土地综合整治模式及其适用性根据上述统筹城乡发展对土地综合整治的要求和原则，深入分析影响统筹城乡发展的自然条件（村庄地理区位、资源特点等）、生产生活条件（交通、水利、电力、基础设施等）、经济基础（土地综合生产能力、农民收入等）、生态环境，以及发展优势和限制条件（区位、资源、农民素质等）等主要因素和矛盾，本文将统筹城乡发展下土地综合整治模式分为六类：现代农业发展型整治模式、生态环境治理型整治模式、基础设施改进型整治模式、适应城镇发展型整治模式、适应工矿发展型整治模式、协调人地关系型整治模式。1、现代农业发展型整治模式现代农业发展型整治模式是以完善农业生产条件，优化农业产业布局，为建设现代农业服务为目标的土地综合整治模式。其整治基本要求是，以提高农地综合经济效益为前提，为建设现代农业提供支撑。在平原区，加强基础设施配套、提高土地质量，建设高标准农田，确保区域粮经作物生产高产稳产；在丘陵山区，改善生产条件，发挥特色资源优势，发展特色农林产业，或发展小流域生态循环农业。此模式主要适用于土地条件较好、农业生产基础较好或有特色农业发展潜力的乡村。如位于平原、城郊的村庄以及具有独特农业资源的丘陵山区村庄。2、生态环境治理型整治模式以改善村庄和区域生态环境为主要目标，同时配套生产设施，提高农业生产效率的整治模式。其整治基本要求是，针对整治区内影响生态环境最显著的因素，采取综合措施，完善农田林网、护坡林草带，控制水土流失，治理退化土地，加深耕层，改良土壤，达到改善生态环境的同时，提高生产效益帮助农民脱贫致富的目的。此模式适用于植被覆盖率低、水土流失、土地退化等问题较重的丘陵山区和因工矿等原因造成土地污染、环境恶化区域的村庄。3、基础设施改进型整治模式以改善配套生产生活基础设施，拓展农村发展空间为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，改善交通、水利等农业生产基础设施，提高农业机械化作业程度，减轻农民劳动强度，提高农业生产效率，解放农村生产力，促进农民向特色农业产业和三产业转移。此模式主要适用于地理区位偏、交通条件差、水利设施不配套，农业生产受到基础设施限制较重的乡村。4、适应城镇发展型整治模式以适应城镇发展对土地扩张的需要而对农村产生的胁迫，尽可能控制占用耕地为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，适应统筹城乡发展过程中城镇发展趋势，整治低效利用土地，开发后备土地资源，复垦废弃土地，为失地农民提供就业机会、生活保障和发展空间，一方面为城镇建设提供条件，另一方面提高土地节约集约利用程度而减轻城镇扩张对农用地的胁迫。此模式主要适用于城郊村、城中村以及乡镇驻地村及其邻近村。5、适应工矿发展型整治模式以适应工矿企业发展对土地扩张、占压、污染而对农村产生的胁迫，尽可能控制占用、污染耕地为主要目标的整治模式。其整治基本要求是，适应统筹城乡发展过程中新型工业发展要求，整治低效利用土地，开发后备土地资源，复垦工矿废弃土地，治理污染土地，力求为工矿业发展提供合理用地并限制其不合理用地，另一方面提高土地节约集约利用程度而减轻工矿扩张对农用地的胁迫，为失地农民提供就业机会、生活保障和发展空间。此模式主要适用于位于工矿业发展较快，对农用地占用需求量大，土地受到占压、污染较严重区域的乡村。6、协调人地关系型整治模式以调整土地权属，改善土地关系，促进社会和谐为主要目标的土地综合整治模式。其整治基本要求是，调整错综复杂的土地权属关系，协调人地、人人矛盾，同时归并零散地块，促进规模生产。此模式主要适用于土地权属复杂、错乱、田块零散的乡村，由于城镇建设占用或工矿发展占用、占压、污染而需补充耕地的区域，以及人多地少、农民收入和生活水平偏低的区域。四、统筹城乡发展下土地综合整治策略统筹城乡发展下土地综合整治工作是项复杂的系统工程，既需要相关的政策措施支持，又需要政府和群众的拥护及参与。1、协调好村镇建设规划体系以统筹城乡发展为总原则，加强城镇村体系规划，并与土地综合整治规划协调同步、统一进行，加强规划的引导和控制，确定城镇村的发展定位和模式，控制城镇村的规模，优化建设用地布局，减轻城镇建设对农用地占用的压力。农村建设用地应与土地利用总体规划相结合，并积极鼓励公众参与，加强土地利用规划与村镇规划之间的有机联系，详细制订科学性、可操作性较强的农村居民点布局规划。制订的规划既要符合农村现代化的要求，又要结合农村实际，方便群众生产生活。引导和鼓励农民进行合建和共建多层或高层建筑，提高土地的容积率和利用率，集约用地。从而实现居民向中心村和小集镇集中、乡镇企业向工业园区集中、农田向规模经营集中的空间布局调整。2、加大政策支持力度现阶段我国在土地利用方面的法律、法规不完善，土地综合整治有关方面的政策、法律几乎空白。因此，要求尽快制订土地综合整治优惠政策，明晰土地产权调整及土地收益分配关系。将土地使用制度改革引向深入，逐步扩大土地有偿使用范围。政府部门要加大监管力度，把握土地综合整治的实施动态，并及时做出土地综合整治的改进或调整决策。要有健全的法律法规，保障土地综合整治和新农村建设依法、有序开展，在保护农民权益的基础上促进农村社会经济的全面发展。加大对规模生产的政策引导，加强对现代农业、生态农业、循环农业的扶持；发展农民合作组织，完善农村土地承包经营制度，促进农地流转、农民转移，为扩大规模经营，建设现代农业创造条件；加大对社会资金、农村集体、农民个人资金投资土地综合整治的引导力度，真正做到谁整治谁受益，引导全社会节约集约用地，为农村发展提供有效空间。3、设立与整合土地整治资金设立土地综合整治专项资金。由于农村基础设施和公共服务设施薄弱，新农村建设和农村居民点整理需要大量资金投入。现阶段各地均提出以土地综合整治为统筹城乡发展切入点，土地综合整治应以政府投入为主，整合耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费、土地复垦费、耕地占用税和土地出让金用于农业开发部分资金，设立土地综合整治专项资金。同时积极拓宽土地综合整治资金筹措的渠道，鼓励社会资金参与土地综合整治，从国家土地税收、集体经济组织以及农民个人等渠道筹集专项资金，建立土地综合整治收益、利益的共享、分配制度，建立土地综合整治资金保障制度。现阶段要切实加强对涉及土地综合整治的各项资金的整合，通过整合资金来提高资金的使用效果：一方面，对现有土地开发整理、挂钩复垦项目等资金进行整合。耕地保护的根本目标是保持耕地数量不减少和质量不降低，土地整治项目应围绕这两个核心来统筹布局。通过编制规划，统筹安排，大规模实施田、水、路、林、村、房综合整治，达到整村推进的目的，也只有这样，才能真正体现土地整理复垦开发的效果。同时，出台资金整合的具体办法，包括资金管理办法和项目管理办法。资金整合在操作层面难度不大，关键是要调整有关政策规定，如新增建设用地土地有偿使用费安排的项目新增耕地不能折算耕地占补平衡指标问题、新增建设用地土地有偿使用费不能用于“增减挂钩”拆旧区整治等。另一方面，还要整合各项涉农专项资金。近年来，涉农专项资金和项目越来越多，各级农业部门、水利部门、财政部门、交通部门，甚至政府和人大均提出涉农资金的整合问题。所有涉农资金都应该按照社会主义新农村建设的要求，按照“政府主导、部门配合、规划先行、项目整合”的模式来统筹安排土地综合整治。即政府统一编制新农村建设规划或土地综合整治规划，水利、农业、国土资源、交通（通乡通村公路）、电力（农网改造）等部门的专项规划均应纳入政府统一的新农村建设规划或土地综合整治规划。各部门管理的项目在符合新农村建设规划的基础上，由各部门独立组织实施。即政府整合统筹涉农资金主要通过规划手段实现，各部门的项目仍然是独立运作实施。通过规划环节的统筹，可以有效避免各类支农项目重叠、涉农资金重复投资。就当前而言，土地综合整治可能是一个较好的统筹平台。3、推进农民参与公众参与是土地综合整治决策的重要环节。土地综合整治涉及的是项目区公众最基本的生存资源，项目决策时并非完全遵循功利主义观点所认为的“成本一收益”或“投入一产出”模型。它首先具有公共服务的属性，应以公共利益为本。因此，在进行土地综合整治项目决策时，公众参与与其说是一种手段一种目的，不如说是一种理念一种义务。由于背景的不同，项目决策者强调的价值标准不同。从经济学意义上分析，公众参与维系着公众、政府、项目决策者之间的信托关系；从公共服务的角度来看，公众参与是实现社会公正的必要条件。因此，公众参与对于土地综合整治决策来说应该是一种行为义务。在市场机制的调节下，如果把土地综合整治决策看成是一种