旅游配套设施建设中政府行为研究.doc

.1 绪 论1.1研究背景与意义1.1.1 研究背景改革开放以来，我国多次提出调整产业结构，将在重点放在第三产业及服务行业上来，为推进我国旅游产业的发展，我国政府就旅游产业的发展多次推出政策以及指导建议。其中包括国家发展改革委下达旅游基础设施建设2010年中央预算内投资计划、国务院关于加快发展旅游业的意见贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案（国办函2010121号）等。其中国家发展改革委下达旅游基础设施建设2010年中央预算内投资计划明确指出：2010年，国家发展改革委安排中央预算内投资15亿元，用于支持旅游基础设施建设项目建设。为进一步加强旅游基础设施建设，推进旅游业持续快速健康发展，充分发挥旅游作为国家重要产业在扩大内需、增加就业、提升居民生活质量、带动相关产业发展、促进经济欠发达地区脱贫致富等方面的突出作用，国家发展改革委下达了该专项的2010年中央预算内投资计划15亿元，带动地方配套投入约23亿多元，支持地方104个旅游基础设施建设项目。其中，安排中西部经济欠发达地区的旅游基础设施项目77个，占中央总投资的85.7%以上，同时带动中西部地方投资约13亿多元。旅游基础设施建设专项，主要用于直接为景区配套的非干线公路、必要的拆迁、防范自然灾害设施（如防洪和山体加固）、景区游步道、供水设施、供电设施、污水处理设施、垃圾回收及处理设施、信息咨询服务设施、游客安全保障措施、管理用房、旅游厕所、停车场、环境整治等。然而目前我国各地旅游配套设施建设情况良莠不齐，不如人意，成为制约旅游产业发展的主要因素之一。以登封市为例，近年来，郑少高速、登峰国际机场等相继完成建设。从远距离以及大方位来看，登封市旅游交通设施的建设确实取得了不错的成绩，但就登封市各旅游景区附近的基础配套设施来说相当不完善。主要表现在道路、停车场、洗手间、工具室、电话亭设施简陋、设备不足；客房、餐厅、茶楼等主要设施条件差、卫生状况和设施设备条件让人难受，很难留住游客；安全问题令人堪忧，游客的人身、财产、饮食等安全都得不到良好的保障，直接影响到旅游产业的发展。综上所述，本选题主要是从政府行为角度入手，以登封市为例，对旅游配套设施建设中政府行为方式进行研究探讨，肯定政府行为的积极作用并分析目前所出现的问题，求得问题的解决办法和合适我国旅游发展的新模式。1.1.2 研究意义丰富及发展旅游产业发展的基础配套设施的理论研究，促进登封市乃至更大范围内旅游经济的发展和配套设施的完善，结合登封市旅游产业发展的实际情况来说明旅游基础配套设施的重要性以及配套设施建中出现问题以及问题的解决方法，从而为基础设施不完善等具体问题提供解决路径和方法。从政府行为角度出发，研究政府在旅游发展中的行为，以探求旅游产业发展的瓶颈所在，使政府在旅游配套设施建设中更好地发挥主导作用，以促进旅游经济的快速发展，探求旅游产业发展中更好地政府行为模式。从政策来看，调整产业结构，旅游是第三产业中甚为重要的一个方面，为加快旅游经济发展，各级政府均提出多项政策以促进发展；从发展趋势来看，我国的旅游产业发展目前处于上升状态，属于朝阳产业。从现实情况来看，我国旅游产业的发展出现了很多的问题，尤其是在配套设施建设、完善方面，因此从政府行为角度对旅游基础配套设施建设中的问题进行研究，对登封市乃至我国的旅游产业的发展具有巨大的作用，因此该选题具有一定的现实意义。1.2 研究综述国外针对旅游配套设施建设的理论已经相当成熟，相比较来说，我国这方面的文献还未成系统、略显薄弱，但已有许多专家学者在其著作中涉及到这个问题。国内外的学者关于旅游的研究现状如下：1.2.1国内相关研究综述张凌云在旅游管理理论与方法中探讨了国内外旅游管理学的研究热点，其中包括：旅游管理体制、旅游管理职能、旅游战略管理等。其中旅游管理体制是指国家对旅游业发展中所产生的各种关系的有效协调与管理及其所形成的组织形式和管理制度等，是国家领导、组织和管理旅游业的根本制度，并探讨了旅游管理体制中的几种模式。单新萍在乡村旅游发展的公共属性、政府责任与财政支持研究中从公共物品属性的角度分析了政府在公共基础设施建设中的责任和财政支持政策。中国城市经济学会汪道涵认为，城市政府扮演的角色是，既要做城市的监管者和引路人，又要像企业那样做一个合格决策人和经理人。前一个角色是为了使城市反战尽可能做到规范、有序；后一个角色是为了使政府和社会能实现良性循环，有反战后劲和可持续性。黄秀娟在论乡村旅游公共物品和服务的供给从公共产品供给性质角度分析了基础设施建设滞后的原因，并利用博弈论提出了相应对策。马彦林、刘建平认为，伴随着社会主义市场经济在我国城市的确立，城市政府开始由过去的“计划、管制、调控”逐步转变为“调控、仲裁、服务”，从计划指令转向行政指导、从行政管理转向公共服务。钱益春在湖南省民营资本开发风景区初步研究中研究了农村旅游基础设施的融资模式。邹宏霞、应舒等分别在论仿生学在休闲农业旅游设施设计中的应用、从审美心理角度解读农业旅游示范区旅游设施建设中利用仿生学仿生学：涵盖生物电子学、生物传感器、生物仿真材料、生物物理学、生物电机和生物大分子的自装配等的一门交叉学科。主要是研究和建立一类人工系统，使之具有生命系统的某些特性。、美学理论研究旅游设施的设计。刘铸贤、郭永伟分别以苏南地区、山西为例，研究旅游设施发展的现状、存在问题，提出了旅游设施建设的对策建议。章尚对政府主导型旅游发展战略进行了反思，认为政府主导应主要体现在依法治旅、政策引导、旅游发展规划、旅游基本建设、旅游环境营造上。邓祝仁认为，政府主导要点在于选择旅游业发展战略、培育建立健全市场体系、制定和实施有利于旅游业发展的产业政策和相关配套政策、发挥自身比较优势的政府企业关系模式、扶植培育有发展能力的旅游企业家和具有自生能力的旅游企业。李菊霞提出，政府应在制定和执行旅游法规、加强对旅游资源保护、提供公共物品、搜集发布旅游市场信息以及旅游形象推广等方面发挥主导作用。匡林认为，政府主导型旅游发展战略要求政府在政策制定、周期调控、设施建设、投资引导、市场推广、环境营造等六个领域发挥主导型的作用。1.2.2国外相关研究综述TuotoTuoto：国际官方旅游组织联盟、世界旅游组织的前身。 最早对政府介入旅游业的角色进行了研究，提出政府在旅游业中充当着利益协调者的角色，并认为政府利益协调者的角色内涵随着旅游业的快速发展所带来的问题复杂性的增加而不断扩展。Greg Rihcards和Julie Wilson在The Impact of Cultural Events On City Image中以鹿特丹为个案强调了一点，鹿特丹作为欧洲文化之都，其城市发展受到了文化因素的强烈冲击，因此该城市必须把城市管理的重心向城市文化偏转。城市政府在管理城市时，特别是在城市旅游品牌的定位和优化上，必须以城市文化为基点，即抓住了城市文化的精髓，才能塑造出别具一格的城市旅游品牌，才能对城市旅游品牌进行符合地方特色的优化。美籍华人苏珊在城市反思一书中，不仅讨论了城市战略和城市经营，还着重论述了政府建设中城市品牌和进行城市营销的重要性。他认为，城市品牌建设是发挥城市潜力、增强城市竞争力的不可或缺的因素，而营销城市则可以促使正式资源配置实现容量最大化和结构、秩序最优化，促进和推动城市品牌建设城市经营。R.Banai在A Methodology for the Image of The City一文中写到，保护生态平衡的视角出发，认为城市政府在管理城市应广纳生态学的观点，致力于生态城市形象建设。格迪斯在进化中的城市中提出了城市生态经济学的思想，强调城市规划要周密的分析地理环境的潜力和限度对于居住布局形式与地方经济体系的影响有关，认为城市管理中的政府行为应侧重于生态环境的保护，政府在城市定位中应以“生态城市”、“健康城市”等体现着自然和谐发展的城市旅游定位为目标，城市政府应致力于可持续发展的城市建设。Mill 和Morrison进一步指出，政府在旅游发展中还充当着规划者、立法者及规制者、企业经营者、发展驱动者等角色。Hall总结并继承前人的研究成果，提出城府还充当着社会旅游提供者及利益保护者的角色。1.3研究方法本选题综合应用公共管理学、旅游管理学、社会学以及文化学等相关学科的有关理论与方法，坚持理论与实践相结合，通过实地调查法、访谈法、文献研究法、分析与综合法、归纳与演绎法等方法得出相关资料，从而提出政府行为在旅游配套设施建设中存在的问题及原因并进行深入分析和研究。1.4研究思路与研究框架：1.4.1 研究思路1、首先陈述文章的研究背景、研究意义、研究理论、研究方法和研究思路，在此基础上，提出研究的主要内容、相关概念以及政府行为在旅游配套设施建设中的必要性和重要性。2、在第一部分的基础上，分析政府在旅游基础配套设施中行为方式，提出政府行为方式在旅游配套设施建设中所存在的问题，探讨我国目前政府行为对旅游配套设施建设的利与弊。3、提出旅游配套设施建设中政府行为的改善对策。通过利用科学系统的方法、结合文化特色对旅游配套设施定位，建立健全旅游法律法规制度，完善配套设施建设，加强对旅游配套设施的维护等措施来建设和完善旅游配套设施。4、以登封市为例，进行案例分析，分析出登封市政府在旅游配套设施建设中的具体行为、行为中出现的问题以及问题出现的原因解析，最终针对登封市政府在旅游基础配套设施建设中的问题提出解决方案。1.4.2研究框架政府在旅游配套设施建设中的重要作用旅游配套设施建设中政府的行为方式政府行为的推动作用政府行为存在的问题原因分析政府行为的改善对策分析现象提出问题1.5 相关概念解析1.5.1 旅游配套设施的涵义及特征1、旅游配套设施的涵义目前有许多国内外学者都对旅游配套设施进行了研究，关于旅游配套设施的概念界定和建设方法，不同的学者所持有不同的观点。在此，笔者对旅游配套设施的界定是一切为旅游业服务的相关设施，包括吃、住、行、游、购、娱六大要素，主要是指为旅游活动开展、旅游产品设计与组合而存在的各种公共与专项设施，其服务对象包括各类旅游者和当地居民，具体而言旅游配套设施主要包括交通运输设施、旅游接待设施（包括停车场、酒店、饭店等）、旅游购物设施、旅游娱乐设施、医疗救护设施等。2、旅游配套设施的特征对旅游配套设施的特征的了解有助于我们全面把握旅游配套设施的概念，具体说来，旅游配套设施具有如下特征：公共性、综合性、文化性。(1)公共性经济学研究表明，公共物品在不具有排他性的同时，根据其有无竞争性又可分为纯公共物品和准公共物品。旅游配套设施是一种公共产品，完全符合公共产品的特征。作为公共物品的旅游配套设施最主要的特点是消费的非竞争性，这就需要政府发挥有形之手的作用，提供公共物品，如提供旅游交通设施、旅游接待设施和旅游环境的营造等非企业行为。(2)综合性旅游配套设施是以一定特质的旅游资源为基础的，旅游经营又是跨行业、跨部门的。对旅游资源的开发利用，在客观上要求政府统一协调，在互利互惠、互相依赖的前提下，打破行业界线，实现部门联合，形成资源合力，以适应城市旅游发展的需要。(3)文化性旅游配套设施构成要素中最具竞争力、冲击力、生命力的部分是其文化底蕴。只有具有特殊文化品格和精神气质的旅游资源才是最具吸引力，最让人难以忘怀的。一个景区只有保持它所固有的特色，在历史和文化的魅力上不断塑造和升华自己，才会具有真正的、永恒的魅力。政府作为文化的主要传播者，在旅游配套设施建设的文化塑造中，充当着不可或缺的角色。1.5.2 政府行为以及政府主导的涵义1、政府行为的涵义政府行为，泛指政府的公务行为，具体而言是指国家政权机关依法对社会进行组织、管理的一系列活动的总称。政府行为与政府职能有着密不可分的联系。政府行为是政府职能运行过程的具体外化，政府职能必须通过适当的政府行为表现出来。按照布坎南詹姆斯麦吉尔布坎南，当代美国著名经济学家，1986年诺贝尔经济学奖获得者，是公共选择理论的主要代表人物。理论政府的职能可以为为三个层次：“执行现行法律，提供公共物品，改变法律本身的活动”。2、政府主导的涵义从政府行为和作用的角度观察，世界多数国家的旅游发展模式分为两类：一是政府主导型，二是市场主导型。政府主导张军：政府主导型旅游发展战略研究综述，载金陵科技学院学报，2009（3），是指在以市场为基础配置资源的前提下，充分、合理地发挥政府宏观调控职能，通过产业政策、法规标准等行政手段，积极引导和规范各旅游主体的经营行为，发挥政府的积极干预作用以引导和促进旅游业的发展和完善，以实现旅游资源的配置达到或接近最优状态。它强调市场的基础作用、政府功能的发挥、政府在政策法规上的规范和指导。1.5.3 旅游配套设施建设中政府行为的必要性我国旅游产业是在计划经济体制向市场经济体制转轨的历史背景下逐渐形成和发展起来的。随着社会主义市场经济体制的建立，市场在资源配置中基础性作用要求政府让位于市场，充分运用市场机制来配置旅游资源，推动旅游产业发展。但在特定的历史条件下，市场机制在产业发展初期尚难以带动产业迅速形成规模经济，市场机制无法自发地生长，必须要有政府的干预。目前我国正处于社会主义初级阶段，旅游资源开发所依赖的基础条件、配套设施、综合环境还不够牢固，市场机制、法律法规还不够完善，这就决定了我国目前旅游配套设施建设必须以政府为主导，政府不能缺位。旅游产业的发展需要政府投资建设基础设施；需要政府制定法律法规，规范市场秩序；需要政府加强对配套设施的科学规划和设计以及对基础设施的维护修理等等。1.5.4旅游配套设施建设中政府行为的重要性1、政府对旅游配套设施进行科学的定位旅游配套设施的定位是指从本身的现状出发，对发展的各种要素综合性分析，充分挖掘独具特色的资源基础，确定基础设施的建设和发展方向。在定位的全过程中，政府的组织领导是这一环节顺利进行的保证，只有政府才能最大限度的集合人力、物力、财力，协调个人、专家等各方意见，把握个性，遵循发展的客观规律，充分发挥指挥、协调能力，组织专家的研究论证和市民的广泛参与，充分的吸收各界人士的意见，最终取得最大限度的认同、科学的定位旅游配套设施。旅游配套设施的建设是一个复杂、系统、持续的过程，需要整合各个方面的能力和资源，并非某个单一重要因素就能够简单完成，并且旅游配套设施并不是一成不变的，其发展是一个动态的过程，要随着历史、经济的发展而做出相应的变化，而其中发挥核心力量的组成要素也可能发生相应的变化。然而，不论旅游配套设施发展到何种阶段，政府都要正确分析、认识各方面影响因素的变化，保障旅游配套设施建设的科学性，从而充分发挥其特有的竞争优势、促进旅游的健康发展。2、旅游配套设施的建设离不开政府科学统一的规划旅游配套设施的建设必须要有科学统一的的规划。而这种规划是指根据经济发展需要，在充分考虑与权衡效率、公平、和环保目标的基础上，对配套设施的建设和发展进行宏观和长远的规划。政府应结合旅游配套设施自身特点与社会经济发展的需要，对旅游配套设施未来的发展目标、方向、途径等问题做出长远规划。规划应以人的生存和发展需要为出发点，坚持以人为本，提高规划的社会满意度，不仅要满足人们在物质方面的需求，提供完善的基础设施，还要满足人们在文化、艺术、社会参与等精神方面的需要。3、政府负责为旅游配套设施的建设提供资金支持和建设中的管理工作旅游配套设施的建设离不开资金的支持，建设旅游配套设施，资金是重要环节，而有时候资金不足是旅游配套设施建设中遇到的首要难题。由于建设工程大、建设周期长、风险大、涉及面广，除了政府之外，没有哪一个企业有能力或有意愿为旅游配套设施的建设进行投资，但是政府有时也没有如此巨大的资金用于旅游配套设施的建设。因此旅游配套设施建设中的资金筹措需要政府发挥宏观调控作用以及政府主导作用，除了积极争取中央财政扶持，还要引导非公有制经济成分的进入，从而实现旅游资源开发投资的突破，以促进旅游配套设施的完善。在旅游配套设施建设的技术上，政府应该发挥其重要作用。不仅要提供资金，更要对建设过程中的实施情况进行监督管理。对配套设施建设的进度、质量、资金利用情况、环评等进行监督管理。保证配套设施建设质量合格、进度合理、资源配置优化等。4、政府通过政策制定、法律法规的完善等支持和引导旅游配套设施建设政府作为旅游配套设施的供给主体应对其进行统一管理，因为只有政府才能通过政策引导、宏观的组织协调和规制活动、保证旅游配套设施的供给。政府应结合经济发展水平和公众的需要制定和完善相关政策，但仅仅依靠政府政策的引导是远远不够的，还必须有强有力的法律对旅游配套设施的建设进行硬性约束，只有这样才能保证建设的顺利进行。2 政府行为在旅游配套设施建设中的现状分析2.1 政府在旅游配套设施建设中的行为方式政府行为体现在旅游行业定位、基础设施规划、旅游配套设施建设以及配套设施的维护管理四个方面。通过对旅游配套设施建设的流程分析，可总结出政府在建设旅游配套设施中的行为方式如下：一是对旅游行业进行定位。政府通过细分市场，挖掘旅游资源，就是根据目标市场的特点以及自身条件，在目标市场上确定一个适当的位置，在游客心中树立起特有的个性特征。二是对旅游基础设施进行规划。政府与相关部门建立协调关系，根据国家或地区经济发展需要，结合旅游配套设施自身特点与社会经济发展的需要，在充分考虑与权衡效率、公平、和环保目标的基础上，对配套设施的建设和发展进行宏观和长远的规划。不仅要满足人们在物质方面的需求，提供完善的配套设施，还要满足人们在文化、艺术、社会参与等精神方面的需要。三是建设旅游配套设施。政府在科学系统规划的基础上，在充分论证的基础上，将旅游配套设施建设的付诸于实践。但在建设中首要问题就是资金的筹措和准备。旅游配套设施建设中的资金筹措一方面需要地方政府积极争取中央财政扶持，另一方面也需要地方政府发挥积极作用，引导非公有制经济成分的进入，从而实现旅游资源开发投资的突破，从而将旅游配套设施的建设付诸于实践。其次，在旅游配套设施建设中的政府监管作用也是不可或缺的，通过制定一系列的政策、标准、法规来抑制配套设施建设过程中的各种不规范行为。配套设施的建设进度是否合理、质量是否符合原计划标准、是否优化资源配置等，都需要政府的监督。政府的监督是旅游配套设施顺利建设的有效保障。四是对旅游配套设施进行维护管理。政府通过制定实施一系列旅游政策、法律法规，加强对旅游行业管理及旅游市场的监管。不断完善相关的旅游政策法规，并以此推动旅游产业持续健康发展，同时为了保证旅游健康有序发展，克服市场经济的缺陷，政府通过行政手段来加强对旅游的干预或调节，以保证其供求平衡，促进旅游市场健康发展。2.2 政府行为存在的问题以及问题分析如前所述，政府是经济建设和社会发展的主导者，其行为直接影响着旅游产业的发展方向和发展状况，因此，我国旅游配套设施建设中所面临的种种问题与政府行为本身是密不可分的。要真正塑造一个地区旅游特色，提高其竞争力，首先要对政府行为存在的缺陷及背后的原因有一个全面的认识。2.2.1 政府的短视行为具体而言，短视行为表现在：一、由于政府片面强调经济增长速度，一味追求经济发展指标，而旅游配套设施建设工程大、建设周期长、涉及面广，在长时间内方能获得收益，因此政府不愿在配套设施上投入过多资金，导致旅游配套设施建设不完善；二、一味追求经济发展指，甚至忽视旅游环境的生态容量生态容量：生态系统所能支持的某些特定种群的限度，不惜以浪费当地旅游资源、破坏当地生态环境为代价发展经济，结果造成了得不偿失的后果；三、违背自然规律，盲目开发旅游资源，在景区内建设大量的旅游酒店、商场，造成大量的低水平重复建设，这样的旅游配套设施的建设即使短期内实现了经济增长，也是一种低效率、得不偿失的增长。问题分析：旅游资源开发中旅游配套设施的建设是一个长期的过程，需要多层领导之间的合作。而在政府机构中，领导人尤其是主要领导人的岗位变动频繁，再加上受“新官上任三把火”封建思想的影响，出于政绩和私利的考虑等，领导人不愿意处理前任领导留下的问题，一些事情最后还是在自己的权力支配下，重打锣鼓另开张地去干，结果往往会由于决策失误而造成华而不实的“面子工程”。 2.2.2 对政府主导的片面理解在完善配套设施的过程中，对政府主导的片面理解主要体现在：第一，将政府主导理解为政府主宰。即沿用计划经济下的高度集权、首长拍板的指挥模式来管理属于经济范畴并且涉及面广、竞争性强的旅游业，结果导致行政关卡过多，地域限制过严，违背市场经济规律的长官意志盛行。第二，将政府主导理解为政府主财。即政府财政拨款包办一切，后果是要么等、靠、要，两只眼睛盯住政府财政；要么超越政府财政实力，大包大揽，干了一些有始无终的“胡子工程”。造成国家财产的损失。第三，将政府主导理解为政府主干。即政府充当一切具体业务的决策者，其结果是旅游企业无法自主发展，发展本身的作用，专家无法参与其中，更不用说公众的参与作用。政府并不是天生的旅游专家，在实际工作中，由于政府制定的一些政策违背了旅游产业发展的客观规律，不仅没有促进旅游业的发展，反而还阻碍了旅游业的发展。问题分析：计划经济下的高度集权、首长拍板的指挥模式长期以来的影响，一方面导致政府不愿放权、不敢放权或不想放权，造成对政府主干、主财、主宰的片面理解；另一方面由于政府管得过死导致企业或个人不愿加入或者无法加入。除此之外，政府引导措施不到位、公众参与意识不强也是造成对政府主导片面理解的主要原因之一。2.2.3 政府决策体制存在问题政府对旅游配套设供给进行决策是建设旅游配套设施的有效前提。其中存在的问题有：一、政府自身的效率。如果政府的自身效率不高，将无法达到最优的公共决策，然而目前政府低效率也是社会中的普遍问题之一。二、政府领导的拍板行为。旅游配套设施建设具有科学性，通过对资源评价调查，根据当地的综合实力来确定配套设施的设计、建设、完善等。但有些领导根据自己的偏好和政绩出发，采取拍板决策，盲目建设，这种不科学的做法，最终造成巨大的人、财、物的浪费和无休止的后遗症。问题分析：政府低效率也是目前社会的普遍问题所在，其原因是多方面的并且不是一朝一夕便能解决的，需要从体制上、结构上、管理上的同时改革。目前国内关于旅游配套设施建设的理论研究尚不成熟，政府领导在决策过程中的行为方式也受长期以来计划经济体制下的指挥模式影响，导致政府在实际操作中无法将理论与实践相结合，尚不能做到科学决策，未能形成完善的决策体制。2.2.4旅游配套设施缺少统一的规划在社会主义市场经济的条件下，旅游配套设施规划属于旅游发展战略层面的问题，对于旅游发展具有宏观指导和约束作用，有助于消除发展中的盲目性，确保公平、效率和可持续发展的目标的实现。由于市场和个人均难以解决此类带有公共物品性质的问题，因此，政府通常承担旅游配套设施的规划职能。其行为方式主要包括制定有关法律、法规，采取必要的行政手段、经济手段甚至司法手段等，在这方面，政府缺位就是指政府对旅游配套设施供给缺乏统一规划，导致基础设施布局失衡，综合调解能力差。问题分析：现阶段在旅游配套设施建设中，政府规划行为的法律法规不健全，规划中的主观随意性较大，没有很好地贯彻依法行政的原则，同时缺乏统一的技术标准和行业规范，加上部门利益和地方利益的争夺，使得一些旅游配套设施规划流于形式。旅游配设施建设中，由于各部门条块管理，对项目的综合规划协调能力差，使得一些配套设施难以实现协调布局和有效衔接，导致综合效益无法体现。2.2.5 配套设施不完善景区内以及景区周围配套设施极为不完善，主要表现在道路、停车场、洗手间、工具室、电话亭设施简陋、设备不足；客房、餐厅、茶楼等主要设施条件差、卫生状况和设施设备条件让人难受，很难留住游客；垃圾处理设施、污水处理设施长时间处于瘫痪状态；安全问题令人堪忧，游客的人身、财产、饮食等安全都得不到良好的保障，直接影响到旅游的发展。问题分析：配套设施不完善是由多种原因造成的。比如：对当地旅游定位不合理、缺少统一科学的规划、配套设施建设以及监督工作不到位、相关部门后期维护管理不及时以及游客素质较低等原因。2.2.6 城市旅游配套设施的维护不足旅游配套设施建设过程中不可避免会发生各种各样的破坏，忽视旅游配套设施建设过程中的管理，就可能使旅游配套设施建设功亏一篑。目前国内少数地区在其旅游配套设施建设过程中已经开始重视旅游配套设施的建设，然而却忽视旅游配套设施的维护与管理，如旅游配套设施破烂不堪、无人维护管理或者维修不及时、垃圾处理处脏乱差等问题在各旅游景区均屡见不鲜。这些都严重影响了旅游形象，制约了旅游的发展。问题分析：政府在维护和管理配套设施方面的政策、法规、措施的的缺位，忽视旅游配套设施建设过程中的管理工作。一方面是政府工作的失职、政策的不到位，另一方面是维护工作过程中的难度大、数量多、情况复杂以及相关管理人员不够等原因造成的。3 旅游配套设施建设中政府行为的改善对策3.1制定科学合理的旅游配套设施规划旅游配套设施规划是旅游配套设施建设的最初环节，也是旅游发展的前提。旅游配套设施的发展能否达到效率、公平和可持续发展的有机统一，首先取决于有没有科学论证的规划。旅游配套设施建设工程大、建设周期长、风险大、涉及面广，牵涉到方方面面的利益，对经济、社会、政治都有举足轻重的意义。规划决策、筹资、建设、管理等是配套设施建设的重要环节，其中规划是龙头，一旦失误将造成无法挽回的损失。政府在规划旅游配套设施时，一是根据经济发展水平、已有的旅游资源以及旅游资源的环境容量来确定旅游配套设施的投资总量，旅游配套设施的发展既不能落后于当前经济发展的需要，也不能超越经济发展水平太多，配套设施的不足会制约旅游的发展，而配套设施的过多则会造成社会资源的浪费。二是配套设施必须统筹规划，协调发展。由于基础设施具有较强的外溢性，投资巨大，对生态环境的影响力强，同时随着配套设施投资主体的多元化，政府必须统筹规划配套设施，避免重复建设造成的资源浪费和环境破坏。3.2 完善决策机制从某种程度上来说，政府决策在一定程度上决定了配套设施投资的效益，通过完善现有的配套设施项目评估体系，按照效率、公平、权责一致和灵活性相结合原则来建立配套设施发展的机制，可以为配套设施建设提供决策参考，有效消除配套设施建设的盲目性。因此，各级政府在对旅游配套设施项目决策前，要认真研究、起草和反复论证各种配套设施的规划方案，组织各个方面专家对配套设施规划进行评估论证，而且在决策程序上要保证信息公开，必要的要采取公开听证制度，以保证社会各不同利益主体的参与决策，克服片面的行政主导行为。3.3 建立政府主导的多样化投融资体制改革以往单纯的依赖政府的旅游配套设施投融资体制，更多地依靠市场机制来配置旅游配套设施的资源，最终建立政府主导的多样化的投融资体制，政府主导的多样化投融资体制是以规划、政策、公共投资作为政府介入旅游配套设施建设的基本手段，通过市场机制的中介作用，引导和吸引社会资源投入旅游配套设施的建设，体现了政府与市场在旅游配套设施领域中的新型关系。在旅游配套设施的投资方面，以市场为基础，开辟多样化的融资渠道，大幅度放宽市场准入限制，吸纳国有企业、私营企业和外资企业等各种投资主体进入旅游配套设施的建设领域。通过制度创新，将放宽转入限制与规范化管理结合起来，完善特许经营权投标制度和经营许可制度，促进各市场主体的公平竞争，在旅游配套设施投融资方面，充分发挥市场的作用，尽可能地运用各种证券融资形式，吸引金融机构、证券企业、基金会和民众的融资，开辟多样化的旅游配套设施的融资渠道。3.4政府角色的准确定位纠正对政府主导的错误理解，政府主导不是“政府主干”、“政府主财”、“政府主宰”。旅游配套设施的完善不仅仅要依靠政府的资金、政策、指导，也需要企业的广泛参与，需要专家的专业技术和能力，更需要公众的广泛参与。旅游配套设施完善与否最终还是要由公众是否认同所决定，包括国内游客、外来投资者、当地市民甚至是国际社会的认同，这就需要在定位时由多方主体共同的参与。任何个人、企业对其赖以生存的地域都有一定的“发言权”，具体来说，政府是旅游配套设施定位的执行主体，要根据旅游资源环境和市场的特点来建设旅游配套设施，市民和外来游客作为定位的微观参与者，他们的意见想法也对旅游配套设施的定位有着一定程度的影响。3.5建立健全政策法规体系市场化运作不是自由放任，他需要严格的法律规范来维护生产、交换、分配、消费等各个环节正常秩序。没有好的法治环境，市场主体的规范性和市场性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都将缺乏保障。健全的政策法规是旅游配套设施建设走向法制化、规范化、制度化的重要保障。我国所要建立的社会主义市场经济是法制经济，依法行政是政府进行活动的基本准则。在社会主义市场经济条件下，旅游配套设施建设的管理体制、资金来源等都应纳入法制化轨道，更好地维护旅游市场秩序，保证旅游配套设施建设的顺利进行。3.6完善配套设施建设完善配套设施建设，首先要对其概念有全面地了解，不仅要求政府对其有了解，也要求相关部门、企业、市民对其有全面的了解。只有全面地了解配套设施，方能使旅游配套设施不断地完善。1、交通运输设施建设：加强省际交通建设，市区交通建设，市内旅游专线，景区内交通，建设特种交通主要指自驾游、房车、露营等旅游需求。2、 旅游接待设施：包括停车场、酒店、饭店、洗手间等。建设能够充分满足游客的停车场，酒店要满足游客的价格需求推出多层次、丰富多样的服务，推出当地特色菜肴，让游客领略当地的饮食文化。3、旅游购物设施：景区内及景区周围设置旅游购物固定地点，由旅游游景区主管部门统一负责管理。维护旅游购物秩序，严谨小摊小贩私自贩卖，以防止游客上当受骗，并设计具有当地特色的旅游纪念品，防止千篇一律。4、旅游娱乐设施：根据旅游景区现有资源，开发各种与众不同的娱乐方式，满足各种年龄层次游客的需要，可体验民俗民风、学习科学技术等。5、医疗救护设施：在景区内以及景区周围设医疗救护地点，保障游客人身、财产、饮食等安全问题，以防止意外事故发生，将游客的安全事项放在首位。3.7 加强对旅游配套设施的维护全面加强对配套设施的维护工作。在这方面，不仅要有政策、法律法规的保护，还要有工作人员的维护措施，及时维护维修，还要提高游客的整体素质，减少对旅游配套设施的破坏。除此之外，合理确定旅游的生态容量，把游客数量控制在生态环境的承载能力范围之内，大力倡导文明旅游、环保旅游、卫生旅游，以减少游客对基础设施的损坏，从而降低配套设施建设以及维护的成本。4 政府行为在旅游配套设施建设中案例分析4.1 登封市旅游配套设施建设的现状分析近年来，河南省旅游市场出现持续、快速、全面增长的良好的态势，而登封市位于河南省中西部，中岳嵩山南麓，是省级历史文化名城，是全国著名的“文物之乡”和“武术之乡”。为了促进登封市旅游产业发展，笔者就登封市旅游配套设施的建设情况进行了分析。（如下图）登封市旅游配套设施建设的SWOT分析STRENGTH(优势)少林寺景区配套设施建设情况基本良好，登封市内公路、铁路、航空交通良好，供水设施、供电设施良好，景区内旅游线路清晰，配套设施基本上体现了旅游资源的文化特色WEAKNESS(劣势)除少林寺之外的其他景区配套设施的完善程度则严重不足，信息咨询服务设施、污水处理设施、垃圾回收机处理设施等基础配套设施不完善，配套设施大同小异，特色不明显，对设施的维护不到位0PPORTUN ITY(机遇)旅游配套设施建设已经引起了国家各级政府的重视，国家发展改革委下达旅游基础设施建设2010年中央预算内投资计划明确指出：2010年，国家发展改革委安排中央预算内投资15亿元，用于支持旅游基础设施建设项目建设THREAT(威胁)登封市政府未将国家发改委政策付诸实施，配套设施建设的资金筹措难度较大，现有的配套设施老化现象严重，环境日益恶化；保护与开发之间的矛盾，游客品味及需求提高从以上SWOT表中分析整合可以看出，登封市的旅游观光资源不但得天独厚，并拥有浓厚的传统文化底蕴，具有良好的旅游基础资源；从登封市的资源、交通等优势以及机遇来看，登封市的旅游产业有相当的好的发展前景，具有进一步开发的潜力和必要性。但在旅游配套设施的科学定位、统一规划、决策体制和维护管理方面仍然存在很大的问题。然而旅游配套设施又是旅游产业发展的前提基础，因此，完善旅游配套设施对于登封市的旅游产业发展来说，具有极其重要的意义。4.2 登封市政府行为在旅游配套设施建设中的主要问题：第一、政府在建设旅游配套设施的过程中，缺乏科学的规划指导。在旅游资源开发中，有不同程度的存在着着重景区、景点建设，轻科学规划的倾向，造成某些建设方案思想贫乏，设计粗糙，内涵浅薄，配套设施质量低下，缺乏个性和特色，布局不合理，破坏景区景观的协调统一和整体观赏效益的现象时有发生，因此旅游配套设施规划水平并不高。第二、政府只重视主要景区配套设施的建设，而忽视了其他景区配套设施的建设，形成了少林寺“一枝独大”的局面。少林寺景区配套设施建设情况基本良好，但其他景区配套设施的完善程度则严重不足，与少林寺的配套设施形成了鲜明的对比，且未能形成良好的旅游链效果。第三、旅游产业六要素缺乏有效衔接，旅游配套设施方面仍存在着严重的不足，主要表现在停车场、洗手间、工具室、电话亭设施简陋、设备不足；客房、餐厅、茶楼等主要设施条件差、卫生状况和设备条件让人难受，很难留住游客；安全问题令人堪忧，游客的人身、财产、饮食等安全都得不到良好的保障，从而严重影响了该旅游区的整体形象，直接影响到旅游的发展。第四、政府在制定政策时缺乏专业知识和技能。政府在设计、建设旅游配套设施时缺乏科学指导，在缺乏深入调查研究和科学论证的条件下，由于领导主观意志化，领导更替等原因，造成了政策失效，不仅浪费了资源，而且丧失许多发展机会。第五、城市旅游配套设施设计要素严重雷同，旅游特色表现不明显。相互抄袭和克隆成了中国旅游配套设施建设的最大败笔，导致“千城一面”的现象时有发生。4.3 登封市政府在旅游配套设施建设中政府行为的改善对策通过对登封市政府在旅游配套设施建设中现状分析，通过对该市政府行为在旅游配套设施建设中存在的主要问题进行探讨以及笔者针对该问题所提出的政府行为改善对策，我们可以确定，登封市政府在旅游配套设施建设中需要改善方面主要有：一、登封市政府在建设旅游配套设施的过程中，应该注重科学的规划指导。根据经济发展水平、游客的需要、登封市的旅游资源、文化特色对登封市旅游配套设施进行统一的科学的定位和规划。克服着重景区、景点建设，轻科学规划的倾向，避免造成设计粗糙、内涵浅薄、设施建设质量低下、缺乏个性和特色、布局不合理、破坏景区景观的协调统一和整体观赏效益的现象发生。第二、登封市政府不仅要重视主要景区配套设施的建设，更要重视其他景区配套设施的建设，使区位相近、特色不同的旅游景区形成良好的旅游链效果，以促进登封市旅游产业的发展。第三、政府在制定政策时要在深入调查研究和科学论证的条件下，克服领导主观意志化并尽量避免领导更替频繁的现象，督促政府领导运用专业知识和技能，制定相关政策，减少政策失效现象出现。第四、在建设、完善旅游配套设施方面，登封市政府不仅要注重交通运输、旅游接待、旅游购物、旅游娱乐等设施的建设，更要注重医疗救护设施的建设，在景区内以及景区周围设医疗救护地点，保障游客人身、财产、饮食等安全问题，以防止意外事故发生。结 语社会经济的飞速发展对旅游业提出了更高的要求，如何在鳞次栉比的景区中异军突起，建设完善的旅游配套设施成为每一个旅游景区不得不面对并需要解决的问题。一些有条件的地区以建设旅游配套设施为契机，推动旅游经济的发展，这是一个很有前瞻性的举措。在这样的背景下，就旅游配套设施建设中的政府行为进行了深入探究，回顾旅游配套设施的建设中，可以总结出如下经验：1、在整个配套设施建设过程中，政府必须做如下决策：第一，配套设施建立决策，即决定旅游配套设施设计是否实用。第二，配套设施选择决策，即选择配套设施的依据是什么，旅游配套设施的选择必须遵循其内在规律，与旅游发展定位保持一致并要具有比较优势。第三，配套设施建设实施决策，完善旅游配套设施，提升旅游景区形象，促进旅游产业发展。第四，配套设施管理及维护决策，这是一个循环的过程，通过旅游配套设施的维护与管理来保证旅游产业的良性运转。2、旅游配套设施建设的基本模式是政府主导、企业运作和全民参与。旅游配套设施作为公共产品，决定了政府在配套设施建设中的关键性主导作用；企业是市场竞争的主体，旅游配套设施是旅游市场竞争的产物，决定了企业在旅游配套设施中运作的必要性；旅游配套设施孕育于旅游产业发展大环境之下，游客能否充分感受旅游文化特色，这就需要全民的参与，将旅游资源变为一个大的旅游服务市场。3、政府在建设完善旅游配套设施中要具体落实以下几点：挖掘文化，科学系统的规划，展现地区文化内涵，抓住文化特色和民族文化的主旋律，利用优良的传播主体、畅通的传播渠道、影响深远的公关活动传播城市旅游品牌，加强配套设施建设后的维护管理工作。旅游配套设施的完善与管理是旅游产业发展中的一个新兴的课题，也