土地集约利用水平与使用效益研究.doc

专题三 土地集约利用水平与使用效益研究随着杭州经济的快速发展及城市化、工业化进程的加快，对城市建设用地的需求将大大增加，各类建设用地需求给城市土地供应及落实耕地占补平衡的目标带来很大压力，仅靠新增用地发展城市建设难度很大。因此，改变目前城市土地粗放开发经营管理模式，促进城市由外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，是解决杭州市当前城市化进程中，对建设用地需求及土地供应不足矛盾的基本途径。开展土地集约利用水平与使用效益研究是达到上述目标、制定相关政策和措施的基础。3.1 城市土地集约利用与使用效益的内涵界定城市土地集约利用的基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地与资本、劳动的结合程度，即土地利用的集约度。由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的，理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用，其土地的使用效益较高；反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用，其土地的使用效益较低。总之，城市土地集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的、相对的概念。它是指现期条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得良好的经济、社会和生态环境效益。而土地的使用效益一般指土地使用活动所取得的各种有用成果的总称，包括经济效益、社会效益和生态效益三种。并且认为，后两者难以用量化指标表示，对其全面评价目前尚有困难。可以说土地的集约利用和土地的使用效益两者的关系是相互结合，相互包容的，具体关系可见图 1 。 创 汇利 税产 值时间投入人力投入资金投入土地投入投 入产 出 外部条件和社会效益 经济效益管理和体系 图1 土地集约利用与使用效益评价理论框架示意图3.2 土地集约利用水平与使用效益评价指标的选取杭州市土地集约利用与使用效益研究的基本思路是以城市土地集约利用与使用效益内涵界定为基础，以市场化、现代化、可持续发展为目标，以合理、合法、高效为出发点。因此所采用的指标体系一方面要反映城市土地集约利用的共性，另一方面要体现城市土地利用的特征。3.2.1 杭州市土地利用的独特性与其它城市比较，杭州市土地利用的独特性主要表现在四个方面:土地资源配置市场化程度高，市场机制在土地资源配置过程中发挥了主要作用。杭州市政府在1999年成立了土地储备中心，对现存的土地进行招标拍卖，提高了土地在市场中的使用效率。地理区位优势，城市化水平较高。杭州地处东南沿海长江三角洲的重要位置，是浙江省省会城市，是浙江省政治，经济和文化的中心，经济基础雄厚，其城市化水平相对于其他城市较高，用地结构也较为协调。高新产业是杭州市发展的动力，集聚效应明显。杭州具有资本、人才、技术的优势，势必促使其向资本密集型、技术密集型等产业结构方向发展，从而使土地利用体现高集约度，高产出率的趋势。杭州目前有三个国家级经济技术开发区，和一个国家级旅游度假区。外来资本占有率较大，土地需求量大，土地需求量远远超出土地计划供应指标，历次城市规划预期发展规模均被大幅度突破。土地供求矛盾尖锐，导致土地价格水平高及土地的过度利用，如杭州市房地产价格水平远远大于全国城市的平均水平。杭州市是国家历史文化名城、国际风景旅游城市，因此其城市的流动人口和暂住人口比例较高，杭州市城市土地集约利用潜力评价指标体系设计应充分体现这些特征，设计相应的指标，具体见3.2.2 指标的选取。3.2.2 指标的选取城市土地集约利用与使用效益程度在不同的空间层次上，参照的背景是不一样的，其成果的应用对象与技术方法也不尽相同。城市土地集约利用与使用效益评价一般包括三个空间层次，即城市总体的土地利用、城市功能区的土地利用、以及单个地块的土地利用，因此，在不同的地域范围评价城市土地集约利用潜力时，应针对空间尺度的差异，即城市建成区、功能区和地块三个不同的空间层次，选择相应的评价方法和设计相应的评价指标。本专题对杭州市进行了城市总体和功能区的土地利用两个不同层次的评价，主要分为城市土地集约利用与使用效益总体评价、生活用地集约利用与使用效益评价和工业用地集约利用与使用效益评价。以下是所选用的指标：城市土地集约利用与使用效益总体评价地均GDP年度GDP/城市建成区面积地均工业年产值年度工业产值/城市建成区面积地均固定资产投资总额累计固定资产投资总额/城市建成区面积地均财政收入年度财政收入总值/城市建成区面积地均房地产开发投资额年度房地产开发投资总额/城市建成区面积容积率建筑总面积/用地总面积建筑密度（建筑基底总面积/用地总面积）*100%城市用地增长弹性系数城市用地增长率/城市人口增长率绿地率（各类绿地的总和/用地总面积）*100%生活用地集约利用与使用效益评价人口密度人口数量/用地总面积人均拥有道路面积城市道路面积/城市人口量人均公共绿地面积城市公共绿地面积/城市人口量建成区绿化覆盖率城市绿化面积/建成区面积建成区绿地率城市绿地面积/建成区面积人均居住面积城市居住面积/城市人口量工业用地集约利用与使用效益评价地均工业年产值年度工业产值/已开发土地面积地均固定资产投资额累计固定资产投资额/已开发土地面积地均税收额年度税收总额/已开发土地面积地均利润额年度利润总额/已开发土地面积地均创汇额年度出口总额/已开发土地面积地均企业个数企业累计个数/已开发土地面积3.3土地集约利用水平及使用效益总体评价宏观层次以整个杭州市作为评价对象，侧重从城市地均GDP产值，地均固定资产投资额、地均财政收入、城市用地布局和用地结构的合理性等方面，评价建成区内土地总体的使用效率。 3.3.1 杭州市城市用地总体效益比较3.3.1.1国内外单项指标比较目前，国内外许多学者喜欢用城市GDP产值与城市建成区面积之比作为粗略衡量用地效益的表征方法。这种方法简便、直观，能大体上反映各个城市的用地水平。如表1是杭州市同中外城市的土地产出效益比较表。 表3.1 中外城市土地产出效益比较城市城市面积 /km2建成区面积 /km2市区人口/万人城市GDP/亿美元地均GDP/万美元/km2北京6494488726.88281.85770深圳1949136100.15201.214790上海3924550938.21495.29003汉城6006051056616.210184香港 107079576639.080924东京20595158165073.098524杭州3068227379.49144.45213从表3.1可以看出东京和香港的地均GDP产出较高，分别为98524万美元/km2和80924万美元/km2；上海、深圳和汉城的地均GDP产出次之；杭州与北京的地均GDP产出相接近，略低于北京。从目前的状况来看，杭州市土地利用总体效益水平跟国内的大城市比较已达到较高水平，但跟东京、香港等一些国际大都市还存在着较大的差距。表3.2 大、中、小城市用地效益相关资料比较（2001年）指标城市个数(个)建成区面积(km2)总人口 (万人)非农人口(万人)GDP(亿元)用地效益/亿元/ km2大城市911016117052.5312057.7735165.573.46中等城市300633015495.076084.9515565.32.46小城市2651326021666.374222.4618680.760.86合计6562975054213.9722365.1869411.632.33杭州市1227379.49193.261195.175.27注：数据资料为2001年表 2 是大、中、小城市用地效益相关资料比较，根据统计，国内91个大城市的平均用地效益为3.46亿元/km2，300个中等城市的平均用地效益为2.46亿元/km2 ，265个小城市的平均用地效益为0.86亿元/km2 ，全国的城市平均用地效益为2.33亿元/km2 ，根据2002年杭州统计年鉴的资料得出，杭州市的用地效益为5.35亿元/km2 ，已经达到并超过了全国大城市的平均水平，是国内城市平均用地效益的2.3倍，是大城市平均用地效益的1.5倍。3.3.1.2全国15个副省级城市用地效益指标综合比较表3.3 全国15个副省级城市用地效益指标综合比较（2002年）城市建成区面积（km2）地均GDP （亿元/km2）地均工业总产值 （亿元/km2）地均固定资产投资额 （亿元/km2）地均出口 总额(亿美元/km2)地均消费品零售总额 （亿元/km2）地均财政收入（亿元/km2）杭州2566.969.383.010.332.050.346宁波1858.1110.813.250.442.500.327广州5265.716.041.920.262.610.453深圳14715.2324.295.083.174.691.807沈阳2385.883.481.690.062.920.330哈尔滨2115.842.881.710.042.650.249长春1647.017.331.950.082.450.032大连2346.015.321.570.362.530.359青岛12312.3416.793.890.693.260.600武汉2127.045.362.690.053.630.406成都2287.293.583.080.053.110.221南京2126.119.312.840.282.480.479济南1717.025.902.370.042.610.287厦门877.4511.792.431.012.470.751西安1874.403.511.810.062.190.275位次28555158设Ai为各项指标值， Wi 为相应指标的权重（具体权重的设置根据以往的经验和专家评定产生），V 为用地效益综合指数，则相对应的参数为： A1 地均GDP 权重 W1为 0.30 A2 地均工业总产值 权重 W2为 0.20 A3 地均固定资产投资额 权重 W3为 0.20 A4地均出口总额 权重 W4为 0.10A5 地均消费品零售总额 权重 W5为 0.10A6 地均财政总收入 权重 W6为 0.10根据公式 其中 得各市的用地效益综合值，从上表的资料分析得出杭州市的用地效益综合指数是4.837，具体参照表3.4和 图3.2 。表3.4 全国15个副省级城市用地效益综合得分及排名城市深圳青岛宁波厦门杭州南京长春综合得分11.4118.2935.5725.5034.8374.5874.217位次1234567城市武汉济南成都广州大连沈阳哈尔滨西安综合得分4.1334.0533.8583.6363.5063.1312.9642.637位次89101112131415根据表3.4的数据我们把15个城市的用地效益归为三类：用地效益较好型、用地效益一般型和用地效益较差型。不难发现全国15个副省级城市中用地效益较高的城市有深圳、青岛、宁波、厦门和杭州，用地效益一般的城市为南京、长春、武汉、济南和成都，而相对较差的有广州、大连、沈阳、哈尔滨和西安。杭州市的排名暂列第5，应该说在15个副省级城市的比较中，已经取的较好的成绩，相信随着长江三角洲区域经济实力的快速增长，杭州用地效益的综合排名将更加靠前。 3.3.1.2 杭州市用地结构分析除了考虑一个城市的用地效益以外，用地结构的合理与否也是评价土地集约利用的一项重要的指标。大量事实表明，如果城市布局和用地结构不合理，在城市建设中，即使投入再多，容积率和使用强度再高，也不仅不能达到最佳的利用效果，甚至会出现负效应。因此，在研究土地利用的经济效益之外，还应考虑城市用地结构的合理与否。表3.5是城市规划中所规定的建设用地规划结构比例。像杭州这样的大城市，规定居住用地比例为2832%，工业用地为1523%,道路广场用地为1518%，绿地则为1015%左右。根据2003年的最新资料可以得出，目前杭州市的四大用地结构比例分别是23.5%、19.3%、15.7%、和12.1%，除了居住用地稍微偏低以外，其他结构比例都在规划指标限定的范围以内，这说明杭州市的用地结构还是比较合理的。 表3.5 城镇建设用地规划结构城镇等级居住用地工业用地道路广场用地绿地中心城市2832152315181015中心镇3034182412151012一般镇中心集镇32361624 1014810 表3.6 中外城市用地结构比较 城市生活用地工业用地交通用地绿地其它中国城市平均31.631.812.15.618.9杭州市23.519.320.412.124.7纽约23.25.634.717.318.8伦敦36.56.520.118.118.8巴黎308271219通过表3.6的观察，我们可以发现，国外一些著名城市的用地结构比例都有一定的规律，即工业用地所占整个城市建设用地的比例很小，而交通用地和绿地则占较大的比重。表3.6的数据表明纽约、伦敦、巴黎三个城市的工业用地均低于10%，如巴黎为8%,伦敦为6.5%，而纽约仅为5.6%，而他们的交通用地和绿地的比例则分别为27%和12%、20.1%和18.1%、34.7%和17.3%。根据国外城市发展的一些经验表明，城市化水平愈高，城市的功能愈趋向于休闲与娱乐，城市功能的转变导致了用地结构的变化，所以工业用地的比重将会下降，而交通用地和绿地提的比重则会有较大的提高。如1944年伦敦市所作的城市规划中，运用了组合城市概念，把伦敦中心区密集的工业和人口外迁，采取放射路与同心环路直交的交通网，并重点绿化泰晤士河两岸，结果是工业用地的比例大幅度下降，而交通用地和规划绿地面积则大幅度提高。所以随着杭州向国际大都市目标的迈进，其工业用地的比例将会有所下降，而其他用地的比例将会有所上升，尤其是居住用地的比例。3.4 生活用地集约利用水平和使用效率评价 至2002年底，杭州市区有居住用地55.66平方公里，占城市建设用地的比重为23.15，人均居住用地20.90平方米；其中老城区居住用地36.43平方公里，占城市建设用地的比重为23.49，人均居住用地20.18平方米。历年的数据具体见表3.7。表3.7 历年杭州市区居住用地及居住水平情况一览表年份非农人口（万人）建成区（km2）居住用地（km2）人均居住用地（km2）住宅人均 用面积（m2）住宅人均居住面积（m2）199011069.225.623.311.57.81991111.271.625.923.311.77.91992112.785.218.716.611.67.91993115.190.220.417.711.781994118.596.42218.611.88.11995121.4102.223.11910.88.571996124.46104.9423.4518.8411.898.961997131.76112.923.4417.7912.489.41998134.61168.8326.2819.5213.449.61999139.78171.1727.3819.5914.1410.092000143.69177.1828.6619.9514.8410.6注：（未包括萧山区和余杭区） 资料来源：杭州城市建设年鉴表7 国内城市生活用地各指标比较综合表指标人口密度（人/平方公里）人均拥有城市维护建设资金（元）人均使用面积（平方米）人均居住面积（平方米）人均拥有道路面积（平方米）排水管道密度（公里/平方公里）人均公共绿地面积（平方米）建成区绿地率（）建成区绿化覆盖率（）全国442512.314.8710.254.96.323.6923.6728.15超大城市14151328.4914.9410.105.518.914.9226.9931.14大城市654542.1214.539.96.216.564.5627.4831.53中等城市586239.8214.7710.124.295.583.1423.0927.66东部城市1001798.4715.9910.696.157.924.4126.7131.14浙江12441547.7820.6314.427.228.093.7723.9727.15北京25572679.6216.5210.916.088.467.9842.0342.08上海17572330.9615.1911.037.176.83.5818.4220.87南京29661804.8513.739.957.556.807.7737.7440.96深圳19551745.6019.4210.655.7823.148.7938.0945.00杭州26232304.214.8410.66.68.075.4531.0134.33宁波11813590.2515.8210.016.1716.424.2117.8121.25温州10891117.0426.721.15.925.453.1617.4919.18资料来源：中国建设年鉴2001参照表7，我们可以把表中的指标分成三大类来评述杭州的居住用地集约利用水平和使用效率，即城市人口密度、基础设施配套完善程度和城市绿化状况。城市人口密度(或逆指标：城市人均用地)：在一定限度内、城市的人口密度越高即人均用地越少，表明土地利用越充分，越集约；但超过该限度，又会造成城市基础设施、公共服务设施紧张，城市环境质量下降，影响到居民的生活质量，即使得环境效益和社会效益下降进而又会影响经济发展，反而又造成某种程度的不集约。杭州市的人口密度为2623人/方公里，接近于上海；但人均使用面积和人均居住面积远高于全国的城市平均水平，分别为14.84平方米和10.6平方米，这说明杭州市在人均用地上还存在着较大的潜力，其集约程度有待进一步的提高。基础设施配套完善程度：基础设施状况是一个城市功能正常发挥的重要基础和支撑、其投入量越大，配套完善程度越高，则城市各项职能发挥得越好、城市的经济、社会和环境效益也就越好、即表明城市土地的集约度越高。因统计口径的原因、基础设施的资金投入程度没有单列、又难以从固定资产投入中剥离出来，故无法比较，基础设施的配套完善程度也没有统一的衡量标准，但可从各项基础设施的状况中间接地反映出来，具体包括：如人均拥有铺装道路面积、人均拥有城市维护建设资金、排水管道密度、自来水普及率、城市气化率、年人均用电量、生活垃圾处理率等。杭州市的人均拥有道路面积为6.6平方米，人均拥有城市维护建设资金为2304.2元。城市绿化状况：该项指标也是反映城市土地集约利用的生态和环境方面的约束即城市的绿化有助于环境状况向良性方向转化，从而提高城市土地整体的使用效益。具体可分别进行如城市绿化覆盖率、城市各类绿地占城市建设用地的比例、人均绿地等方面的比较分析。如杭州市的人均公共绿地面积为5.45平方米，建成区绿地率为31.01%，建成区绿化覆盖率为34.33%，根据目前国内城市化的水平来讲这都是比较合理的。3.5 工业用地集约利用水平和使用效率评价3.5.1 3.5.2 杭州市目前国家级工业园区有四个，分别为：杭州经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区、萧山经济技术开发区和杭州之江国家旅游度假区。各项指标单位19961199 1996年1997年1998年1999年2000年2001年规划面积平方公里78.8278.8278.8278.8278.8278.82已开发面积平方公里18.8419.5819.5623.527.9638.31开发率23.9%24.8%24.8%29.8%35.5%48.6%地均基础设施投入额亿元/km20.630.720.800.870.930.83地均批准进区企业个/km2485974768170地均三资企业个数个/km214161918017地均内资企业投资额亿元/km22.913.334.003.704.11地均外资企业投资额美元/km29.149.8911.3513.3513.3313.04地均协议利用外资美元/km26.707.508.248.479.379.14地均实际利用外资美元/km21.542.333.663.884.174.25地均投产企业个数个/km2234254565444地均销售收入亿元/km24.626.7510.3111.6913.9614.24地均工业总产值亿元/km24.647.7411.1611.2613.8812.67地均实现利润亿元/km20.390.550.700.851.131.66地均上交税金亿元/km20.140.260.440.490.76地均出口创汇亿美元/km21.201.591.873.063.12地均财政收入亿元/km20.390.610.63据有关资料表明：香港1999年单位面积工业用地产值为163亿元 ；深圳2002年单位面积工业用地产值为2 0亿元 。而杭州市2001年单位面积工业用地产值为12.67亿元 ，其工业用地效益达到了较高的水平。据对全省721家工业园区的专项调查，至2002年底，全省工业园区投资密度(已建成单位面积内吸收资金的多少)平均为38.23万元/亩。高于全省平均水平的有温州、杭州、绍兴、金华和丽水，分别为80.52万元/亩、48.03万元/亩、45.58万元/亩、42.96万元/亩和43.92万元/亩。全省工业园区的经济密度(单位面积实现的销售收入)为 45.96万元/亩，高于全省平均水平的有温州、杭州和绍兴市，分别为83.01万元/亩、79.05万元/亩和54.13万元/亩；其他市为宁波(38.98万元/亩)、嘉兴(33.96万元/亩)、湖州(38.75万元/亩)、金华(37.88万元/亩)、舟山(33.07万元/亩)、台州(34.18万元/亩)、衢州（20.01万元/亩）和丽水（22.54万元/亩）。全省工业园区的经营效率(单位面积上的投资带来的产出，即投入产出比)为1.20，即每投入1元的产出回报是1.2元（其中投资数采用至2002年底的累计数，产出采用2002年数据）。高于全省平均水平有杭州、嘉兴和湖州，分别为1.65、1.51和1.30。经营效率大于1的还有绍兴、温州、宁波和舟山。3.6 建设项目用地控制指标在提高城市用地集约利用水平和使用效率中，严格控制建设项目用地指标是很重要的一环，也是有关部门在具体实践中不可缺少的参照依据。根据国土资源厅的有关文件，对工业、学校、医院、体育、交通等建设项目用地的指标作了一定的规定，具体如下。3.6.1 工业建设项目用地指标 工业项目建筑密度不得低于35（冶金、矿区等除外），工业企业内部绿地率原则上应控制在20以内，工业园区、开发区内总绿地面积率不超过35。建筑物层高超过8米，容积率按2倍计算。在建设项目用地控制指标具体应用中，单位面积投资强度和容积率两项指标可按区域经济发展水平的差异作适当修正，其修正幅度不超过有关规定。如台州市区规定的区域修正系数是0.95。其他规定见下表建设项目用地控制指标行业分类投资强度（万元/公顷）容积率企业行政办公及生活服务设施用地所占比例国家、省级园其它国家、省级园其它国家、省级园其它区、开发区区、开发区区、开发区食品、饮料加工制造业168711251.01.012%15%纺织业168711250.80.812%15%服装及纤维制品制造业168711251.21.212%15%家具制造业157510500.80.812%15%医药制造业337522500.80.812%15%橡胶制品业180012000.80.812%15%塑料制造业180012001.21.212%15%金属制品业225015000.60.612%15%化学纤维制造业337522500.80.812%15%石油加工及炼焦业225015000.50.512%15%化学制品制造业225015000.70.712%15%电气机械及器材制造业270018000.60.612%15%普通机械制造业270018000.60.612%15%专用设备制造业270018000.60.612%15%交通运输设备制造业337522500.60.612%15% 3.6.2 学校建设项目用地指标学校班额人数标准为：小学每班45人；中学每班50人。学校体育活动设施配置标准：小学设250米环形跑道或4条60米直形跑道；中学设300米（400米）环形跑道或4条100米直形跑道。篮球或排球场按每6个班设置1个场地。学校工程项目的容积率为中小学不宜低于0.6；大专院校和艺术学校不宜低于0.5。其他规定见下表。学校建设项目用地控制指标类型建设规模单位用地面积（m2/人）小学2423初中3030高中3033大专院校80艺术学校903.6.3 医疗卫生建设项目用地指标 医疗卫生工程项目的容积率控制标准：综合性医院不宜低于1.2；卫生院不宜低于0.8；疗养院不宜低于0.5。其他规定见下表。医疗卫生建设项目用地控制指标类型单位用地面积（m2/床位）综合性医院117卫生院106疗养院2303.6.4 体育设施建设项目用地指标体育设施建设项目用地控制指标城市规模类型建设数量建设规模单位用地面积（万人）（个）（座位数）（m2/座位）50100体育场120000300005.0体育馆1400060004.0游泳馆1200030006.02050体育场115000200006.2体育馆1200040005.3游泳池220007.83.6.5 商业、住宅、办公室建设项目用地指标商业、住宅、办公室建设项目用地控制指标用地类型容积率建筑密度商业金融1.535%居住低层、多层1.030%中高层2.025%高层3.020%行政办公及写字楼1.325%文化娱乐1.020%宾馆服务1.020%3.6.6 交通建设项目用地指标公路路基宽度标准：平原微丘区，高速六车道35.0米，高速四车道28.0米，一级公路25.5米，二级公路12.0米，三级公路8.5米，四级公路7.0米。山岭重丘区，高速四车道24.5米，一级公路22.5米，二级公路8.5米，三级公路7.5米，四级公路6.5米。交通建设项目用地控制指标 (公路)地形道路等级单位用地面积（m2/km）平原区高速公路（六车道）82000高速公路（四车道）74000一级公路63000二级公路30000三级公路25000四级公路22500微丘区高速公路（六车道）90000高速公路（四车道）80000一级公路70000二级公路31000三级公路25000四级公路22500山岭重丘区高速公路（六车道）96000高速公路（四车道）88000一级公路73000二级公路35000三级公路30000四级公路270003.6.7 加油站、油库建设项目用地指标加油站、油库建设项目用地控制指标 类型等级总容量单位用地面积总用地面积加油站一级15018026.00.47二级12015022.00.33三级6012016.00.20石油库一级100001.0二级300001000001.610.0三级10000300002.34.7四级1000100006.72.3五级10006.70.673.7 提高城市土地集约利用水平与使用效率的措施城市土地利用方式从粗放型向集约型转变，不仅需要我们首先从思路和观念上转变过来，还需要早日规划出城市土地整理图，启动市场优化配置土地的运行机制，加强行政管理手段，为城市土地的集约、高效运转提供保障。 3.7.1 以土地利用总体规划和城市总体规划为指导，提高城市土地利用效率 要从根本上提高杭州市土地利用的整体效率，应制定和完善一系列相应的政策及保证措施，依法严格控制“农转非”用地，严格规定城乡非农业建设用地标淮，加强土地管理，防止非法占用土地，以实现耕地总量的动态平衡。对现有已利用的土地，要采取配套综合措施，以提高土地的结合生产力和结合效益。 首先，对杭州市城镇建设用地及工矿、交通、能源等非农业建设用地，则应制定政策引导采用高度集约化的用地方式，立体利用土地的空间，最大限度地节约用地，少占用耕地。 其次，调整杭州市的土地利用结构与布局，要从发挥土地适用的优势上，提高有限土地的利用效能。因土地资源紧缺，各产业竞相用地，应依据土地利用的生态经济适应性使之用得其所，发挥最大综合效益。城市建设用地、居民点用地，主要是利用土地空间和承载功能，考虑发挥区位优势，力求不占或少占耕地。在城市内，土地利用规划要与城市规划相衔接，这样才能使两个规划的权威性、科学性、可操作性得以充分发挥，而且有利于直观地解决建设与土地的矛盾，促进城市土地的集约利用。 3.7.2 建立和完善城市土地利用的市场机制 虽然城市土地有偿使用已经成为中国不可逆转的改革趋势，但目前城市土地的流转仍然是“双轨制”，即市场机制（城镇国有土地使用权出让和转让）和行政划拨的非市场机制，还处于两种的转变交替过程之中。土地有偿使用制度使人们重新发现了土地的隐含价值，并初步确立了土地使用的市场观念，但距离全面的市场体系尚有较远的路程，土地行政划拨仍然是目前城市土地配置的主要手段，应在市场原则下，加大杭州市土地竞价出让方式，有益于通过价值规律实现城市土地高效利用。另外，城市土地市场机制的建立，可防止土地投机性牟利的发生，避免因此而产生的土地利用效率下降。促使人们改变中心城区低密度开发战略的另一个主要原因是市场力量的制约。由于城市土地有偿使用，土地使用者必须关心他们用巨额代价所取得的土地使用权能够产生多大的经济效益，尤其在地价高昂的中心区，投资回报率往往是决定城市开发能否实现的重要前提。因此，在确定规划控制容量时。人们不得不考虑到土地的价值因素、它不仅关系到城市土地的利用效率，同时也反映出城市规划的现实性与合理程度。3.7.3 规范土地市场，充分发挥市场配置作用 从土地产出率的角度讲，市场配置城市土地资源的效益是较高的，这是由市场经济本身运行规律所决定的：当土地供给量大于需求量时，需求制约供给，即出现了“买方市场”，产生土地闲置“过剩”、地价较低、土地利用率低的现象；当土地供给量压缩到供不应求时，需求者间竞争激烈，供给则制约需求，即出现“卖方市场”，这时，地价上扬，土地紧俏，需求者(用地者)必然会能少用的不会多占，能用低价地的不用高价地，能盘活自有土地的不会新扩土地，能建高层的不会建低层。于是，产业结构、用地结构双优化，土地利用率相应提高。然而，市场调节机本身还存在一定的局限性，需要加以正确的引导和宏观调控，进而促使土地市场向规范化发展，充分发挥市场调节机制对土地的优化配置作用。 通过杭州市政府垄断土地一级市场，从土地量、地块位置、地价以及其它控制指标多方面加以控制土地供给。建立健康运作的市场秩序，以公平、公正、公开，促进城市建设良性循环的市场秩序为前提，要定期公布年度供地计划，定期公布成交情况，公开土地价格，另外，中介机构要直接服务于市场。要加大调控土地市场的能力，如杭州市政府筹建的一个类似于“土地银行”的机构土地储备中心，已经把国有土地的回收(收购)储备投放机制运作起来，促进了土地市场的合理流动。建立土地市场的保障制度，特别是要加大土地出让合同的监管力度，结合非农业建设用地清查，对出让地块进行专项清理，建立台帐，并制订有效的监管办法。 3.7.4 政府采取有力手段提高土地利用效率 首先应深化土地制度改革，完善土地市场体系，加强对土地资源资产的管理，提高土地的资产功能。根据国内外的经验，一国一地区的人地关系愈是紧张，愈应重视和强化国家对土地制度的改革，加强土地市场体系建设与管理，发挥市场在配置土地资源上的基础作用，以协调和缓解人地关系与人地矛盾。如可采取：(1)实行土地用途管制。城市规划区范围内的所有土地，用途的变更