土地市场必须改革的反思.doc

土地市场必须改革的反思吴江市土地学会诸镇康摘要：改革初期阶段，存在许多亟待解决的问题，这些问题直接影响到土地市场的健康发展和配置资源的效率。土地市场必须改革。主题词：土地市场 改革近年来大力推进土地市场化改革，各类型土地市场不断建立完善，市场这只无形的手在土地使用中正发挥越来越大的调节作用，土地作为一大生产要素由过去的死资本变成了活资本，促进了企业改革和各项经济社会建设。土地市场最根本的变化在于管理方式和利用方式的转变。土地市场改革中形成了一套系统的运作机制。即土地规划为龙头，土地储备为基础，土地招标拍卖和市场化运作为核心手段。政府对城市用地推行统一规划、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理，实行一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出的经营管理机制。 目前尚处于改革初期阶段，土地市场化配置水平还不是很高，仍存在许多亟待解决的问题，这些问题直接影响到土地市场的健康发展和配置资源的效率。一、不正当的行政权力干预影响市场化进程。把土地当成廉价的引资条件，急功近利的做法，扰乱了土地市场秩序，国有土地资产收益流失。二、多家管地的管理体制制约政府对土地市场的垄断到位。土地招标拍卖市场化配置，涉及到规划、国土资源、房产等具体的行政管理环节，部门间各自为政、不能统筹协调。 三、二级市场缺乏有效的管理手段。二级市场交易管理大大难于一级市场。四、国家和集体两种土地产权的市场准入存在矛盾冲突。按照土地管理法，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在土地转变用途过程中，政府不仅成为农地转变为市地的唯一仲裁者，还拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，政府替代农民集体成为土地的所有者，成为城市土地的经营者，造成政府对土地权利的完全垄断。 中国特殊的土地制度的特点，土地权利长期维持二元结构，对待城市土地和农村土地一直存在严格区别，隶属于不同的权利体系，由不同的机构和规则来管理。宪法规定，城市土地国有、农村土地农民集体所有。农地受土地承包法保护，农民对土地享有受法律保护的农地农用权利。农地转非农用及城市建设用地受土地管理法约束。同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟。一旦农地转为非农用，农村土地集体所有即变为土地国有，农民的土地权利即告丧失。在依法获得土地的垄断性权力后，政府又成为土地的独家经营者，形成中国十分独特的土地经营格局。土地进入非农建设使用的一进一出的两个通道完全由政府控制。进，由政府通过征用获得，给原农民集体所有者按照原农业用途进行倍数补偿。出，政府将从农民手上征用的土地进入政府土地储备中心，通过政府土地交易中心，独家出让给用地者。一进一出的土地差价，就成为政府土地收益的篮子。于是，各级政府变成无数大小不等的“地主”，也变成收益多少不一的“土地经营者”。 地方政府进入市场的土地以征用方式获得，不反映集体土地所有权价格；农村集体建设用地大量进入市场，但处于灰色状态。政府对建设用地指标的计划控制，造成地方经济发展中的土地供求失衡；不反映集体所有权价格的政府得地方式，造成农民土地权益受损；政府独家供地方式，使原有集体土地拥有者和最终获取土地的城市使用者之间进行交易的机制被阻断，城乡建设用地市场被人为分割。现在地方政府征来的土地基本上是这样分配的：30%40%左右的是用作基础设施、道路、学校等公共目的用地; 35%左右作工业用地，各个地区不大一样，南方城市可能多一些，有40%左右，西北地区少一些，30%多点;另外大约还有30%，就是商业和住宅用地，这里面还有一半要建经济适用房，另外的一半，也就是15%才是真正的商业用地和房地产。在政府主导的土地资源配置中，非市场配置的比重过高，造成土地不集约利用；城市建设用地市场缺少平等的土地权利体系支撑，使资源的稀缺程度不能通过平等的市场交易形成的价格信息得到真实反映，造成土地资源利用的粗放、浪费；政府配置资源也容易造成制度性腐败。在土地市场发育、土地利用结构、土地功能等方面存在差异，但它们在土地制度及其问题上的相似性要高于差异性主要表现为：在城乡分割的二元土地制度下，当农村土地转化为城市建设用地时，政府垄断着土地的一级市场。土地经由政府一级市场的垄断，介入国民经济成长的全过程。低价征用的土地成为高速城市化和工业化的驱动器；土地出让收入成为地方政府财政收入和公共投资的重要来源；土地抵押成为城市基础设施和房地产投资的主要融资工具。政府垄断土地一级市场并非一本万利，不仅损害了农民的权益，有碍于社会稳定，而且隐藏着巨大的财政和金融风险，危及整个国民经济的可持续发展。 为此，必须改革土地制度，统一、平等地对待城市和农村土地，采取稳健的步骤整合城市和农村的土地市场，减少政府对城市土地一级市场的垄断，并从法律和制度上保障土地的“同地、同权、同价”，确保农民以土地参与工业化和城市化的权利。建议首先要对土地一级市场进行分解，比如工业用地的那一块是不是可以直接进入市场，让农民直接参与经营，让农民直接去供给，直接参与到工业化的过程中去？企业可以按年交土地的租金，不一定非要买断。这样地方政府用于基础设施和公共设施的投资包袱不就化解了吗？要转变政府管理职能，减少政府直接参与土地市场交易事项。更加充分地发挥市场配置土地资源的基础性作用，形成充分反映土地市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的土地市场价格机制。基本思路：国有、集体土地同地同权。中国土地市场改革发展的基本思路包括：一是坚持土地利用规划和依法取得原则，对集体土地和国有土地实行同等的待遇，允许集体建设用地所有权和使用权进入市场交易。二是区分公益性和经营性用地，国家只对公益