征地拆迁矛盾现状及原因研究.doc

征地拆迁的相关法律法规：一、1991年6月拆迁条例公布J1 zL, j2 Y% 国务院发布城市房屋拆迁管理条例，当时城市建设的主体多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，较少涉及公共利益和非公共利益的区别。; R6 k: i. ) o0 x# r 2001年6月拆迁条例修改2 ! w& u3 % C) D) Z 修改后的拆迁条例颁布并沿用至今，但仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行强制拆迁等做法。$ X6 w6 ; M+ R% L8 m, u# 2004年3月 宪法增“征用补偿”. p0 P( N# V3 y H5 9 , R 宪法第四次修正案增加了“公民的合法私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。* k+ D s3 4 N 2007年3月 物权法规定“拆迁补偿”2 _* t# U$ _4 g4 e# k; i+ o6 O 物权法规定：为了公共利益的需要，依法可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。# a+ I5 q% D- d5 g) r* N $ k9 x4 + u $ J2 C2009年12月7日 学者建言审查拆迁条例1 r& 2 y+ s( Q& Ug2 北大五名法学学者沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪向全国人大常委会建言，认为拆迁条例与宪法、物权法等抵触或冲突，建议对条例进行审查。2 R2 z$ s. L+ 1 U t. c* c; 3 j5 2009年12月16日 国务院法制办研讨草案4 At0 u F( a# N6 x$ D) d 国务院法制办组织座谈会，邀请了包括北大的这五名学者（其中陈端洪因事先安排有事而未出席）在内的专家研讨国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例草案。2 H8 b0 h M; 5 ?$ D x: W3 J9 l . p V9 P9 u) t2009年12月29日 全国人大组织座谈“修法”! ( g5 4 Y( m! i) O* T, iZ 全国人大法工委邀请这五名学者就修改拆迁条例进行座谈，直言最近有些地方突击拆迁现象严重，建议全国人大法工委和国务院关注，由国务院出台通知，要求各地在元旦、春节期间遏制突击拆迁的发生。 Q& K+ s: c$ WN5 FP$ Z( t ) t+ r3 z3 & |3 T% l2010年1月29日“新拆迁条例”首次征民意 U1 J5 c3 t+ x7 J 国务院法制办公布国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)，向社会公开征求意见。9 F: U8 s3 U# 0 J9 H32010年12月15日“新拆迁条例”再度征民意% r $ R! + r 国务院法制办公布国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿），再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。: w5 Z9 g6 q! K: F8 0 I7 S/ i& W 2011年1月19日国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）规定原则通过1 k* W. K* X: : F- n 国务院常务会议审议并原则通过的国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）规定，取消行政强制拆迁，被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。5 J+ I3 R9 V7 u二、征地拆迁问题已经存在多年，各地时时会爆出因征地拆迁引发的自焚、集体上访等等社会矛盾案件的发生。在此，“57580维权我帮您”律师团认为有必要为大家提供一些与征地拆迁相关的法律法规，以便于大家了解相关法律知识，更好的依法处理和解决纠纷：1.对于占用耕地，我国实行什么政策?根据土地管理法第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。2.征收耕地如何补偿?土地管理法第47规定，征收耕地的补偿费用包括以下几部分：（1）土地补偿费; （2）安置补助费;（3）地上附着物和青苗的补偿费。3.征收耕地的土地补偿的标准是如何规定的?土地管理法第47条规定，征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。土地管理法第47条还规定，国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。4.征收耕地的安置补助费的标准是如何规定的?土地管理法第47条规定，征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占用耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补偿费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。5.征收其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准如何确定?土地管理法第47条规定，征收其他土地的土地补偿费和安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。6.地上附着物和青苗的补偿标准是如何规定的?土地管理法第47条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。三、征地拆迁相关法律法规（二）征用土地公告办法第十五条因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。城市房屋拆迁管理条例第二十二条拆迁人应当依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿。拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。贵州省城市房屋拆迁管理办法第二十条拆迁人应当对被拆除房屋及其附属物的所有权人，依照本办法的规定给予补偿、安置。拆迁公告公布后，被拆迁人对拆迁房屋及其附属物进行改造、拆建、装修的，不予补偿。拆除违法建筑和超过期限的临时建筑不予补偿、安置。城乡规划法第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。第九条任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理第六十六条建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。第六十九条违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任征地拆迁的现状（矛盾及原因）随着全国范围内城市化、工业化进程的提速,城市规模的扩大、旧城改造的加快以及城市规划的改变,带来征地拆迁规模的扩大和步伐的加快。大量在征地拆迁中形成的问题得不到及时有效的解决,引发矛盾和纠纷,征地拆迁纠纷已经成为与劳资纠纷和社会保障纠纷并提的三大社会矛盾之一。 征地拆迁事关民生。从南京翁彪到成都唐福珍因拆迁自焚,从河北定州村民被袭到河南驻马店基本农田被毁,征地拆迁纠纷已经成为不得不关注的社会问题。土地征用和房屋拆迁是关系人民群众生存和生活的基本问题。土地被征用,失去了赖以生存的基本生活和生产资料,房屋被拆迁,居无定所,如此民生问题,如果得不到有效解决,势必激化社会矛盾。在征地拆迁中,恶性征地拆迁、暴力征地拆迁、补偿标准低、补偿金额少、补偿款不到位、安置房屋偏远、长期不能回迁以及回迁房无法办理房产证等都是大量存在的问题,是引发纠纷的主要原因。征地拆迁问题处理不当,影响到很多人的生活、居住和工作等问题,容易引发大规模群体事件,影响社会的稳定,与我们当前建设和谐社会的目标相背离。 作为一个快速发展的城市,广州市征地拆迁的规模较大,在征地拆迁过程中也引发了一定的纠纷和冲突。广州市的征地拆迁纠纷除了具有征地拆迁纠纷的共有特征之外,还表现出其独特之处。笔者将根据对广州征地拆迁纠纷的调研,分析当前征地拆迁矛盾的特点和产生的原因,为进一步研究化解征地拆迁矛盾进行基础研究。 一、广州市征地拆迁矛盾的基本情况 近年来,在广州市发生的劳资纠纷、征地拆迁纠纷、医患纠纷以及物业管理纠纷、土地承包纠纷等主要社会矛盾和纠纷中,征地拆迁纠纷不是所有纠纷中最为多发的。但因其关系到人们的生活居住问题,是最大的民生问题,如果处理不当,很容易对社会造成较坏的影响。而且,征地拆迁纠纷中往往牵涉许多人的利益,群体性的纠纷比较多,如果处理不当,更容易成为社会不稳定的因素。 二、广州市征地拆迁矛盾的特点 (一)征地拆迁纠纷多为群发性案件 近年来,广州市城市化速度加快,进行大规模土地征用和房屋拆迁。每一次征地拆迁活动中,牵涉的都不是个别人的利益,而是数十户甚至成百上千户人的生活安居的问题。在征地拆迁程序不合法、不能达成征地拆迁补偿协议或者征地拆迁补偿协议无法落实的情况下,经常会引发大量被征地、被拆迁人员拒绝搬迁或者拒绝签订征地拆迁安置补偿协议的情况,从而形成群体性纠纷。大量被征地拆迁人员往往自发或自觉地组织在一起,寻求权利救济,这种群体性纠纷如果处理不当,会给社会稳定与和谐造成不利影响。 (二)征地拆迁纠纷引发较多信访 征地拆迁纠纷发生后,双方当事人协商解决的可能性不大,而且有些人认为司法途径耗时、费力,加上法律规定的模糊甚至是矛盾,许多人存在不太相信法院判决的意识,因而较少通过法律途径解决纠纷。有统计表明,“在34件房屋拆迁行政案件中,法院判决维持拆迁管理部门拆迁裁决的案件为24件,判决撤销裁决的案件为10件,被拆迁人败诉率高达70%;在8件未经行政裁决、被拆迁人径行起诉要求拆迁人予以补偿、安置的民事案件中,法院的判决结果与拆迁人提出的补偿安置方案大体相同,对于被拆迁人提出的超出拆迁人方案以外的诉讼请求,法院均作出了驳回诉讼请求的处理1。”这样的现实促使被征地拆迁人往往到政府部门进行信访。有时会出现大量人聚集在政府门口,围堵相关领导甚至通过不理智的方法寻求解决问题的现象。 (三)因历史问题引发的征地拆迁纠纷比较多,而近年来土地征用和房屋拆迁引发的纠纷相对减少 20世纪90年代中后期,广州经济开始迅速发展,实施了大量土地征用和房屋拆迁项目。有些项目动工之后,因为各种原因没能继续进行下去,有的开发项目甚至几易其主,但最终仍然没能继续进行,形成烂尾工程。而当时征地拆迁法律不健全,对被征地拆迁人权利保护的规定和措施不完善,造成被征地拆迁人补偿无法落实,回迁无望,积聚大量矛盾。而近年来,因为征地拆迁政策法规的逐步规范和完善,如2004年6月9日开始实施的广州市城市房屋拆迁补偿安置资金使用监督管理暂行规定明确:拆迁人应当开立拆迁补偿安置资金专用账户,以保障被拆迁人获得补偿的权利,这一规定的严格实施可以减少因补偿款无法到位引起的纠纷。广州的征地拆迁纠纷,主要是历史遗留问题引发的纠纷,新发生的纠纷相对减少。 (四)征地拆迁纠纷的解决耗时长 前已述及征地拆迁纠纷多数是历史原因造成的,因为各种原因项目无法进展下去,开发商不愿意支付补偿金或者没能力支付补偿金,导致问题长期无法解决,纠纷一直处于未决状态。新发生的征地拆迁纠纷的解决也需要较长时间,被征地拆迁人往往先信访,得不到解决再诉讼,诉讼再经过一审二审,往往也要一年到两年的时间,纠纷长期得不到解决容易形成社会的不稳定因素。 (五)因对征地拆迁纠纷解决不满意,容易在被征地拆迁人与政府之间或者与司法机关形成新的矛盾 被征地拆迁人与征地拆迁方发生矛盾后得不到解决或者对处理结果不满,例如,对行政裁决的不满或者对裁判不满,往往容易在被征地拆迁人与政府或司法机关之间形成新的矛盾,被征地拆迁人因不满行政裁决或法院判决而围堵行政机关或司法机关的现象也时有发生。 三、广州市征地拆迁矛盾的原因分析 (一)利益冲突 从根源上分析,所有的矛盾都是利益冲突造成的,征地拆迁纠纷也不例外。在征地拆迁活动中,为了公共利益,政府享有征地拆迁权力以及在特定情况下进行强制征地拆迁的权力,征地人和拆迁人在征地拆迁活动中处于强势地位。被征地拆迁方则处于弱势地位,在程序上,他们缺少与征地拆迁方谈判的平台和对话的机会,在实体上,对于自己财产的处分无权作出决定,权利比较容易受到侵犯。这种利益冲突和权力保障的不平衡是征地拆迁矛盾发生的最根本的原因。 (二)法律制度不合理不健全,征地拆迁主体地位不平等 根据土地管理法第46条、第48条的规定,国家征地经批准后应当进行公告和登记,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当进行公告。可以看出,在方案批准和决定之前,作为直接利益关系人的土地所有权人、土地使用权人,却没有任何话语权,不能对与自己利益密切相关的事项发表任何意见,这是在征地行为中引发纠纷的一个重要原因。 在城市房屋拆迁中也存在同样的问题。目前调整城市房屋拆迁工作的主要法律规范是城市房屋拆迁管理条例,拆迁人在提交包括建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明后,市、县人民政府房屋拆迁管理部门应当在30日内进行审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。同时,房屋拆迁管理部门应当将房屋拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。在这个过程中同样是无视直接利害关系人房屋所有人的存在。在此之后,才是拆迁人与被拆迁人签订拆迁协议,虽然名为拆迁协议,但被拆迁人却没有一般协议中的平等地位。 征地拆迁主体双方地位不平等,法律规定忽视了一方的利益,被拆迁人是在其房屋被纳入拆迁范围后,被动进入拆迁活动中,在是否同意拆迁的问题上,被拆迁人没有选择、无权退出,而只能做肯定的答复,其有权做的只能是对拆迁补偿标准、安置方式、安置地段等问题与征地拆迁方进行协商,可是在这些问题的协商上,因为双方地位和实力的悬殊导致被拆迁人也处于被动和弱势地位。法律法规的不合理规定导致在现实中对被征地拆迁人权利的漠视和侵害,引起纠纷发生。 (三)法律对公共利益界定不明 中华人民共和国宪法第10条第3款规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。宪法第13条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。土地管理法第58条第1款规定:国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。2007年修订的城市房地产管理法第6条规定:为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。物权法第42条规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。从前述我国征地拆迁相关法律的规定,可以看出对集体所有的土地和对私人的房屋进行征收、拆迁的前提是为了公共利益的需要,公共利益高于个人利益,为了公共利益可以在一定程度上牺牲个人利益。但是,什么是公共利益,公共利益的范畴有多大,却没有明确的界定,导致许多开发商打着公共利益的名义侵犯私人权利2。 (四)补偿标准低、补偿款难以到位 补偿标准低且难以到位是产生矛盾的一个重要原因。房屋被拆除,获得的补偿款远远不够在同地段购买房屋甚至是和被拆除房屋相近楼龄的二手房。土地征用补偿标准也很低,根据土地管理法第47条的规定:补偿款的确定是按土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍,依此标准支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的。虽然经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以增加安置补助费,但是,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。根据法律的规定,可以看出对于土地被征收的补偿款的标准较低,以土地的原用途来确定补偿款,而没考虑土地被征收后的预期利益,这本身就不合理。更严重的是,这样的补偿标准甚至都没有考虑失地农民在土地被征收后直接增加的生活成本。按土地原来的用途给予补偿,可是原来自给自足的生活方式却因土地被征而改变,失去能够为其提供粮食、蔬菜等基本生活保障的土地,转而一切都要按市场的方式去购买,可是购买的能力(主要是靠失地补偿)却远远低于市场的要求,因此,其生活质量必将下降。在国家描绘美好生活蓝图,大多数人生活水平越来越高的环境中,失地农民却经历着生活水平和生活质量的下降,毫无疑问,这将引起矛盾的发生。 (五)政府角色定位不当 在征地拆迁活动中,政府应当处于监管者的角色3。但在现实的征地拆迁活动中,政府往往是应开发商请求,在政府提供公共服务的招牌下,以公共利益之名强征土地,然后高价出让给开发商,政府和开发商各取所需、各得其利,在政治、经济利益驱动下的,政府部门有时会出现角色错位。政府行为中存在管理职能与征地拆迁职能不分的现象,习惯于用行政干预代替法律、法规,违法行政,出现职能错位、越位和缺位的问题,导致被征地、拆迁人与政府产生矛盾4。 (六)纠纷解决渠道不顺畅,导致征地拆迁矛盾的激化 征地拆迁纠纷发生后,作为弱势群体的被征地拆迁人寻求权利救济时,往往存在诉求难、解决难、费时费力等问题5,这些实际困难容易导致征地拆迁矛盾的激化。 一、为什么“土地、房屋、征收、拆迁”这类事情在现实社 会中会这样大规模出现1、发展地方经济的需要：征地、拆迁能盘活资本、增加资 金投入、增加就业机会，拉动地方 GDP 快速有效地的增长。 2、地方官员政绩的需要：地方官员一般三、五年一轮换， 在这三五年的任期内， 多数官员都想搞出点成就来， 在教育、 思想、文化等“软件”领域，短期内很难见到成效， “前人 种树、后人乘凉”中的“前人”必然要求有很宽广的胸怀， 有些官员还做不到这一点； 与此不同的是， 在市容市貌等 “硬 件”领域，一经投入、立竿见影，通过征地、拆迁等手段能 使“屋上无片瓦”的寒舍顷刻之间变为“鳞鳞居大厦”的豪 宅，这方面“三年大变样”绝不是一句口号，做“自己打伞， 自己乘凉”的事，更符合某些官员的仕途需要。 3、增加地方政府财政收入的需要：地方政府一般都有一个 叫作“土地储备中心”的部门，这个部门主要负责收储土地， 然后再由政府把收储的土地使用权划拨或出让给需要土地 的单位或个人，在 “收储出让”这一过程中，可观的 利润就产生了。 4、房地产开发商经营的需要：房价上涨，房地产开发商赚 取了高额利润，吃的膘肥体壮，富起来的开发商为了继续赚 取利润，千方百计的囤地，有力地加速了征地、拆迁的步伐。 （二）对上述“四点原因”的归结不再做评价，笔者更愿意 从以下角度解析“土地、房屋、征收、拆迁”这类事情在现 实社会中会这样大规模出现的原因： 1、社会发展到一定阶段，土地的“稀缺性”必然决定其要 流动起来。 我国人均可用土地少的可怜，能利用的土地几乎都已经利用 上了，也就是说几乎所有可利用的土地都已经登记到具体的 单位或个人名下了，社会在不断地发展，新的用地项目在不 断增加，这必然要求原来的土地使用者让出部分土地使用权 来，从这一层面来讲， “土地、房屋、征收、拆迁”这类事 情必然要出现。 2、利益驱动是“土地、房屋、征收、拆迁”这类事情在现 实社会中大规模出现的内在动力原因。 俗话说， “无利不起早” “天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆 ， 为利往”“土地、房屋、征收、拆迁”这类事情在社会中频 ， 繁反复出现，一定和利益有关，如果你看清了这其中的“利 益”流动主线，你就找到了问题的答案。至于是利益 “均 粘”还是“独吞” ，这是分配层面的话题。 二、现阶段“土地、房屋、征收、拆迁”这类事情在实际操 作中的特点 1、制定拆迁安置政策时，被拆迁人的参与力度不够。 拆迁政策的制定，无疑会对被拆迁人产生重大影响，而且被 拆迁人对拆迁政策的态度直接关系到拆迁工作的进展速度。 而现实中，制定拆迁政策的操作中，被拆迁人的意见往往被 忽略，致使在制定拆迁政策时就应该解决的矛盾推迟到拆迁 实施时才集中爆发。 2、政府出面做拆迁工作的人员比较混杂，言而无信的事情 时有发生。 一般情况下，政府会组建一个拆迁办公室之类的机构负责做 征收、拆迁工作，拆迁办公室的人员多数是从政府各部门调 集过来的，有的人甚至根本不具备公务员身份，拆迁办很松 散，拆迁任务一结束多半就解散了。所以，在拆迁过程中， 有些拆迁人员肆无忌惮地对被拆迁户说： “保证不让你家吃 亏，如果发现亏了，你事后找我！ ”如果被拆迁户真的事后 找他，恐怕连个影子都找不到。 3、在实施“土地、房屋、征收、拆迁”过程中，相关手续 不齐全的情况为数不少，拆迁工作人员欲盖弥彰，有时会让 被拆迁户问的无言以对。 我国现阶段规范“征地、拆迁”的法律、法规、规章及规范 性文件数量可观，拆迁方往往为了“效率”而想方设法走捷 径，规避国务院和省政府的征地审批权，奉行“我的地盘我 做主”的原则，我行我素搞独立王国，草草的出台一些与上 位法相抵触的地方土政策愚弄当地百姓。这种情况下，如果 遇到一个稍微了解土地法律的被拆迁户，有意思的事情就出 来了：一开始，做拆迁工作的人员趾高气扬，拿着这些土政 策来狐假虎威，宣称“我们是依法拆迁，你们必须配合，否 者予以强拆” ；接下来，被拆迁户拿出国家正式颁布的 法律、法规、规章指出“你们是违法拆迁，你们没有相应的 审批手续，我们没必要配合你们的违法行为，你看法律明明 规定征地拆迁需要经过相应的公告、听证、报批、再次公告 批准文件等等步骤，而你们却没有依法去做，你们说中央的 法律在咱们这儿适不适用啊？” ，一句话，点中拆迁工作人 员的软肋。这时，拆迁工作人员像泄了气的皮球，立刻软了 下来，往往不敢正面回答，说一些扯东扯西的不沾边的话来 敷衍。 4、同样的房、同样的地不一样的安置补偿时有发生。 “土地、房屋、征收、拆迁”过程中，一个极其敏感的问题 就是人员安置和补偿款的发放与领取。公正、公平的安置补 偿每一位被拆迁户是我们的一个美好愿望，然而，现实中， 安置补偿不公的现象并不少见。举个例子，甲乙比邻而居， 房屋面积、结构、成新几乎相当，在同一次房屋征收拆迁中 房屋评估价均为 14 万左右，但事后甲乙两家实际领到的安 置补偿款却相差甚远： 甲领到 20 多万元， 乙领到 40 多万元。 上面这个案例不是笔者自编的，而是源于生活中的真实的人 和事。细心地读者你一定也会发现身边有类似的事。 5、“讨价还价”现象普遍存在， 拆迁方与被拆迁方矛盾时有发 生。 在进行拆迁的过程中，拆迁方和被拆迁方在一定程度上是利 益对立的双方。因为发生过拆迁不公的现象，所以给被拆迁 方留下的一个映象就是：早搬迁的没有晚搬迁的补偿多。因 此，多数情况下，被拆迁方不愿率先搬迁。而拆迁方的大体 想法是：以最快的速度和最小的成本完成拆迁任务，多种措 施并举，力促被拆迁户尽快搬迁。搬迁与不搬迁双方僵持的 这一过程就是一个“讨价还价”的过程， “价格”谈好了，拆 迁自然得以顺利进行。反之， “价格”长时间谈不好，矛盾 就可能激化。 6、拆迁工作人员常常感慨：拆迁工作越来越难做了。被拆 迁户常常自省：小心让被拆迁方给忽悠了。 【土地征用】我国土地征用制度的现状及存在的主要问题(一)制度设计指导思想有失公平。诺斯认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”他认为，制度就是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。一项好的制度安排，其最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。但是，在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的，在“整个社会就像一个大工厂”的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在“游戏规则”不利一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。(二)立法程序轻视农民土地财产权。2004年新修订的宪法规定：“公民的合法私有财产不受侵犯。”但是“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”宪法的上述规定，存在着一个理论悖论。我们知道，城市土地属于国家所有，排除了其他权利人的存在。随着城市的逐步扩容，不断有农民集体所有的土地被划入市区，这就导致了市区土地所有权由农民集体所有到国家所有的一种权限归属转变。如何实现转变?农民权益在这种转变中的地位如何?首先，为将新划归市区土地转为国有，政府必然要动用手中的征地权。依照宪法，只有为了公共利益的需要才可行使征地权。但是，事实上城市大量用地并不符合公共利益。一些地方政府打着“经营土地”口号，以“城市土地归国家所有”的理由，大肆征用划入市区的农民土地，以致引发了激烈的社会矛盾和潜在的社会冲突，不利于农业经济的发展和社会的稳定秩序。从而可知，国家在立法中对农民土地产权保护的一种漠视，在城乡经济统筹协调发展的进程中“乡”的权益又一次被无偿的转移至“城”内。(三)公共利益界定范围浑浊不清。国家行使土地征用权的初衷就是为了实现公共利益社会最大化。但由于缺乏宪法和法律的明确界定，在计划经济年代和当前转型期，政府一切活动都可以打着“公共利益”旗号，导致大量的非公共利益用地也靠征地来解决。在市场经济中，土地是一种重要的生产要素，应主要靠市场配置。但现实生活中由于行政权力过度介入土地供应，把本应由市场解决的问题转向采用行政手段，形成征用全面替代市场，政府垄断土地一级市场的局面，使得土地征用机制被无限扩大。土地管理法第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。该条规定，集中反应了我国土地供应的行政化，行政手段代替了市场手段。(四)土地征用正当程序缺失。在现代宪法中，正当程序原则是财产权保护的核心。“所谓程序，就是为了法律性决定的选择而预备的人们相互行为的系统安排。”通过程序规范权力(利)运行。由于财产征用的不可避免，因此对财产的保护，主要是对财产征用的目的、补偿标准和征用程序等方面的正当性进行检验。在现行土地征用程序中，只规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但这与正当程序原则要求相差甚远。主要欠缺在制定土地规划、审查公共利益和确定补偿标准时的公开听证制度;在征地补偿中，欠缺中立的评估机构;在发生纠纷时，欠缺相应的司法救济。结果由于征用程序不规范、不透明，中间酝酿了大量的寻租行为，产生了大量腐败案件。(五)补偿标准偏低及补偿金发放渠道不合理。我国现行土地征用补偿标准是按土地的原用途给予补偿。这个规定否认了农民对土地财产增殖的利益，是一种制度上的剥夺。拿耕地来说，具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费，及地上附着物和青苗补偿费，忽视了农民土地承包经营权的存在。在实践中，即使是上述较低的标准也由于农民在土地征用中的弱势地位，也往往不能及时、足额拿到。关于补偿金发放，实际操作中多是由用地单位直接支付给农村集体经济组织负责人，至于具体标准、数额，如何分配，往往是暗箱操作，这就导致农地补偿金发放渠道不透明，使农民在征地补偿中受到政府、开发商、村组负责人三层剥夺，利益严重受损。(六)现行土地收益分配制度刺激政府多征地。我国的土地管理法第55条规定，新增建设用地的土地有偿使用费70%归地方政府。在实践中，土地出让费多采用一次性支付方式，造成土地征用的收益和成本在地方政府官员的不同任期间的不平衡分布。在现有体制下，谁在任期间征地多、出让多，谁收益就大。在出让土地的收益和成本分配上，在任官员获得都是收益，接任的官员几乎承担的都是成本。在这种激励约束制度下，怎么可能不刺激地方政府多征地呢?据国土资源部统计，到2002年低，全国累计收取土地出让金达7300多亿，以非市场化的方式低价征地，高价出让，成为不少地方政府创造政绩，增加财政收入的重要渠道。一、当前征地拆迁中引发的社会矛盾分析（一）征地拆迁引发的社会矛盾的主要表现征地拆迁引发的社会矛盾主要有以下几种：一是政府与农村集体之间的矛盾。政府依法征用集体土地，用于公共利益建设或用于储备，都会引发社会矛盾。由于农民生存对耕地的依赖性，农村集体组织肯定站在农民一边处理利益关系；而不少基层政府财力有限，希望从土地征用出让中获利补贴财政，这就导致政府在征用土地中与农村集体发生利益矛盾。二是基层政府与城乡群众之间的矛盾。由于城乡群众在耕地被征和住房被拆补偿中利益最大化夙愿的存在，客观上会提出一些法规规定以外的要求。如要求补偿抢种的农作物，要求补偿违法建筑等。当达不到要求时，就会产生群众与政府之间的矛盾。三是农民群众与村集体之间的矛盾。农民承包的耕地被征用后，失去了耕种对象，生活来源被切断。按规定土地补偿费不能全部分给被征地农民，被征地农民在本轮承包到期前也无法从集体拿到新的耕地，在面临重新择业、失去收入来源之际，就会与村集体发生矛盾。四是用地单位与被征地被拆迁的村集体、城乡群众之间的矛盾。这一矛盾虽然较少发生在公共事业建设用地上，但容易发生在利益驱动较大的房地产开发项目上。一方是急于要投资建设获取效益的开发商；另一方是被征地或被拆迁的农村集体或城乡群众，包括城市改造中被拆迁房屋的市民群众，矛盾的双方易产生利益冲突。特别是城市成片拆迁后开发房地产项目，一方面，存在着安置小区与周边商品房开发区之间品质差异导致的潜在社会矛盾；另一方面，有安置房质量、区位都比被拆迁房屋差时出现的被安置群众与开发商之间的现实矛盾。五是群众与群众之间的矛盾。城乡老旧住宅的建设用地一般界址比较模糊，征地拆迁使这些界址“被迫清晰”，这就可能引发城乡群众之间为争寸土之利的矛盾。（二）征地拆迁引发的社会矛盾的成因剖析征地拆迁引发社会矛盾的原因主要有以下几个方面：一是经济利益最大化原因。作为一级政府，税收分成比例及总额相对固定，要使财政状况宽裕，捷径是出让国有土地，获取土地出让金分成。其从农村集体获取土地所费成本的高低，以及在拆迁群众住宅时所耗费成本的大小决定土地出让金分成的多寡，所以，政府总是想方设法降低征地拆迁成本。实际操作中，有的考虑行业、部门或地方利益过多，考虑维护稳定大局不够；有的依据的法规标准不统一，在征地拆迁补偿中存在问题；个别党政干部甚至有贪污腐败现象。而矛盾的另一方农村集体或城乡群众同样也要争取自身的利益，耕地被征，生产资料缩减，村集体内农民的生存受到威胁，要力争最大利益。耕地承包户或房屋所有者因切身利益受到影响，当预期利益无法实现，拿到的补偿不足以抵消损失时，就会与对方产生矛盾。开发商作为新的土地使用者，要追求利益最大化，当实现预期利益受阻时，就会与相对方产生矛盾。二是政府部门工作的失误。土地、规划、房产等部门在土地房产登记发证中存在差错，管理中出现失职，作为历史遗留问题，在征地拆迁中暴露出来；征地拆迁中相邻地块、相同地段的补偿标准不一样；征地拆迁中政策、规章、做法公开程度不够，群众意愿表达不充分；一些地方为完成征地拆迁任务，对征地至少要有村集体内90%群众同意的规定，采取模仿签名同意的办法，引起群众不满；有的地方拆迁安置措施不当，补偿的安置房迟迟不能提供，有的虽然提供，但存在质量问题；少数干部责任心不强，作风不实，工作方法简单粗暴，不做认真的调查研究，不做广泛深入的宣传，不认真落实矛盾调处的各项措施，对矛盾隐患视而不见，导致有的群体性突发事件没有在第一时间处理，等等。所有这些问题都是引发、激化矛盾的重要诱因。三是征地拆迁的用途不清。我国现行宪法第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”土地管理法第五十八条第一款规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。十届全国人大常委会第二十九次会议新修订的城市房地产管理法第六条规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”物权法第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”由此可见，国家在公共利益需要的情况下可以征用集体土地或收回国有土地，但实际征用拆迁中的土地用途不全是为了公共利益的需要，有的是为了某一企业、团体利益需要而征用的。政府以用于公共建设的名义征地拆迁，实际上用于私人或企业的建设项目，存在公共利益的伪装，由此引发群众不满。四是一些城乡群众法制观念淡薄，一些土地开发商目无法纪，少数干部贪赃枉法。一些城乡群众对基层政府依法征地拆迁不理解，盲目抵制；一些土地开发商为达到自身目的不择手段；少数干部受开发商贿赂利用职权损害被征地拆迁者的利益，从而引起群众不满。（三）征地拆迁引发的社会矛盾的性质分析在社会主义市场经济条件下产生的社会矛盾，就其性质分析，应该都是人民内部矛盾，只是需要进一步区分其为对抗性或是非对抗性矛盾，区分矛盾的对抗性与非对抗性性质是正确化解矛盾的基础。由于征地拆迁涉及对象的特殊性，对抗性矛盾和非对抗性矛盾交织在一起，甚至不能排除对抗性矛盾朝着非人民内部矛盾方向发展的可能性。首先，从政府与农村集体之间的矛盾分析，由于双方代表的都是群体的利益，而且，村级党组织还受镇乡、街道党组织领导，两者之间有一定的上下级关系。一般情况下，这是一个非对抗性的矛盾，更不会激化为非人民内部矛盾。其次，政府与被征地拆迁的城乡群众之间的矛盾。随着收入分配差距的拉大，少数群众对政府存在不满情绪。对此，如果基层政府及时做好安抚工作，帮助他们解决困难，寻找就业出路，适当增加收入，他们也不会站在矛盾的对立面。但是，在遇到征地拆迁这样严重影响他们生存利益的大事时，政府有关部门如果处理不当，导致群众生存利益受到严重损害，群众对政府的不满就会加剧，由此产生的矛盾就很容易转化为对抗性矛盾，甚至激化为非人民内部矛盾。其三，群众与开发商之间的矛盾。这是可以通过利益调整来妥善处理的人民内部矛盾。但是，有的开发商只顾实现自己最大利益，不顾群众的基本利益，对一些因利益补偿得不到满足的被征地拆迁户采取恶劣手段进行强行拆迁，如网上披露的开发商雇凶将毒蛇放入被拆迁户屋内；开发商不顾房屋内还住着人，强行拆屋，致人死亡等等，就会激怒群众，此时，群众与开发商之间的矛盾就会成为严重的对抗性矛盾，如果事态恶化，也会有向非人民内部矛盾转化的可能。其他如开发商与政府之间的矛盾、群众与群众之间的矛盾更多的是非对抗性的矛盾，但是处理不当，也会发展成对抗性矛盾。二、当前解决征地拆迁矛盾的主要着力点就宁波而言，征用集体土地的征地拆迁由国土局代表政府实施，征收城市国有土地的拆迁工作由建设委员会的拆迁办公室代表政府实施；而在基层这两项工作基本上属于政府行为，由镇乡政府或街道办事处实施征地拆迁工作。由于宁波客观上建城区面积较小，这几年城区面积刚性扩张，征用周边已列入规划的农村集体土地和村庄建设用地成为必须之举。2009年全市因建设征用集体土地61604亩，其中耕地39293亩，非耕地22311亩；全市因建设拆迁房屋2.5万户，计500万平方米。2010年1到8月底，全市征用集体土地14923亩，其中征用耕地7837亩，非耕地7086亩；拆迁房屋1.75万户，计350万平方米。由此也引发了各种纠纷和群众上访，反映出征地拆迁中各种矛盾的错综复杂，同时也反映出基层政府在处理征地拆迁矛盾中倾注了大量精力。从调查情况看，当前各地解决征地拆迁矛盾的主要着力点在以下环节：（一）制订规章环节征地拆迁矛盾是利益关系引发的矛盾，制订公平公正调处征地拆迁利益关系的政策规范，是有效调处各方利益关系，化解征地拆迁矛盾于萌芽状态的前提和基础。宁波市十分注重制定完善征地拆迁法规和政策，以规范征地拆迁行为。如1997年3月公布了宁波市城市建设征用集体所有土地房屋拆迁管理实施细则，2005年5月又对其进行了修正；2000年7月，出台浙江省宁波市关于城市建设征用集体所有土地房屋拆迁安置有关价格和费用的通知；由于宁波住房价格的不断升高，又于2006年5月和10月分别制订了宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例及其实施细则；2007年10月制订了关于测定公布集体所有土地房屋拆迁安置价格和补偿费用的通知；2008年11月制订出台了关于印发宁波市区城市房屋拆迁补偿安置若干规定的通知。所有这些规定都从规范征地拆迁行为的角度，对化解征地拆迁中引发的矛盾起到了积极的作用。（二）实施补偿环节从集体土地到国有土地，随着土地法律性质的转变，土地所承载的利益也发生了转换，征用方支付土地补偿费、劳力安置补助费、青苗补偿费、地面附着物补偿费等费用给集体，集体把土地和土地可能的产出永久转让出去。这是解决征地时国家与集体之间矛盾的普遍做法。在征用农村集体建设用地或城区国有土地时，需拆迁群众或单位房屋，为解决拆迁者与被拆迁者之间的矛盾，由政府出面给被拆迁者利益补偿。征地拆迁补偿消除了大部分征地拆迁中的矛盾，受到普遍重视。如奉化市曾经尝试过模拟拆迁，以确保补偿让被征地拆迁方接受。又如宁波市区推行“阳光拆迁”制度。在拆迁实施过程中，有关部门对拆迁补偿标准、补偿协议以及安置房的位置、套型、数量和使用情况，实行上墙公开，“阳光操作”，让群众对拆迁补偿安置政策和拆迁进展情况充分了解，明白了先拆不吃亏、后拆无甜头，收效明显。再如江北区实施惠民拆迁，在湾头区块拆迁中，对住宅实行货币回购，非住宅采取“自愿申请、协议拆迁、货币安置”的办法进行；对低保户、残疾人采取兜底政策，始终坚持惠民优先，及时兑现补偿，绝不亏待拆迁户。（三）劝解协调环节基层干部是解决征地拆迁矛盾的主要力量，镇、乡、街道干部在与群众面对面协调中解决大量实际问题。所以，干部劝解协调成为当前基层征地拆迁的重要环节，受到各地高度重视。在拆迁项目决定后，由镇乡、街道主要领导分头带领人员负责某一片组的拆迁工作。多数干部想尽办法、使出浑身解数让群众接受拆迁条件，签下拆迁合同。如果有群众不肯接受拆迁补偿条件，负责任的干部会三番五次上门做群众工作，想方设法拉关系、托人情推进工作。如江北区近300名干部发扬“走千家万户、说千言万语、想千方百计、历千辛万苦”的精神，知民情、释民惑、消民怨、解民困、顺民意，努力与拆迁户沟通，调处各类纠纷，晓之以理，动之以情，积极为拆迁户排扰解难，使不少拆迁矛盾迎刃而解。又如2009年4月，海曙区推行“协调拆迁组包干街道办拆迁事务所”拆迁工作机制，推广以包干街道办为主体的责任落实机制，在短短3个月的时间里，启动了15个区块约40万平方米的城市拆迁任务，签约率和搬迁率均达到96.6%。（四）强制拆除环节按照法律规定，政府因公共利益需要可以征用集体土地、征收国有土地上的房屋，由此，使政府出面的土地征用具备了法定强制性。当农村集体或城乡群众个体不肯依照政府出具的条件提供土地或房屋时，政府有权采取强行制裁措施获取土地。对此，基层政府一般比较慎重。在按照补偿条件和规定标准，经工作人员多次与村集体或村民洽谈后，村集体或群众仍坚持自己的要求，不同意土地或房屋被征用拆迁，基层政府可向法院提出行政诉讼，由法院依法做出判决，如被征地的集体或个人仍不执行法院判决，则由人民法院采取强制措施征用拆迁。但在实际工作中往往省去一些中间环节。对征地拆迁的“钉子户”，由基层政府组织人力，实施在耕地上强行填土或对房屋实施强行拆除。（五）解决矛盾环节征地拆迁引发的社会矛盾多数要进入信访渠道由各级信访接办机构通过调查、协调等措施，依靠基层政府的多方努力得以解决。如2004年甬江街道路林村部分群众围堵329国道事件，是由征地拆迁中农转非的500多名群众要求在村集体享受上亿元征地补偿费中的劳动力安置费，而另一方未农转非农民不答应引发的矛盾。这一矛盾最终在政府重视下，通过信访途径，采取教育、引导、协调等多种措施得以化解。江北区委区政府从中探索出一条化解征地拆迁矛盾的新路，就是探索和完善民主制度，健全科学民主的利益协调机制，引导群众以民主、理性、合法的形式表达利益诉求，解决矛盾，建立了“五步走”制度，即：按土地法的规