我国非营利组织在社会保障体系中作用之探讨.doc

我国非营利组织在社会保障体系中作用之探讨【摘 要】社会保障是以经济手段解决社会问题进而达到特定政治目标的制度安排。非营利组织参与社会保障一方面是政府失灵和市场失灵的需要，另一方面是社会保障对象多元化和保障内容多样化的需要。非营利组织参与社会保障能够进一步完善我国社会保障制度，进而提升整个社会的社会保障水平。但是，我国的非营利组织发展迟缓，能力极为有限，还难以承接政府和企业转移的社会保障职能，从而影响到社会保障体系的完善和功能的发挥。因此，培育非营利组织，有效地发挥非营利组织社会保障的功能，是市场经济体制改革走向深入的必然选择。【关键词】非营利组织 社会保障 一、非营利组织的定义及其特征非营利组织,一般指独立于政府与企业之外的,不以营利为目的的正式组织, (No-Government Organization)简称NGO，亦称为民间组织、非政府组织、社会中介组织或“第三部门”等，它是与政府、营利组织相对应的社会组织，是社会成员之间基于共同志趣或爱好的社会组织；是联系组织各自的成员以及广大的社会成员，参与和支持社会公益事业的社会团体。主要致力于社会公益服务，其基本宗旨是满足社会民众的需要，致力于各种社会性问题的解决，比如开展互助、互益性生产、救济等公益性活动。非营利组织通常具有五个特征：(一)非政府性，强调非营利组织在产生旨趣、组织体制、提供和承担公共职能等方面，没有像政府一样严格的科层体制，也不过分强调组织的政治性。(二)非营利性，就是不以营利为目的，组织的存在不是为了积累财富或创造利润，而以服务于社会、实现社会公益为宗旨，尤其注重对弱势群体的服务。(三)自治性，指它作为独立的自治组织，依据法律法规和本组织的章程独立自主地开展工作，在人事、财务、决策等方面不依赖于任何其他社会组织，具有独立的决策权，能够有效进行自我管理，在内部管理和对外工作中自治自主。(四)志愿性，这是非营利组织非常重要的精神资源，是组织开展活动的动力源泉，主要表现为由志愿者参与而开展社会工作。(五)公益性，以服务和奉献于公众的需求和利益为基本宗旨，从形式上可以分为公益性和互益性两种，但总特点是有利他性质。(六)排除性，这是针对某些特殊社会组织的规定，如一些宗教或宗族组织。二、非营利组织引入我国社会保障体系的必要性非营利组织之所以能在社会保障中广泛存在。首先是由非营利组织相对于家庭、市场和政府的比较优势决定的。其次是由非营利组织与社会保障两者的特性决定的。 (一)非营利组织的比较优势 1家庭保障功能的弱化。在传统自给自足的农业社会，家庭中的子女越多意味着生产能力越强。同时也意味着家庭的弱者生活有了保障。因此，家庭是老、弱、病、残等特殊群体的最初的也是最基本的保护单位。但是随着工业化、城市化的推进。社会与家庭的结构都发生了深刻的变化。从而导致家庭在社会保障方面日渐功能弱化。比如，工业化和城市化使得子女需要外出工作，又由于住房等因素的影响，使得子女不能和父母住在一起，不能直接赡养父母。由此导致“空巢”家庭的出现。可见，家庭本身已经无法承担工业社会中的社会保障职能。 2市场失灵。市场机制中的利益导向使得市场在个人物品和可收费物品的提供方面具有无与伦比的优势，市场可以通过价格机制调整供需关系从而较好的分配那些可被个人独占使用、可分割、具有竞争性的资源。然而利益导向也决定了市场在社会保障等公共物品领域的提供方面注定要“失灵”。大部分社会保障都属于公共物品或准公共物品，具有非排他性。以作为社会保障重要内容之一的社会福利为例：花钱购买社会福利的人无法阻止其他人免费享用，这种情况导致大量“搭便车”现象的出现。长此以往就不会再有人愿意自己花钱去购买社会福利，既然没人付费，也就不会有营利公司作为生产者来提供社会福利品。在这种状况下，社会保障就无法通过市场体系中的供需交易来提供了。因此，市场失灵意味着社会必须求助于市场之外的机制来提供公共物品。 3政府失灵。在市场经济条件下，由于“看不见的手”无法增进公共利益。无法实现社会保障的有效供给。于是就必须构造一只“看得见的手”政府，来实现这一任务。这是自工业革命以来为社会多数人所接受的逻辑。但是，正如市场在社会保障方面存在失灵一样政府也存在失灵。首先，“公用地悲剧”的存在。经济学家阿罗研究了健康护理的福利经济学，认为在多数情况下，人们不愿意为自己的健康交保险费。保险费经常是部分或全部由雇主支付，或由政府下设的某个社会保障计划交纳，保费由雇主交纳且承担了健康护理的全部费用，那么健康服务对保险人来说就成了一种免费物品。以致造成对这种物品的过度消费。同样，在社会保障领域，如果政府以“全能”的方式独一无二的承担起社会保障职能，那么社会成员就会习惯于接受免费的午餐。因此，布坎南呼吁，我们必须从一方面是利己主义和狭隘个人利益驱使的经济人，另一方面是超凡人胜的国家这一逻辑虚构中摆脱出来。政府行政机构中可能发生的僵化与武断、私人利益对公共政策目标的渗入、政策设计目标与政策实际效应之间的偏离等往往使政府难以提供有效的社会保障。 (二 )社会保障与非营利组织的特点结合优势 1公平性与非营利性的结合优势社会保障制度可以通过再分配手段实现社会的公平。市场本身可以产生高效率但它却不能保证分配的公平：商业保险追求的是效益，不可能解决好社会救济和社会福利。而社会保障制度贯彻机会均等、公平分配的原则，具有公平性。主要体现在社会成员享受社会保障的权利和机会是均等的，凡是具备领取社会保障资格的社会成员，都有均等的从社会保障机构那里获得物质帮助的权利和机会。非营利组织最显著的特点就是非营利性，不以获取利益为价值取向，这个特点决定了非营利组织在社会保障的供给上不会受到利益偏好的影响，能够公平的对待社会保障的诉求者，不因他们的地位、性别、群体差异等而有所不同。在某种程度上可以说，唯有非营利性才能确保社会保障的公平性，这也是长期以来社会保障由政府独家提供的主要原因。 2多样性与灵活性的结合优势。多样性是指从横向上而言，社会保障的外延很广，1993年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议明确指出 ，社会保障体系包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安全和社会互助、个人储蓄积累保险等几个方面。实际上，当今社会保障的多样性远非这几项 ，随着市场空间的扩大和社会的多元化发展，社会保障也随之出现多样性、层次性和复杂性，相应的也就形成了社会成员对社会保障的多样性诉求。非营利组织 的灵活性特点使它可以提供不同样式、不同层次的社会保障服务，满足不同人群的需要，为在社会保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性的服务，完善社会保障体系。3刚性与韧性的结合优势。社会保障的提供一旦达到一定水平，想要再降下是相当困难的，这就是社会保障的刚性特点。因此，通过降低社会保障水平的措施对社会保障进行改革不可行，因为改革势必牵扯到利益的调整。而政府财政压力过大以致造成财政危机的可能性又迫使现实中政府不得不做出举动。非营利组织参与社会保障的供给可以有选择、有针对性的提高社会保障水平，在政府的政策引导下合理运作，有所为有所不为，体现出以更好的韧性。于是在基本保证现有社会保障水平的基础上进行制度上的创新引入非营利组织便成为一个更加现实的选择。三、非营利组织在社会保障中的作用（一）非营利组织有利于扩大就业渠道，维护社会稳定。非营利组织不仅能为解决就业牵线搭桥，而且非营利组织自身工作的开展也需要人员参与，可以创造出众多就业机会，从而缓解各国的就业压力。美国萨拉蒙教授的调查表明：22个国家的非营利组织雇用了相当于缓解1900万个的全职工作人员，比这些国家的公用事业、纺织制造业、造纸和印刷业或化学制造业的就业还要高。非营利组织的平均规模大约是：占非农就业人口的5%，占服务业就业的10%，相当于政府公共部门就业人口的27%。美、法、德三国在1990年非营利组织就业人数占总就业人数的6%，美国非营利组织一年的受薪雇员达一千多万，是解决其就业不可或缺的重要领域。积极参与这一部门的志愿者有9000多万人，形成促进社会发展的庞大资源，构成了稳定社会的重要因素。此外，一方面，通过组织支持的各类社会活动和经济事业，为社会创造新的就业机会；另一方面，组织还可以开展教育培训项目，帮助下岗人员更新知识、掌握技术、转换观念，重返工作岗位，消解可能引发的问题。据估计，我国目前约有3000万人活动在非营利组织领域，志愿者参与的服务时间可达八亿个工作日，也就是说非营利组织每年可以为社会创造3300多万个工作岗位。无疑，非营利组织正在形成对中国国企改制和产业结构、社会结构调整的一个有力支撑。 （二）非营利组织可扩充社会保障资金来源，对社会保障金的使用发挥了监督作用。 一般情况下社会保障资金主要来源于以下三个方面：一是来源于政府的财政资助与拨款；二是来源于一些财团的捐助和民间的慈善捐款；三是非营利组织提供有偿福利服务所获得的收入。当今世界上大部分国家的社会保障资金是以国家为主；在一些西方国家，非营利组织为社会保障提供的资金约与政府提供的财政资助相当；我国2005年用于社会保障的财政拨款是3 600亿元，而同期的非营利组织以各种物质和货币形式服务于社会保障的资金总量大约为140亿元，加上将同期志愿者劳动以货币形式折算，总额在700亿元左右。可以看出，非营利组织的社会保障基金来源已经构成我国社会保障的一个重要组成部分。非营利组织社会保障资金来源的多元化，突破了过去单纯依照国家财政拨款的单一体制，对缓解我国社会保障资金短缺状况无疑是非常必要的。 非营利组织作为有别于政府、企业的社会组织，能够对各级政府的社会保障资金给予体制外的监管，发挥社会监督的作用。这个监督过程是双向的：即非政府组织监督地方政府对社保资金的运用，同时非政府组织也受到相关政府部门的监督，以避免不良问题的出现。这种双向监督机制，有利于保证非政府组织和地方各级政府对这部分资金运用的公平公开性，能最大限度地发挥社保资金的作用。 （三）非营利组织能够解决人口老龄化危机中的很多问题，开拓了养老保障的崭新视野，是社会保障的重要支撑力量。非营利组织参与养老保障，缓解了当前我国低水平的养老保障对经济发展的压力，支持了我国社会保障体系的可持续发展。人口老龄化是一个世界性的难题，中国的老龄化问题尤其严重，2005年老年人口达1.43亿，以后将逐年增加。可以说，整个21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会。老龄化是一个复杂的问题，涉及养老保险、老年人福利等多种问题，其核心是养老保险。非营利组织在缓解老龄化问题的过程中，首先是为那些经济困难者提供养老保险。许多国际性慈善组织注意到了中国农村脆弱的社保体系，愿意提供一定的资金，使那些老者能够老有所养，难的是找不到一个可以合理落实这笔资金的组织，而非政府组织恰恰能承担这个角色，在其中充当中介，这在农村贫困地区表现得较为突出。其次，非营利组织开展了形式多样的敬老服务：在精神上进行项目规划，为广大老人提供广阔的活动空间，为赋闲在家的老人提供参与社会交往的机会，让他们充分享受生活的愉悦；在生活上，非营利组织可以由受过专业训练的人员提供切合老人需要的、价格低廉的服务，保证了服务的质量；对于年迈或有病的老人，组织还可以提供护理服务。同时，由非营利组织来承担老年人的日常护理，既可以使老人得到照顾，又可以使年轻劳动力得以解放出来从事正常的工作。 （四）非营利组织是整合社会力量的主要载体，为民众参与社会保障搭建了重要平台。在一定意义上，非营利组织既是实践社会保障的重要力量，也为其他社会力量参与社会保障提供了活动的平台，是政府实现社会保障的重要依托。许多外国政府把大量的社会保障服务交给非营利组织，避免了靠政府部门提供社会保障服务所产生的成本加大、效率不高、服务形式难以适应等问题。一般情况下，非营利组织为了实现自己的使命与宗旨，不受政府或市场的干扰，而是组织大量的志愿者主动承担责任，积极投身到社会保障服务中去。然而，目前社会保障部门在协助政府做好社会保障的各项工作中，由于任务繁杂、人手不足，已经显现出精力和时间上的匮乏，如果再来承载这个庞大的社会服务体系，负担将会很重。非营利组织在近几年中已经突破了原有的社会保障服务范畴，将其扩展为涵盖社会福利、社会救助、教育、医疗保健、卫生体育、环境保护、家政服务、小区管理等等全方位的社会保障工作。非营利组织已经成为实施中国式社会保障的重要机构，发挥了聚集社会力量的平台作用。在这一意义上，可以说非营利组织是社会力量的粘合剂，它改变了原来重纵向行政指挥（靠计划调节）、轻横向相互协调的僵化组织体系，它的出现为参与社会保障的各种社会力量提供了纵向、横向沟通的新渠道，有力地整合了社会力量，使大家能为了共同的信念去完成有价值的事业。 (五)非营利组织关注弱势群体，是社会反贫困的中坚力量。非营利组织最大的特点是贴近群众，这不仅是地理意义上的贴近，更是社会心理意义上的贴近。它要求自己的工作人员一定要深入民间，了解实际情况；而且有相当一部分成员就是来自社会基层组织。由于受社会公共物品的供应不足、信息不对称、分配机制失衡、自身先天不足等因素的影响，社会上产生了大量的弱势群体，他们维持基本生活都存在困难。非营利组织植根于社会，能够从社会底层和社会弱势层面开展社会救助、福利服务等工作，改善了弱势群体的生存环境，保障了其最低的生活要求，遏制由于市场化带来的对弱势群体的冲击。非营利组织的灵活性能够提供不同的保障服务，满足不同人群的需要，为在保障体系调整中处于劣势的群体提供弥补性的服务，消除改革可能遇到的阻力。非营利组织在我国的扶贫事业中，发挥了积极的作用。能够推动社会广泛关注与帮助在经济、社会发展中资金与能力薄弱的一些部门，以及一些遇到困难的社会弱势群体，如失业与半失业人员、老年人、残疾人、缺少劳动能力的儿童与妇女，以及城市下岗工人等等。非营利组织可以组织民众来帮助这些弱势群体，以自身行为带动和教育民众参与类似的活动，鼓励社会成员关注社会弱势人群，增强他们的社会责任感。 四、如何更好的发挥非营利组织在社会保障中的作用非营利组织在社会保障中发挥着并可以更多发挥积极作用，它在社会保障服务的领域不断拓宽，中国政府也在鼓励非营利组织参与这方面的工作。由于非营利组织提供社会保障服务的性质和质量有着越来越大的影响，因而进一步提高了它在社会发展中的地位。实践说明，发展社会保障服务，既要高度依赖政府又要强化非营利组织的作用。（一）完善自身组织结构发展。非营利组织在社会保障中的功能已经明确，问题是我国的非营利组织的兴起只有一个短期的过程，由于种种原因发展迟缓、组织分散、运行机制不灵活、从业人员专业素质低。如何使我国的非营利组织在社会保障中发挥更大的作用？关键就是要培育和发展非营利组织。非营利组织的培育和发展是一个组织化的过程，应该建立三个体系，完善两个机制，实现一个提高。 1.三个体系是 ：（l）建立起以行业性社团和公益性社团为龙头，组织结构合