第八章 区域经济政策PPT课件.pptVIP

1 第13章区域经济政策 第一节概述第二节区域经济政策的目标第三节区域经济政策的内容和手段 2 市场机制是一个扶强不扶弱的机制 市场经济条件下 通过市场调节 不会达到区域经济平衡 协调发展 需要政府干预 通过宏观经济政策来调整 因此政策研究是区域经济学的重要内容之一 制定区域经济政策必须以区情为前提 以区域经济发展战略 规划为依据 区域经济政策是一个由政策内容 政策目标 政策手段和政策效应评价四个相互关联和制约的子系统构成的系统 同时也是由区域部门经济子政策和区域空间经济子政策等构成的系统 3 第一节概述 4 一 区域经济政策的渊源 凯恩斯的 通论 是1929 1933年资本主义世界经济大危机的产物 凯恩斯革命实现了三大转折 三大贡献 第一 理论上用需求决定供给的有效需求理论取代了供给自创需求的萨伊法则 第二 方法上用宏观总体分析取代了微观个体分析 第三 政策上用国家干预主义取代了经济自由主义 5 美国总统罗斯福1933年3月4日上台 他提出了新政计划 即3R计划 复兴 Recovery 救济 Relief 改革 Reform 罗斯福上台的第五天会见了凯恩斯 罗斯福对凯恩斯的评价是 给他留下了许多数字 一套废话 凯恩斯应当是一个数学家 而不是一个政治经济学家 实际上罗斯福和凯恩斯都吸收了斯大林的计划经济的观点 苏联社会主义计划经济20年的成就赶超了西方国家上百年的发展 凯恩斯拯救了西方资本主义 6 区域经济政策 其实质是对完全市场调节的传统西方古典经济自由竞争发展理论的一种否定 古典的经济自由主义理论认为 市场本身有最佳的自我调控能力 可以通过 完全竞争 使经济的区域布局 经济结构和空间结构最终达到最优 然而 市场机制的效率效应使经济发展的现实呈现出难以健康 稳定 平衡增长 1957年 诺贝尔经济学奖1974年获得者瑞典人冈达 缪尔达尔 Gunnar Myrdar 在其代表著作 经济理论和不发达地区 中提出在 循环和累积因果关系 的作用下 经济增长过程将出现 回波效应 而促使不平等趋势扩大 明确指出 市场的作用倾向于扩大而不是缩小地区间的差别 因此 政府的干预是必要的 7 艾伯特 O 赫希曼 Albert O Hirschman 于1958年在其著名的 经济发展战略 中提出经济发展并不取决于资本的形成 而取决于使用资源并最大限度地发挥其效率的能力 经济发展是一连串不均衡的连锁过程 在任何一个时期内 国民经济各产业部门之间存在相互联系 相互作用和相互依存的关系 各部门的发展总是不均衡的 经济发展是一个部门伴随另一个部门一系列不平衡发展所造成的最终结果 并创立了 核心与边缘区理论 产业关联效应理论 艾萨德 W lsard 于1960年出版 区域分析方法 正是以上述观点为基础来系统阐述区域发展的理论与方法的 8 区域经济政策的总体目标是 实现社会安定 经济协调 均衡和可持续发展 具体的 在西方国家把它分为包括促进区域经济快速增长 稳定增长和平衡增长三种类型 1940年 英国经济学家巴洛所提出的一份报告是第一批较为清楚地阐明区域政策目标的文献之一 巴洛认为 制定区域政策是为了解决三个方面的问题 一是减少某些受到严重压抑地区的长期持续的事业问题 二是为了实现工业地理分布上的平衡和减少伦敦地区工业过度集中 三是为了国防和其他战略目的而疏散工业布局 9 陆大道在 区域发展及其空间结构 1995 中认为 区域政策的具体目标是在 问题区域 加强资金投入 创造新的就业岗位 以拉平地区之间失业率的差异 实现公平和机会均等 区域政策工具可分为两类 即强迫手段和刺激手段 诱发刺激手段 包括提供情报 技术咨询 劳动市场政策 基础设施政策 国家管理政策等直接帮助 以及提供贷款 资金援助 税收照顾 价格优惠 国营企业等间接帮助 10 1956年 毛泽东发表的 论十大关系 堪称我国区域政策的基本宣言 并成为我国生产力布局和经济建设的指导性原则之一 论十大关系 重工业和轻工业 农业的关系 沿海工业与内地工业的关系 经济建设与国防建设的关系 国家生产单位与生产者个人的关系 中央与地方的关系 汉族于少数民族的关系 党和非党的关系 革命与反革命的关系 是与非的关系 中国和外国的关系 11 目前 我国政府部门和学术界关于区域政策的研究是十分活跃的 内容相当广泛 可以归纳为两个方面 一是立足于区域差异 旨在促使资源在空间的优化配置 控制区域间发展水平和经济结构差距 协调区际之间关系 促进生产力布局逐渐平衡化的区域政策 二是立足于资源禀赋 旨在发挥地区优势 调整产业结构 以及促进资源合理开发利用和环境保护的地区政策 前者我们称之为 国家区域经济政策 后者我们称之为 区域经济政策 12 二 国家区域经济政策 一 基本内涵 区域经济政策 也叫 区域发展政策 区域经济发展政策 区域政策 这几个概念 因使用者的习惯和研究侧重点不同而有一定差别 为了论述方便 本文中把它们看作意义相同 关于 区域经济政策 有许多不同的理解 13 伊丽莎白 鲁希曼认为 区域政策是从空间角度来影响区域的发展 杨开忠认为 区域政策是政府干预区域发展的一系列政策手段 李树桂等认为 区域政策 是指一国范围内中央政府规划和引导各区域经济活动 通过调节资源在各个区域的配置 实现区域的合理分工 促进区域经济发展的一系列政策的总和 陆大道认为 区域政策是国家和地区政府部门制定并组织实施的调整地区间差异和宏观经济运行机制的政策和措施 其内容很多 主要是区域经济政策 结构政策 景观与自然保护政策等 14 王一鸣认为 区域经济政策 简称区域政策 是政府根据区域差异而制定的促使资源在空间的优化配置 控制区域间差距扩大 协调区际之间关系的一系列政策的总和 区域政策的突出特点是以区域为作用对象 它的出发点是区域差异 它的必要性是纠正市场机制在资源空间配置方面的不足 它的目标是实现资源在空间的优化配置和控制区域差距的扩大 张敦富认为 从区域发展政策的主体框架上说 它是国家产业政策 国家对外开放政策 国家可持续发展政策区域化的结果 15 区域政策 实质是以控制区域差距 协调区际之间关系 促进生产力布局逐渐平衡化的国家区域经济政策 16 国家区域经济政策 其主要目标包括区域发展援助 区域均衡发展 区域优先发展和促进地方经济发展 二 主要目标 17 区域发展援助是指对在经济发展方面存在严重障碍的一部分地区 如我国的东北三省老工业基地区 西部边疆民族地区进行制度化的发展援助 区域均衡发展的核心内容是限制较为发达的地区的经济发展和加快大部分尚未开发的地区的经济发展 以期实现国家范围内的区域经济均衡 18 区域优先发展 是指为了国家整体经济发展水平的快速提高 增强国家实力 对某些经济较为发达的区域实施特殊政策 推动其 优先发展 促进地方经济发展 是实施国家区域经济政策的普遍功能 19 大体上讲 从建国到现在 我国的国家区域经济政策经过三个阶段 第一阶段 从建国后到1980年 属于均衡发展的区域政策阶段 基本建成了以重化工业为主的产业体系 加速了内地的经济发展 缩小了长期以来存在的地区间的差距 其侧重于公平 而以效率的牺牲为代价 20 第二阶段 1980 1994年 属于以效益为中心的区域发展政策 倾斜式发展政策 国家在投资向东部沿海地区倾斜的同时 还给予东部地区各种优惠政策 其中包括减免税收 扩大地方投资自主权 开发和建立金融市场等 加速了沿海地区的发展 从整体上提高了我国的综合经济实力 也造成东西部地区经济差距的迅速拉大 21 第三阶段 1994以来 属于区域协调发展战略的构建阶段 十一五规划提出 进一步推进西部大开发 继续实施东北地区老工业基地振兴战略 积极促进中部地区崛起 鼓励东部地区率先发展 的指导思想 22 区域补偿政策主要是根据各地区工资率 失业率和居民收入等指标 确定各地区的生活水平 通过财政的转移支付 缩小地区间居民收入水平的差距 三 基本内容 国家区域经济政策的基本内容 主要包括区域补偿政策 区域发展政策 公共投资政策和产业布局政策四个方面的内容 23 区域发展政策主要是根据各地区工业化程度 产业结构 基础设施等指标 确定各地区发展水平 通过帮助欠发达地区发展生产成本低 利润高的产品 促使资本和技术向欠发达地区转移 公共投资政策是为促进地区间社会 基础设施的均衡发展 而制定的对交通 通信 文化 教育等落后的地区给予特别支持 避免在这些领域出现过大的地区差距的政策 24 产业布局政策既是产业政策体系中不可或缺的重要内容 同时又是区域政策体系中非常重要的组成部分 而后者更侧重于建立和完善地区间的产业分工关系 主要目标是结构单一和产业技术老化的地区 如矿业区和老工业基地等 增强综合发展能力 提高市场竞争能力 并与发达地区实现产业间的合理分工和衔接 25 建国以来 在一个集权与分权并存的体制中 从政策的意愿和效果来看 存在四种不同类型的区域政策 资助性政策 抵触性政策 中性政策 混合性政策 26 资助性政策 使政策实施后不仅对某一地区 而且对其他地区都是有利的政策 抵触性政策 即该政策对某地区有利 但对其他地区不利 甚至对整体目标也不利 中性政策 即对某一地区有利 对其他地区既无益处也无害处的政策 混合性政策 即对某一地区有利 对其他地区有益处又有害处的政策 27 主体区域政策 亦可称为基本区域政策 是国家从宏观经济层次上促进各个区域发展的总体政策 反映了从全局角度高屋建瓴地把握全国经济变动的带有倾向性的区域发展思想 在区域协调发展战略的构建阶段 我国的国家区域经济政策的主体框架应该包括以下内容 28 重点区域政策 国民经济发展与建设的重负在不同地区是有区别的 加强重点区域的经济发展与结构改善 等于抓住了促进全国经济快速发展 缓解国民经济与社会发展突出性矛盾的关键 因而要求从全国和各地的发展中确立重点区域政策 29 A 重点发展区区域政策 我国十一五提出 进一步推进西部大开发 继续实施东北地区老工业基地振兴战略 积极促进中部地区崛起 鼓励东部地区率先发展 的指导思想的基础上 又提出了四大功能区 一是优化开发区 指国土开发密度已经较高 资源环境承载能力开始减弱的区域 二是重点开发区 指资源环境承载能力较强 经济和人口集聚条件较好的区域 第三是限制开发区 指资源环境承载能力较弱 大规模集聚经济和人口条件不够好并关系全国或较大区域范围生态安全的区域 第四是禁止开发区 指依法设立的各类自然保护区 如国家级自然保护区243个 世界文化自然遗产31处 国家重点风景名胜区187个 国家森林公园565个 国家抵制公元138个 30 B 重点扶贫区区域政策 80年代初我国曾划定664个贫困县 大部分分布在18个集中连片的贫困区 大部分贫困县与贫困人口都分布在中西部 包括太行山 吕梁山 秦岭大巴山 大别山 陕北 井冈山 定西 西海固 横断山等C 重点国土与环境整治区区域政策 包括自然条件恶劣区和环境严重污染区 前者如黄土高原水土流失区 三北沙漠化地区等 后者如淮河 太湖和长江干流 珠江等近年来环境污染比较严重的区域 31 特殊区域的区域政策 所谓特殊区域系指包括经济特区 经济技术开发区 高新技术产业开发区等享受国家特殊优惠政策的区域 中性的区域政策 系无差别的面向全国各个区域的政策 含区域经济调控政策 区域经济组织政策和城市化政策 32 三 区域经济政策 区域经济政策包括国家区域经济政策和区域经济发展政策两个层面 国家区域经济政策立足于区域差异 旨在控制差距 协调区际关系 实现生产力布局均衡 区域经济发展政策而后者立足于资源禀赋 旨在发挥地区优势 调整产业结构以及促进资源合理开发利用和环境保护 这是我们在本章研究的核心内容 一 基本涵义 33 区域经济政策是指政府为实现区域经济发展目标 优化资源的空间配置 调整区域经济结构和区域经济布局 更好地参与区际经济的分工与合作 实现区域经济健康 持续 稳定增长而制定的由政策目标 政策手段和政策效应评价等一套政策体系 它是实现区域资源和生产要素的合理配置 解决区域经济运行过程中可能或者已经出现的问题的有效措施 34 二 基本功能 美国著名区域经济学家E M 胡佛认为 区域经济政策的目标 是通过增进个人福利 机会 公平和社会和睦体现出来的 因此 一个区域的经济政策 显然应该有助于提高人均实际收入 实现充分就业 扩大个人职业和生活方式的选择范围 保障收入和避免造成收入悬殊 35 区域经济政策的基本功能 1 弥补市场缺陷市场缺陷主要有市场功能缺陷和市场机制失灵 市场功能缺陷 1 市场信息滞后和不确定性 包括信息失真 如王老蒜的故事 2 市场调节具有短期性 经济发展是动态的 不同阶段应采取不同的政策 而短期政策有悖于长期发展目标 36 3 区域化分工 集中和联合有可能形成垄断 垄断会扰乱市场和不公平 有损于消费者的利益 4 市场本身难以避免黑市的流行以及诸如权钱交易 偷税漏税 走私 地方和中央政府讨价还价等 寻租 行为的产生 市场活动的根本目的是获利 因此 在规则和制度不健全的情况下市场机制本身不但不能限制反而会助长不合理的获利行为 37 市场机制失灵是指市场对某些问题无能为力 主要包括 不能反映区域经济活动的社会成本与收益 不能保持社会总供给与总需求的平衡 不能自动消除区域经济发展差距和保证充分就业等社会目标的实现 38 运用市场 计划和法律法规手段 引导资源投向效益最大的领域 发展本区域的优势产业 立足于优势主导产业 建立高效 优化的产业群 推动区域产业结构合理化和高度化 推动区域产业组织的发展 产业结构和产业组织是相互联系 相互促进的 与生产力发展相适应的产业组织 对形成合理高效的产业结构有积极作用 2 优化区域资源配置 39 区域经济的发展一定要形成自己的经济主体 这是体现区域经济综合实力的核心 一个区域的经济竞争力主要取决于其比较优势 也就是自己的独特优势 立足于资源优势 使其成为产品优势 进而形成经济优势 即形成区域主导产业或支柱产业 通过纵向和横向的带动作用 促进经济增长极和产业群的形成 3 培植区域经济主体 40 明确区域与整体 中央与地方权 责 理的分工 上下协调一致的管理 经济政策 同时也要保持区域 地方经济发展的自主性和独立性 目前 我国中央和地方经济发展中存在许多问题 如地方保护主义 有令不行 有禁不止 4 规范区域经济调控和管理行为 41 三 区域政策的特点 1 地域倾斜性区域倾斜性即通过政策对选定的地域单元予以倾斜性的利益补助 只有当各区域受到不同水平的政策支持时 区域政策才存在 42 2 决策单向性 国家一级的区域经济政策的决定 实施 监督与评价是由中央政府来实行的 地方一级的区域经济政策的决定 实施 监督与评价由地方最高级别的政府来实行 区域政策的实施就是区域资源和权力的再分配 而这种再分配的过程不可能让所有下级政府都一致满意 低一级区域可反映意见给上一级 但区域政策的决策应该是单向性的 43 区域政策强调为区域发展战略和区域规划服务 是落实战略和规划的工具 区域政策主要涉及的是政策工具的选择 区域战略追求的是空间格局的优化 区域规划追求的区域资源利用的优化 而区域政策追求的是利用相关政策工具进行区域支持与解决区域问题 3 政策工具性 44 第二节区域经济政策的目标 我国的区域经济政策的目标应该是综合性的 国家区域政策在于协调区际关系 解决区域差异问题 区域经济政策的目标在于规范区域经济调控与管理行为 确定合理的地区分工格局 合理选择不同时期的经济建设重心地区 解决包括落后地区在内的特殊地区的发展问题 因此可以这样说 区域经济政策目标具有不同的层次和等级水平 45 一 区域经济政策目标类型 一 单项目标和多项目标 单项目标是用一个经济指标来反映区域经济未来要达到的水平 多项目标是指用多个经济指标来反映区域经济未来要达到的水平 46 二 绝对数量目标和相对数量目标 绝对数量目标反映区域经济总量水平 如总人口 国民生产总值 粮食总产量等 相对数量目标反映区域经济的人均水平或者单位国土面积上的经济量 如农民人均纯收入 每平方公里经济强度等 47 三 定性目标和定量目标 定性目标一般是指诸如 小康 富裕 发达 欠发达 现代化 等内涵丰富 定性目标可以用定量目标来体现 既可以转化成定量的目标类型 48 四 价值量目标和实物量目标 价值量目标是指用货币指标描述的目标 如以人民币或美元计量的人均产值 人均收入等 实物量目标则是诸如人均粮食拥有量 钢铁产量 农村每百人拥有农机数量等 49 五 主要目标和从属目标 主要目标旨在解决区域经济在特定时期内的主要问题和发展重点 从属目标是配合主要目标而设计的 50 六 总目标和子目标 区域经济政策的总目标包括四个方面 一是发挥区域优势 提高经济效益 二是优化资源配置 实现可持续发展 三是创造就业岗位 实现充分就业 四是调控产业结构 实现合理化 高级化 51 区域政策子目标可以分为以下几类 经济目标 社会目标 生态目标和政治目标等 我们认为 要保持区域经济的健康 快速 持续稳定地增长 其指标体系应包括 区域经济规划的科学化 区域基础设施的完善化 区域生态环境的美化 区域科学技术的高层次化 区域人民生活的社会化 区域各种资源利用的信息化 52 二 区域经济政策目标选择 1 区域的自然和社会经济条件2 区域的地域分工格局3 区域的发展现状和未来趋势4 区域经济发展所处阶段特征 一 区域经济政策目标选择的基本依据 53 1 与中央政策协调的原则2 立足于资源禀赋的原则3 与发展阶段相协调的原则4 专业化与综合化结合的原则5 谋求规模经济的原则 二 区域经济政策目标选择的基本原则 54 第三节区域经济政策的内容和手段 55 一 区域经济政策的内容 一 区域财政政策财政政策的功能 1 调节资源配置 2 调节收入分配 3 调节区域经济运行状况 财政是国家凭借政治 经济特权参与生产 分配 流通等过程的有关行为和事务 税收是指凭借国家政治权力 向经济组织 单位和个人强制性地 无偿地 固定地取得一部分国民收入的一种分配关系 56 区域金融政策包括区域货币政策和区域资本政策 区域货币政策主要是指通过对区域内货币的供给和流通状况进行调控 来影响区域经济活动水平的经济政策 区域资本政策主要是指通过对区域资本市场的培育和发展 进行内部积累 横向集中和社会化控制等资本经营 来实现企业制度创新 经营机制转换和资源优化配置的一系列政策 二 区域金融政策 57 就区域经济而言 投资来源主要可分为四大类 区域内部积累资金 国家投资资金 其他区域投资资金和国际资金 中央投资的调节原则 方向性调节 支持性调节 平衡性调节 三 区域投资政策 58 区域产业政策 指政府根据区域经济发展的要求制定的调节或控制区域产业结构和产业地域配置的一系列方式和手段的总和 现代产业政策大致可分为三种类型 调整型产业政策 先导型产业政策和赶超型产业政策 但其基本目标都是在提高区域经济效益 进而在提高国民经济整体效益的基础上 促进区域产业结构的合理化 四 区域产业政策 59 区域产业政策有四个方面 区域产业结构政策 区域产业组织政策 产业区域政策 区域产业技术政策 基本点是 立足资源禀赋 发挥区域资源优势 以市场为导向 优化区域产业结构 提升区域经济发展水平 实现资源的优化配置 提高资源的利用率 合理利用资源包括区内和区外 国内和国外两个资源 60 区域产业政策的基本内容是 1 区域产业结构政策 产业结构政策的目标是产业结构的合理化与高级化 产业结构政策设计的一个重要任务是选择区域经济发展中的支柱产业和主导产业 2 区域产业组织政策 区域产业组织政策的目标在于产业组织的合理化 其主要内容包括 反对垄断 促进合理竞争的政策 推动按经济规模生产和专业化协作的政策 促进中小企业现代化的政策 61 3 产业区域政策 产业区域政策的目标在于推动产业地域结构的合理化 即在发挥各地区比较优势的前提下 实现区域经济总体资源的最优配置 以保证区域经济在产业发展和地区发展双重协调的条件下获得最大发展 产业区域政策的设计包括两个主要内容 一是寻求产业地域结构的最优模式 二是设计推动产业地域结构趋优的政策手段 4 区域产业技术政策 产业技术政策的目标是实现区域内各产业技术结构的合理化 推动区域各产业的技术进步 62 区域组织政策是指区域内国民经济活动的地域组织政策 是区域经济协调发展的重要保证 其基本目标是建立和规范区域经济秩序 保证区域产业政策和技术政策的实施 促进区域经济有效 快速地增长 区域组织政策主要包括区域市场的组织和地区间资源要素流动的组织和协调 五 区域组织政策 63 打破条块分割 地方保护 建立利用经济杠杆和政策因素 建立协调高效的资源要素流动市场 促进国民经济的整体发展 64 区域调控政策是指政府对区域经济运行进行间接调节和对参与区域经济活动的各经济利益主体的行为进行规范化管理 它包括调控和管理两个环节 区域调控政策主要涉及合理划分各级政府的事权与财权 并据此明确各级政府的调控范围和方式 区域管理政策主要涉及规范区域内各经济利益主体的区域行为 利益获得机制与规则 例如 免掉农业税后 乡镇的职能 事权和人权的协调问题等 不同层次都存在着一问题 六 区域调控政策 65 二 区域经济政策的手段 以层次为标准政策手段划分为 宏观政策手段和微观政策手段 宏观政策手段主要是采用有差别的宏观财政 税收 货币 信贷政策等 微观政策手段主要是采用劳动力 资本的重新分配政策 66 以性质为标准 可以把政策手段划分为 区域经济发展支持性政策手段和区域经济发展限制性政策手段 区域经济发展支持性政策手段包括资金援助 技术援助 政策优惠等手段 区域经济发展限制性政策手段包括如对大城市控制规划 限制人口向大城市流动 一些行业实施投资许可证制度 对某些行业征收特别税等等 67 区域经济政策手段的内容 一 资本布局调整 财政手段 通过财政补贴 就业补助 投资补助等实施 改善企业金融状况 通过税收减免 贷款条件优惠 技术援助等实施 行政控制 通过诸如 工业开发证书 建设许可证书 城市规划 投资许可证书 等形式 限制资本投向及调整对经济活动过度集中区域的投资 68 二 劳动