PPP项目实施方案编制要点总结及绩效考核标准.docx

编制说明：按ppp项目操作规程，结合项目实施方案编制，核心内容是绩效考核标准及评分细则。PPP项目实施方案编制要点总结及绩效考核标准PPP项目全生命周期主要包括项目前期准备阶段、竞争性选择社会投资人阶段、合同执行阶段、终止及移交阶段。目前咨询机构提供的PPP咨询主要涉及前两个阶段，通常由政府方聘请专业咨询公司研究项目边界条件，对项目投融资结构、交易结构进行设计，完成物有所值、政府付费额及财政承受能力论证，然后着手编制项目PPP实施方案并经常委会审议通过，进而开展社会投资人竞争性采购。PPP项目实施方案编制要点：1、明确项目基本情况及PPP合作内容根据业主提供的项目方案、总平面布置图、技术指标、相关会议纪要、文件等基础资料了解项目基本情况（投资规模及结构、建设期、特许经营期等）及进展情况（项目土地、选址、立项、设计等进展）。同时理清项目边界条件及项目产品（产出）内容，编制项目产出一览表（含相关资产、设施及配套服务），确定PPP合作内容。此阶段在了解项目基本情况的基础上，尽量多与业主沟通，摸清项目设置的思路及意向，为PPP实施方案编制做好准备工作。2、确立项目实施机构及社会投资人介入模式PPP项目通常由市（区）政府发起，授权行业或行政主管部门（交通局、卫生局、住建局、管委会等）为项目实施机构，委托政府城投公司、控股集团等国有公司为政府方出资代表，以约定的股权比例与社会投资人共同出资组建项目公司，也可以由社会投资人单独出资成立项目公司，确定项目公司注册资本及项目资本金。根据PPP合同指南要求，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。具体比例的确定，可经过市场测试，向潜在感兴趣的社会投资人充分摸底，在综合考虑社会投资人预期及体现政府方对项目重视程度及“诚意”的基础上确定，通常政府方比例控制在0%20%，或固定出资额。同时，需明确项目资本金、贷款比例、利息测算方法及除注册资本以外的资本金来源方式。在方案编制初期，已开展过PPP采购的客户在项目实施机构介入模式上往往沿用已有模式，而初次尝试PPP模式的政府方对项目公司组建的具体细节尚处于摸索阶段，无明确思路，咨询人员可参考同类项目情况，初步拟定参股比例及职责分配方案编制初步方案，以供政府方参考。目前已完成PPP方案中，实施机构设置及社会投资人介入情况如下图所示：3、 设计项目运作方式及交易结构（1）运作方式政府投资项目基本分为经营性、准经营性项目、非经营性三大类。经营性项目：具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，通常采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。准经营性项目：经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，通常采用建设-运营-移交（BOT）、投资-建设-运营-移交（IBOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。非经营性项目：缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，通常采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营（OM）等市场化模式推进。不同行业类型的项目需采用不同的运作模式，同行业项目也因为项目的特点和性质的差异而采用不同的运作模式，需具体问题具体分析。以医院类项目为例，由于其运营设施分医疗设施与非医疗设施两部分，其中，医疗设施运营需由专业医疗机构负责，该点对社会投资人提出了一定的限制或者说拓展了项目参与主体。如河南省荥阳市人民医院项目采用“投资、建设、运营一体化+政府购买服务”的运作模式、独山县人民医院及中医院迁建项目采用BOO模式，香港大学深圳医院采用OM模式等，而捷宏公司承接的南医大四附院（浦口医院）PPP项目则采用BOT的运作模式。（2）交易结构PPP项目投资主体为保证预期效果及盈利，需要采取不同的交易结构和收益实现方式。项目交易结构涉及多方关系，简而言之，就是以PPP项目公司（SPV）为核心，根据项目类型及所处行业，梳理所涉及的相关部门及企事业，明确各部门职责内容及与项目的关系，如：政府方、社会投资人、运营单位（如有）、行业主管部门、监管部门、融资机构、财政部门等，具体操作可以从资产流（项目准备-资产形成、移交）、资金流（项目收益分配-付费（补贴）两条线进行梳理，绘出项目交易结构图。以某区级公立性医院PPP项目方案为例，通过梳理涉及单位之间的关系，绘制项目交易结构图。4、 拟定项目采购与竞价方案（1）资格预审根据财金2014113号文件内容，PPP项目采购可通过公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购等方式，实践中通常采用公开招标方式采购，并应当实行资格预审（根据法律专家解读，“应当”二字为强制性条件，即必须进行资格预审，同时发布资格预审公告及资格预审文件）。政府采购文件的编制要根据各地方公共资源交易中心网站规定及模板格式进行编制。社会投资人条件设定主要关注是否接受联合体招标以及社会投资人资信、资金实力、资质业绩、技术管理团队等条件因素，并进行初步界定，与政府方沟通确定后，通过政府采购平台对外发布。（2）项目竞价方案项目竞价方案的编制主要为项目采购环节而准备，竞价方案可以从投资回报率报价、工程下浮率报价、可用性付费报价、收益上缴（核减）额报价、成本费用报价等方面开展。具体工作主要分两步：首先，确定项目结算方式、可用性付费计算公式、特许经营期及分年付费方式；其次，编制竞价方案。咨询人员需在满足政府方预期的基础上确定最高投资回报率、最低工程下浮率（不同工程内容可设不同的下浮率）等费率，测算出控制价，各投标人可根据控制价数据，按照不高于控制价的价格进行报价。报价比较时，将各投标人的运营期历年报价按统一折现率（参考地方长期债券票面利率）折现（NPV）比较，净现值越大者，说明其价格越高，反之则越低，越具有竞争力。PPP项目评标通常采用综合评分法，通过技术、资信及商务等综合打分情况确定项目中标人。5、开展项目物有所值评价（1）定性分析主要是对项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本指标及细分指标进行定向打分，按照指标权重综合得分，判断项目可行性（大于60分为可行）。在实践过程中，通过聘请财务、法律、工程、管理等专业的专家根据项目情况综合打分，汇总打分结果，判断项目物有所值定性分析的可行性。（2）定量评价定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本现值PPP值与公共部门比较值PSC值进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本的过程。定量评价过程各指标情况及测算过程如下表所示。当PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。只有“通过”定性分析及定量分析的PPP项目才可进行财政承受能力论证；否则，需调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。6、实施财政承受能力论证参照政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引中的财政可承受能力论证的方法和流程，首先识别PPP项目的财政支出责任。通常包括：股权支出责任、运营补贴支出责任、风险承担责任、配套投入支出等四个部分。股权支出责任：通常根据政府方在项目公司中的股权占比情况承担一定的项目资本金股权支出责任（如政府方不出资，则不承担股权支出责任）。运营补贴支出责任：即政府方的直接付费责任，包括可用性付费及运营服务费。如项目可通过自身收益实现财务平衡，政府方不需承担运营补贴支出责任。风险承担支出责任：指政府方通过风险分担（法律风险、政策风险、一般性税收等风险）所承担的支出责任。通常采用比例法，按照项目全部建设成本一定比例（约20%）确定政府承担的风险支出责任（5%20%）。配套投入支出：指政府提供的项目配套工程等其他投入责任。通常将与项目投资相关的支出已全部列入项目总投资，无其他配套投资，故政府不需承担项目配套工程支出责任。政府方总支付额=股权支出+运营补贴支出+风险承担支出+配套投入支出。政府承担财政支出责任：政府方总支付额在项目特许经营期逐年支付，地区PPP项目当年总付费额应不超过同级财政当年公共预算支出的10%。项目如实现自身财务平衡，政府仅承担风险支出责任，金额较小。综上所述，上述六大核心问题是PPP实施方案的总体框架，框架搭建完成后，还应增加项目风险分担、项目合同体系、项目监管机制、退出机制等方面的论述，除此之外，需重点关注建设过程中工程变更（工程量、投资额等）、绩效考核机制、项目结算方式等问题，具体问题具体分析，以保证PPP项目顺利实施。件一：建设期、运营期绩效考核标准建设期绩效考核标准评分内容考核检查内容评分说明评分备注合同签订（10分）履约保函到位情况。社会资本方应当在PPP项目合同签订前，按投标承诺的额度向项目甲方提交履约保函。 未在规定时间内提供履约保函或未提交投标承诺足额的履约保函的，视为弄虚作假，扣10分； PPP项目合同签订后，检查发现履约保函提前撤回的，扣10分，从发现之日起，社会资本方记为严重违约不良行为，并纳入其信用档案。落实PPP项目合同管理制。严格按招标文件和投标文件要求和承诺签订PPP项目合同。 无正当理由拒绝签订PPP项目合同或提出附加条款，扣10分，从处罚之日起，社会资本方记为严重违法不良行为，并纳入其信用档案。 社会资本违规分包的、转让PPP项目的，扣10分，从发现之日起，社会资本方记为严重违法、违约不良行为。人员配置（10分）PPP项目合同签订后社会资本方应当按照投标承诺成立项目管理团队，落实人员职责。检查现场、查阅资料（团队成立配备资料、签到情况、在岗情况、各人员履职情况）。 未按投标承诺配备团队人员，从发现之日起，每缺少一人扣2分，扣完10分后扣项目考核总分。 因社会资本负责人或现场管理人员履职水平过低而只能撤换的，每撤换一人扣4分，扣完10分后扣项目考核总分。 检查现场时，发现团队人员未正常履职的，每人次扣1分，扣完10分后扣项目考核总分。开工准备（15分）社会资本应当依据PPP项目合同范围和法定程序，履行把关职责，按时完成开工前的准备工作，确保概算不超估算、预算不超概算。查看资料、检查现场和征询行政主管部门记录等方式。 因手续不全、违规开工，社会资本收到停工整改通知书的，项目考核总分扣10分； 因社会资本原因，导致前期工作推进不力，影响计划进度的，每次扣5分，扣完15分为止。 未履行规定程序，出现预算突破概算或结算突破预算的，一次扣15分。招投标及合同管理（15分）社会资本应依法依规组织招标和采购活动，将招投标有关信息、文件及时报告甲方。检查现场、征询行政主管部门记录、查看招投标报告和了解实际情况。 社会资本组织的招标或采购中出现违背招投标法或采购法情形的，未构成犯罪、被处以一般数额罚款的，扣15分；被追究刑事责任，或被处以较大数额罚款的，甲方有权提前终止合同，从处罚之日起，社会资本方记为严重违法、违约不良行为。 未按PPP项目合同要求，及时将招投标重点环节（招标公告发布、中标通知书发出等）的有关信息报告甲方的，1次扣项目考核总分10分，出现2次及以上的，甲方有权提前终止合同。社会资本应当按照投标文件中管理方案承诺，依法依规签订合同和履行合同。查看合同文件资料、征询行政主管部门记录和听取有关单位情况反馈。 按照工程进度，合同资料不全、缺一份合同扣1分，扣完15分为止。 出现合同违约纠纷并被追究法律责任的，每次扣5分，扣完15分后扣项目考核总分。工程建设日常管理（40分）项目部内部管理。社会资本应当确保内部管理规范廉政，工程建设项目档案应当参照国家档案整理规范和相关行业管理要求的规定格式、标准、规范进行归档、整理。检查现场和查阅资料。 项目管理团队办公室杂乱无序、管理混乱，每发现一次扣1分，扣完30分为止。 未制定档案管理书面制度，扣5分。根据工程进度，档案资料管理混乱，每次扣5分；档案不全，严重缺失，每缺一份扣5分，扣完20分为止。质量安全、环境、职业健康管理情况。社会资本应当履行建设单位质量安全职责，对各专业单位的安全管理、环境保护、职业健康工作进行指导、检查和监督，责成各专业工作单位做好项目现场的社会治安、环境保护、职业健康工作。检查现场、查阅资料、征询行政主管部门记录和听取有关情况。 未制定质量、环境、职业健康安全等书面制度，每发现一次扣2分；未采取定期和不定期检查相结合的方式对项目的工程质量、环境、职业健康安全等管理内容进行监督检查，未形成监督检查和记录台账扣2分；对发现问题未及时协调处理扣2分，扣完40分为止。 未按有关规定和合同约定向施工单位拨付建设工程现场安全文明施工措施费，每发现一次扣项目考核总分10分； 因管理不力，社会资本收到有关整改通知书且未整改的，每次扣项目考核总分10分；收到停工通知书且被处以一般数额罚款的，1次扣项目考核总分30分。 项目建设出现一般安全责任事故，每次考核扣20分；出现较大以上安全责任事故，每次扣40分。工程进度控制。社会资本应当按照投标时社会资本管理方案的进度计划和管理办法确保工程进度。检查现场和查阅资料。无进度计划图示，每次扣项目考核总分10分。未制定进度管理书面制度，每发现一次扣项目考核总分10分。工程实际进度落后进度计划节点且无调整措施方案的，每次扣项目考核总分10分。财务管理。社会资本应当严格执行财经纪律，建立健全财务管理制度。检查现场、征询财政等行政主管部门记录、查看财务记录和听取有关情况。 未制定项目资金管理、财务管理书面制度的，扣40分。 财务记录不全、混乱的，每发现一次扣5分，扣完40分为止。 违反项目建设资金使用和财务管理规定，每发现一次扣10分，扣完为止。信息沟通（10分）落实项目管理月报制