捕后羁押必要性审查制度研究..doc

捕后羁押必要性审查制度研究摘要: 新刑事诉讼法第93条确立了羁押必要性审查制度,本文针对如何理解与适用该制度从重要意义谈起,依次对落实该制度过程中可能存在的诸如由何部门承担羁押必要性审查职责最为适宜,对审查方式、审查期限、审查范围等法律未予明确的内容提出个人思考和建议。关键词: 人权精神、羁押必要性、审查机制新刑事诉讼法第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”该规定确立了我国羁押必要性审查制度,属于刑诉法修改后的新增条款。根据全国人大常委会的立法说明,该条旨在“强化人民检察院对羁押措施的监督,防止超期羁押和不必要的关押。”此规定不仅明确赋予了检察机关对捕后羁押必要性进行审查的工作职责,而且对进一步保障在押人员的合法权益有着促进作用。一、立法意义刑事诉讼中的逮捕羁押工作,既关系到对犯罪的追究成效，也直接关系到公民人权的保障。在西方国家,刑事诉讼过程中多实行逮捕与羁押分离的制度,以英国为例其逮捕不过是以强制方式使嫌疑人到案的一种措施,一般只会带来较短时间的人身监禁,是否对犯罪嫌疑人进行羁押还要经过法官的进一步审查后方能决定。而我国实行“捕押合一”模式,羁押是逮捕后的必然结果,且很少变更,因此,捕后羁押必要性审查制度的建立便显得尤为重要。1、体现了尊重和保障人权基本精神。逮捕是刑事诉讼法规定的强制措施中最严厉的一种,如果采取逮捕措施不当,会严重损害公民的合法权益。刑事诉讼法设置逮捕措施的目的之一是为了保障诉讼活动的顺利进行,如果能采用对公民损害更小的强制措施同样能达到此目的,自然不以采用逮捕措施为妥。捕后羁押必要性审查不但可以防止司法实践中逮捕权的滥用,而且可以减少不必要的羁押。例如在查处共同犯罪案件中,共同犯罪嫌疑人的相互包庇行为是司法机关面临的重大难题,如果恰当的运用羁押必要性审查制度,可使其中不必要继续羁押的从犯、胁从犯获得释放或变更为较轻的刑事强制措施,为其检举揭发他人罪行、积极交代犯罪事实争取宽大处理提供原动力。2、延伸了检察机关的法律监督触角。检察机关承担着侦查部门报请逮捕案件的审查批准工作,这是对逮捕强制措施启动前的第一道审查。但在审查批准逮捕后,直至被羁押人结束羁押状态前这段时间内,却始终缺乏对羁押持续状态的有效监督。新刑事诉讼法第93条所赋予检察机关的羁押必要性审查职能,就相当于在原有批准逮捕审查之后增加了一道“防线”和“双保险”,使检察机关的法律监督触角从逮捕强制措施生效前延伸到了逮捕后的羁押状态,进一步拓宽了法律监督职责范围，有利于强化对“不应当继续羁押而继续羁押”和对“应当继续羁押而不继续羁押”的双重监督, 有利于减少羁押,防止长期羁押和不当羁押。3、实现了打击犯罪与化解矛盾的有机统一。我国正处于社会转型期,各类社会矛盾易发多发,因民间纠纷引发的刑事案件在整个刑事案件中占有相当比例。积极有效的推进刑事和解工作,消除当事人之间的恩怨,促进社会和谐稳定是新形势下加强社会管理创新工作的一个重要课题。捕后羁押必要性审查制度给检察机关提供了一条化解社会矛盾,参与社会管理创新工作的有效途径,因此检察人员应当积极转变观念,切实提高对该项工作的重视。检察机关的主要工作就是执法办案,对于那些捕后积极赔偿被害人经济损失或者在交纳赔偿保证金、取得被害人谅解,适用取保候审或者监视居住不致发生社会危性,有利于社会和谐的案件,在确保案件正确依法处理的前提下,及时变更强制措施,有利于帮助当事人化解积怨,消解当事人之间的相互仇视,修复被犯罪行为破坏的社会关系,从而促进社会矛盾化解,实现打击犯罪和化解矛盾的有机统一。4、贯彻了 “宽严相济”刑事政策。犯罪嫌疑人、被告人被捕后仍然要进行不定期审查,并根据审查发现的新情况、新证据等对犯罪嫌疑人、被告人的羁押必要性进行判断,对没有羁押必要的予以释放或变更强制措施,从而区别对待不同被羁押人，这也是对我国“宽严相济”刑事政策的有效贯彻。对于确实已经认罪悔罪,与被害人达成和解协议,积极履行赔偿义务,人身危险性较小而无羁押必要的轻微刑事案件犯罪嫌疑人、被告人，依法变更强制措施可以促使其真心悔悟；对于经过审查无羁押必要的犯罪嫌疑人、被告人依法变更强制措施, 可以有效降低审前羁押率,从而降低诉讼成本,还可以减少看守所复杂环境内思想上的交叉感染,教育、挽救罪行较轻犯罪嫌疑人。二、理论基础根据宪法精神和人权精神要求可知,自然人在没有必须的羁押必要性的情况下应当不被羁押。“尊重和保障人权”的本质内涵就包括保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。捕后羁押必要性审查制度的建立符合世界法治国家的通例，因此具有扎实的理论基础。1、人权保障理论。当今世界上最能引起各国关注的问题之一就是人权,“在今天,无论哪一个国家都无法堂而皇之地否认人权,人权已经成为神圣的观念,全世界都在提倡对人权的保障和尊重。”2004年,尊重和保障人权原则载入我国宪法,新刑事诉讼法第2条将该原则作为刑事诉讼的基本任务之一,充分体现了我国对人权的保障。针对被限制人身自由、处于羁押状态中的犯罪嫌疑人、被告人的人权容易受到侵害的现实,新刑诉法规定了羁押必要性审查制度,契合我国刑事诉讼改革的目标,也是国际司法改革趋势的必然选择。同时,刑诉法第12条规定:“未经人民法院依法判决,对任何人都不得确定有罪。”这一规定吸收了无罪推定原则的合理成分,羁押必要性审查制度能够及时将不必要继续羁押的犯罪嫌疑人、被告人解除羁押,充分体现了无罪推定精神,有助于实现刑事司法公正。2、比例原则理论。比例原则最早可追溯到英国大宪章规定的“人们不得因为轻罪而受重罚”。比例原则是指要否采取强制措施以及采取何种强制措施,要同犯罪的轻重程度和行为人的人身危险性程度相适应,强调所采取的强制措施的相当性、适当性。在刑事诉讼法规定的强制措施中,逮捕无疑是最严厉的强制措施,因此,羁押作为逮捕后的必然状态需要与犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行的严重程度以及社会危险性相称。3、权力控制理论。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”羁押关系到人最基本的权利即人身自由权,但是目前我国的羁押现状令人堪忧,羁押率居高不下，“一捕到底、一押到底”的旧思想旧方式仍然存在，不利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。新刑事诉讼法明确规定捕后羁押必要性审查制度作为“一捕到底、一押到底”救济措施，是对宪法人权精神的具体体现,也是我国人权思想的重大进步。三、存在问题 捕后羁押必要性审查制度，是检察机关专门针对公安机关和法院作为办案机关合法羁押犯罪嫌疑人、被告人所采取的一项控制措施。它的核心不是审查当初批准或决定并执行逮捕时是否有必要逮捕犯罪嫌疑人、被告人，而是审查逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人时至今日是否还需要继续羁押；对不需要继续羁押的，人民检察院应当建议公安机关、法院释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更为其他非羁押性的强制措施。 这一制度是在我国未决羁押率居高不下，对公民人身权利保障的法治要求越来越迫切的背景下作出的规定。虽然最高人民检察院通过人民检察院刑事诉讼规则（以下简称规则）从司法解释的角度对新刑事诉讼法第93条作出了相应细化的规定，使这一制度渐成雏形。但这毕竟是一项新事物，执行起来还是过于原则，可操作性不强，这主要表现在以下几个方面。 (一)对审查主体的思考和建议规则第617条规定，侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责;审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所检察部门则在监所检察工作中发现不需要继续羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人、被告人或者变更强制措施的建议。此规定明确了检察机关内部羁押必要性审查的职责分工，但由三个部门分散承担羁押必要性审查职责, 不可避免出现“共同管辖”问题,容易产生相互推诿和扯皮情况,导致羁押必要性审查制度不能落实到位。笔者建议应由监所检察部门承担羁押必要性审查职责较为稳妥,理由如下:(1)侦查监督部门不宜承担羁押必要性审查职责有观点认为,羁押必要性审查需要掌握案件综合情况,侦查监督部门具有职权上的便利。但是我们知道,侦查监督部门是属于对是否批准或者决定逮捕进行审查的独立办案部门。其客观中立性仅存在于审查逮捕阶段，一旦逮捕决定作出，这种客观中立性就不复存在了。批捕工作如果出现不当逮捕或者错误逮捕的情况,没有了客观中立性,即使有再多的便利也可能会因损害自身利益而放弃羁押必要性审查职责。任何人不得作为自己案件的法官,为了维护公平正义,侦查监督部门承担羁押必要性审查职责存在“先天不足”。(2)公诉部门不宜承担羁押必要性审查职责检察机关公诉部门的职能是审查起诉和支持起诉,为了保障诉讼的顺利进行,对犯罪嫌疑人予以释放或者变更强制措施有一种天然的排斥心理。而且公诉人面对繁重的审查起诉工作,很难有更多的精力去审查犯罪嫌疑人是否有继续羁押必要性,在审查起诉过程中,除了依法对犯罪嫌疑人进行讯问外,没有更多的途径对犯罪嫌疑人进行足够的了解和深入的接触。因此由公诉部门承担此职责可能“力不从心”。(3)监所检察部门承担羁押必要审查职责较为合适在我国检察机关的权力配置中,人民检察院的监所检察权是一项专门的以法律监督为主的权力。监所检察部门未参与案件的审查逮捕,不存在先入为主的思维定势,也不是办案部门,与案件没有利害关系,没有维持羁押的天然倾向,具有客观中立性。监所检察部门通过驻看守所检察室能够及时了解犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间的表现,包括是否认真遵守监规、是否有悔罪表现、有无自首立功情节等等,能够方便听犯罪嫌疑人、被告人的意见,相较侦查监督部门、公诉部门具有信息上的优势。而且承担羁押必要性审查职责并未超越监所检察部门的法定职权,无需改变法律,无需增加司法成本,在现有的法律框架内简便可行。另外，经过审查，无论犯罪嫌疑人是否有继续羁押必要，均应当由监所检察部门出具在押人员羁押必要性审查意见书，写明犯罪嫌疑人的基本情况、案件事实与证据、侦查监督部门对其逮捕必要性的认定、犯罪嫌疑人在羁押期间的客观表现、在押期间的社会危险性评价以及监所检察部门的结论意见及理由。如果犯罪嫌疑人没有继续羁押必要，需要变更强制措施时，由监所检察部门报请检察长批准后，向侦查机关或者本院公诉部门发出不予羁押决定书。所以，驻看守所检察室阻力小、成本低，立场相对中立，有阶段便利性和工作便利性，最适合承但羁押必要性审查主体。(二) 对审查方式的思考和建议规则第616条规定了启动羁押必要性审查的两种途径,即主动审查和申请审查。人民检察院主动发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请,经审查认为不需要继续羁押的,应当建议有关机关予以释放或者变更强制措施。影响羁押必要性的因素多种多样,人民检察院在审查犯罪嫌疑人、被告人有无继续羁押必要性时应采取多种方式,在具体司法实践中,可参考规则第620条列举的六种方式:对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性评估;向侦查机关了解侦查取证的进展情况;听取有关办案机关、办案人员的意见;听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人,被害人及其诉讼代理人或者其他有关人员的意见;调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体健康状况;查阅有关案卷材料,审查有关人员提供的证明不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的有关证明材料等。审查羁押必要性时应该引用公开听证及双向说理制度。从诉讼原理上讲，不论是初始羁押还是继续羁押，都事关公民宪法权利的暂时剥夺，审查羁押必要性时理应采取公开的方式，以保障当事人的权益，防止司法腐败和权力滥用。让羁押的主体（侦查机关、公诉机关、审判机关）、案件当事人参与到审查程序之中，对羁押必要的理由和证据、事实进行辩论，有条件的还可以邀请人民监督员、特约检察员对听证活动进行现场监督，最大限度地实现羁押必要性审查的公平和公正。为了提升检察机关的执法公信力，不论是解除羁押还是继续羁押,除了对犯罪嫌疑人、被告人进行必要的说理外,特别不能忽视对被害人开展此项说理义务，通过向被害人阐述对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的理由及依据，来稳定被害人的情绪，减少社会不稳定因素。通过公开听证及双向说理，审查机关有机会同时听取办案机关陈述继续羁押的理由、被羁押人及其辩护人的辩护意见，以及被害人的反馈意见等，有助于审查机关准确作出是否批准继续羁押的决定。公开听证及双向说理制度能够给办案机关造成一定的压力，促使其依法办案，加快办案进度，尽可能缩短羁押期限。(三) 对审查期限的思考和建议捕后羁押必要性审查是一种无期限限制的审查，即没有规定检察机关应当在逮捕后的哪个期限内进行审查。这一方面可能刺激犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人随意提出审查申请，增大检察机关的工作压力，另一方面可能造成检察机关拖延、推卸审查责任，使得羁押必要性审查流于形式。在逮捕后多长时间内进行羁押必要性审查最为合宜,这个问题需要认真考虑,为了既不浪费司法资源又使羁押必要性审查制度发挥最大效应,笔者建议采用即时审查与定时审查相结合的方式。面对犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的申请,检察机关应当即时进行审查;如果是依职权主动进行审查,从维护法律统一、司法权威的角度来讲,没有特殊情况不宜在作出逮捕决定后短期内进行审查变更。鉴于侦查机关在批捕后有两个月的侦查羁押期限,因此规定在逮捕后一个月时间进行羁押必要性审查比较适宜。第一次羁押必要性审查后,每隔一个月审查一次。或者将捕后羁押必要性的审查与延长侦查羁押期限的审查结合在一起。将该两项制度整合后，从无期限审查走向定期审查，明确规定羁押多长时间（比如2个月）后，必须进行羁押必要性审查。这种调整，一是能充分体现出对犯罪嫌疑人、被告人人权的尊重和保障精神，也体现出对逮捕适用（实为羁押）的谨慎和控制精神；二是能使审查机关有章可循，确保审查工作规范、有序进行；三是能使犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或辩护人能够依法、理性提出审查申请，有效地寻求救济。 (四) 对审查范围的思考和建议在侦查、审查起诉、审判的每个诉讼环节都有可能出现犯罪嫌疑人、被告人不需要继续羁押的情形,因此羁押必要性审查应渗透到包括侦查、审查起诉、审判的每一个诉讼环节自然无可厚非。但在具体实践中是对部分案件还是全部案件进行羁押必要性审查存在不同理解。有观点认为,根据诉讼经济原则,为节约司法成本,羁押必要性审查案件范围以过失犯罪案件、未成年人犯罪案件和可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件为限。但笔者认为应对全部案件进行羁押必要性审查,理由如下:(1)从法律规定来看, 新刑事诉讼法第93条没有将审查范围限定为部分案件;(2)从立法目的来看,新刑事诉讼法增设羁押必要性审查制度就是为了最大限度保障人权,有效降低羁押率,因此羁押必要性审查制度应惠及所有不存在继续羁押必要性的犯罪嫌疑人、被告人,而不宜限制案件范围;(3)从司法实践中看,除了过失犯罪案件、未成年人犯罪案件和可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件外,其他案件随着情况的变化羁押必要性不复存在时,也需要解除羁押措施,事先确定案件范围不利于羁押必要性审查制度发挥应有的效果。四、发展方向 （一）从监督性审查走向司法性审查。由于捕后继续羁押必要性的审查事关公民人身自由权，在英美法系国家，不论是初始羁押必要性审查还是继续羁押必要性审查，都由法官进行，而且法官作出的决定具有强制力。但我国目前确立的捕后羁押必要性审查制度中的审查对象包括侦查机关的羁押行为和审判机关的羁押行为，却不包括对检察机关自己羁押行为的审查。另外在审查时间安排上是随意的，在审查效力发挥上是建议性的，完全是一种监督性的审查。因此，这项制度需要进行司法化改革，使其成为司法性的审查制度。从检察机关只对外审查而不对内审查，走向检察机关只审查侦查机关，不审查审判机关，并由法院对检察机关所办案件是否需要继续羁押进行审查。由法院审查检察机关的羁押行为，既符合法治原理，也弥补了新刑事诉讼法第93条的规定不包含对检察机关所办理案件的继续羁押必要性进行审查的明显缺陷。至于法院所办案件继续羁押必要性的审查，则不应再由检察机关进行。如果确需审查，应当由审判法院的上级法院负责审查。 （二）从建议性审查走向决定性审查。根据新刑事诉讼法第93条的规定,对羁押必要性进行审查后，如果检察院发现不需要羁押的,则“应当建议予以释放或者变更强制措施”。从条文中可以看出,对不需要羁押的,人民检察院是“应当”而不是带有自由裁量权的“可以”提出建议;同时,提出监督意见的方式规定为“建议”而非强制性要求的“决定”,这主要是从监督角度考虑的,既考虑了监督的性质、特点,不代替其他有关机关作决定,又体现了对于解除、变更羁押措施的慎重。而关于“有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院”的规定，建立了一个反馈机制。但如果公安机关不予以配合时应该如何办理呢?这显然对办案机关没有强制约束力，可能导致该审查制度名存实亡。由于新刑事诉讼法第93条没有规定如果公安机关不通知、不接受检察建议所应承担的法律后果是什么，导致检察机关的