我国的烟草零售许可证管理体制及其完善.doc

论 文论我国烟草专卖零售许可证管理及完善内容提要：诚然，烟草的革新寄希望于打破井田制的坚冰和解决税制之痛。然而，在大前提不变的情形下，对现有体制的细节的完善和改革仍不会是徒劳无功。笔者即希望通过本文能发现我国烟草专卖零售许可证体制的不足，以期建立更完善、更具活力的体制，为烟草的变法提供有益的参考。关键词：许可证 管理 竞争性发放方式一现行专卖体制下的许可证制度 我国的“统一领导，垂直管理，专卖专营”的烟草专卖制度是改革开放的成果，是社会主义市场经济的要求。这一制度是由我国烟草专卖法确立的。从中我们可以看出烟草的两大职能：企业职能和政府职能。与之相对应的两大任务是市场和管理。因此，在我们仍旧坚持专卖的体制下，专卖管理机关的职能只能加强不能削弱。市场的职能必然要求利润的最大化，在于培育和开拓。而管理职能要求的是加强执法，净化市场有序发展。在我们现行的体制下，管理职能的实现依赖于行政审批和行政许可权。权力运作的好坏直接关系到烟草两大职能的实现，这也是本文所要涉猎的，即烟草专卖体制下的许可证制度。我国现行的烟草专卖体制来源于烟草专卖法。对烟专卖品的生产、批发、零售业务，以及经营烟草专卖品进出口业务和经营外国烟草制品购销业务的必须依照烟草专卖法及其实施条例的规定申领烟草专卖许可证。由此我们可以看出，我国的烟草专卖许可证实际上可以分为：烟草专卖生产企业许可证、烟草专卖批发企业许可证、烟草专卖零售许可证、特种烟草专卖经营企业许可证及准运证。不难看出，这些许可证实际上组成了一个完整的链条，位于链条的最终环节的是零售零售许可证。而事实上，市场的成败也在于零售这一环节上，卷烟作为一种最大众化、最市场化的产品，最终是要通过这一环节来实现利税的。因而，烟草专卖零售许可证就处于这种特殊的地位，对他的管理和创新也显得尤为重要了。二现行烟草零售许可证制度的优劣说到烟草专卖零售许可证，不得不提及网络建设。近年来，烟草行业不断在总结和推广的一系列卷烟销售网络建设工作的经验和做法，确定了网络的基本运行模式，销售网络的建设对于调控市场、服务客户、培育品牌、稳价增量等方面都能发挥积极作用。销售网络的建设可以帮助烟草行业实行从行政垄断向经济垄断，从管理到服务，从行政审批管理到市场化方式调控的诸多深刻转变。通过这种方式可以搭建起卷烟销售网络，使烟草公司能够通过连点成面的销售网，保持对渠道和终端的控制。这事实上也体现出我们现行的许可证制度有益的一面，它对许可证的发放、布局、总体数量有所控制，这使得烟草公司对零售市场有了比较宏观的掌握，确保了主动权，有利于网建工作的顺利进行。但按现有的许可证管理模式却极易导致以下情形：第一，许可证管理中准入条件的不可确定性，导致发放有过多过滥的嫌疑，由于数量的增多，发证后疏于监管现象增多。第二，许可证执有人非法转让、出租、出借许可证现象严重，行政机关难以有效履行对许可证的监管职责。第三，许可证取消权利的限制，导致许可证的后继管理难有作为，现行烟草专卖法对烟草专卖局权利的行使有诸多限制。而且，在这样一种最严格的专卖体制下，从上游到下游，所有的环节被严格管理起来。这种管理的方式不但成本高，效果也不好，矛盾与问题多多。三入世后国外烟草公司对我国烟草专卖体制的冲击加入WTO，中国融入世界经济体系，与全球经济联系更紧密，但蜂拥而至的国际品牌又给民族工业带来严峻的挑战，新的全球性竞争时代已经来临。与世界经济接轨，我国经济将面临前所未有的机遇和挑战，烟草行业也不例外，这表现在：关税减让原则，使进口卷烟关税大幅下降（现在卷烟进口关税未65%，至2004年降为25%）。这无疑增强了国外卷烟在我国市场的竞争力，国内同价位卷烟必将受到冲击。国民待遇原则，使国外卷烟在我国的销售将与国内卷烟一视同仁，不能加以各种限制（如外烟销售许可证等），这对国内卷烟来说，将失去原有的“民族保护”色彩，把国烟与外烟推到了统一市场竞争的起点上。对烟草行业是一个严峻的考验。一般取消数量限制原则，使现有对外烟进口的有关限制措施（如配额）将失去作用（至2004年完全取消配额）。外烟将不再受进口数量的限制。外烟大量涌入我国将成为必然。国内卷烟的市场占有率下降也是必然的，烟草行业的最终市场占有率难以估计。贸易制约化原则，使国家对烟草行业的行政干预力度削弱，现有专卖管理体制下的有关阻碍国际贸易正常开展的规定、制度、方式将减少、消除、修改，现有的专卖保护力度必将明显减弱。而现有烟草行业的市场化，烟草公司的公司化程度低下，完全国有化经营体制在市场经营中占有多少优势是一个未知数。而当前，我国烟草行业的现状与国际烟草行业相比，差距很大。一是我国现有的烟草生产企业的规模、品牌小而散，而国外的生产企业规模、品牌大而集中。如我国现有185家烟厂，年均产量18万箱，年产100万箱以上的只有三家，50万箱以上的品牌的只有三个，全国卷烟品牌达2000种以上。而美国的“菲莫”公司，仅一个“万宝路”年产量就达700万箱。二是我国现有卷烟工业的生产、经营、管理等方面的科技含量以及生产、经营、工作效率与国际主要烟草生产商相比，更是差距甚大。三是我国的卷烟生产、消费结构与国际脱轨，很难步入国际竞争。国烟92%是烤烟型、中高焦油含量的产品，对人体危害相对较大，国际上均以混合型、低焦油含量的产品为主，对人体的危害相对较小。四是我国的卷烟生产、流通还很混乱。走私烟、假冒烟、非国家计划烟，超计划生产烟在社会上流通甚广，烟草行业对社会上的卷烟加工、供求关系的控制力度相对薄弱。而国外基本上由“菲莫”、“英美”、“日烟”等四家公司统治烟草世界，其生产、销售王国遍布世界各地，且十分严密，社会卷烟加工（零售价）相当统一而稳定。1 虽然，尽管零售市场对外开放，跨国烟草巨头们也不能轻松的驰骋中国烟草市场，原因在于，中国的分销权尚未放开，而且我们还可以祭起“技术壁垒”这面大旗。不过，这并不意味着中国烟草可以高枕无忧。形势逼人，中国烟草何去何从？四应对之策（一）加强现有体制的有效管理和改进在坚持专卖体制下，专卖管理机关的职能只能加强，不能削弱，烟草专卖零售许可证则应是专卖专营的基础，是网建工作的基石。等到有朝一日专卖制度成为历史的时候，所谓皮之不存，毛将焉附。专卖管理机关也就自然而然成为历史。因此，可以说专卖管理的未来走向不是直线式的，而是螺旋式的。在这一前提下，继续运用好现有的烟草专卖法及其实施条例仍然是有必要的。1、 继续深化户籍化管理 2、行政许可法下的许可证审批制度改革（二）WTO规则下的公平和竞争机制 在行政审批和许可制度的创设中，我们一贯重视的是公平原则，如何来保障相对人平等的享有权利以及事后救济手段是重点。然而，笔者以为在在行政审批和许可制度中确立竞争原则同样重要。因为，当行政资源拥有了稀缺性，遇有多个申请时，用竞争来确定归属实际上是最公平的，也是最经济的。因此，要进一步加强和完善烟草专卖零售许可证制度，同样需要确立公平机制和竞争机制。1、 公平机制我们知道，审批是一种自由裁量的行政行为，是一种权力，可以给部门带来利益，有“寻租谋利”的可能时，它也是导致官僚主义、滋生腐败的温床。寻求一种程序的公正在此时是相当重要的。是规范行政管理、规范行政执法的前提。（1）建立便捷高效的许可程序科学高效的行政程序是现代行政法治的要求。因此，首先要确立的就是发放许可证的公示制度，要将所有许可事项的条件和资格进行公示，确定当事人的申请程序和条件，保证给予所有人的平等机会。其次，要确定行政行为复具理由制度，在制度的设定中就要明确：在审批颁发许可证的过程中，对于不被许可的，必须要说明理由。2（2）确定审批的听证程序 凡涉及当事人或第三人利益的，应该允许当事者提出听证。如遇有竞争性申请的，许可机关根据许可人或利益关系人的要求，应举行听证惠，并将有关情况记录在案，以最大程度的保护当事人的利益，以保证审批行为的合理性和合法性。 （3）规定监督机制 审批是一种自由裁量的行为，是一种可以给部门带来利益的的权力。完善审批管理，除了程序的公正、公开和严明外，还应有相应的监督机制，加强信息的披露。同时制度的创设还要便于相对人监督专卖审批机关，探索各种事中、事后监管制度，以维护烟草市场的公平竞争秩序。2、竞争机制 在确保公平的前提下，如何最有效的使用和分配行政资源。单纯的依靠审批机关的自律，在笔者看来是不现实的，所以，在这种情况下，我们要确立是竞争机制。（1）确立竞争性发放方式在保证给予所有申请人平等机会的同时，我们在许可证的发放过程中也不应排除竞争。而且，当许可具有经济利益且数量有限时，竞争是最好的选择。对于能够通过竞标、拍卖、考核等形式颁发许可证的，应在许可制度的设定中予以明确。3（2）将许可证的撤消制度落实到可操作的层面上淘汰规则是一个机制良好运行所必须具备的，即所谓的能进能出。首先，要明确“取消资格”是一种行政管理措施，这是为加强对被许可人的管理，维护卷烟流通秩序，法律赋予烟草专卖行政管理机关的一种行政管理权力，属于行政管理措施的范畴。其次，“取消资格”的管理措施应以“通知”形式告知当事人应承担的义务。“取消资格”不是行政处罚，因此，它不进入行政处罚程序，而是根据管理资料，以行政机关的名义，书面通知当事人应承担的法律责任，并明确当事人持有的烟草专卖许可证的处置方式。第三，“取消资格”原则上由发证机