张宇公共政策第六讲政策决策PPT课件.ppt

2020 3 20 1 第六讲公共政策决策 一 公共政策决策的实质 二 公共政策决策的主要模型 三 公共政策决策的主要规则 四 公共政策的采纳与合法化 2020 3 20 2 一 公共政策决策的实质 1 定义 公共政策决策就是政策行动主体围绕一定的机制和目标取向 通过一定的程序进行竞争 协商 合作 确定政策行动最终方案的过程 它是为了解决公共政策问题 调节利益关系 确立主导性意志和利益 形成公共行为准则或规范的一系列政治行为的总和 是连接政策规划与政策执行 评估的纽带 2 内涵 1 调节平衡各种利益关系 2 确立主导性意志和利益 3 提供集体行动的规则3 作用 1 固化利益表达的结果 2 提供政策执行的基础 3 产生权威性政策产品 2020 3 20 3 二 公共政策决策的主要模型 1 完全理性决策模型 PureRationalModelofDecision making 完全理性决策模型是以亚当 斯密的古典经济学理论为基础 经边沁 密尔等功利主义者发展 以及现代管理科学家概括而形成的一种管理决策理论 理论前提 经济人假设 特征 决策者能够搜集一切决策所需的资料 获得一切决策作需要的资源 通过思考能够排列出所有可能的行动方案 并选出最佳的方案 政策实施后的结果就是使社会效益最大化 1 理性决策模型 输入完全理性过程所需所有资源 完全理性决策所需资源 1 建立各种完备的运作排序目标 2 建立其他价值和重要资源的完备目录清单 3 提出各种可能的政策方案 4 预测每一种方案的成本效益和期望值 5 计算每一方案的净预期值 6 比较确定具备最高净预期值的方案 输出完全理性政策 2020 3 20 4 2020 3 20 5 步骤 建立各种完备的运作排序目标 提出各种可能的政策方案 预测每一种方案的成本效益和期望值 计算每一方案的净预期值 比较并确定具备最高净预期值的方案 确定最终选定的政策方案 2020 3 20 6 作出最优政策选择所需要的条件 知悉社会的价值偏好及人们的价值侧重 知道所有可供选择的政策备选方案 明确所有政策备选方案的后果 计算出每一备选方案的收益和成本比 挑选出最有效率的政策备选方案 缺陷 决策过程中必须将决策行为视为具有一致价值判断的整体行为而非群体行为 决策者具有绝对理性 具有完备的知识和信息 能穷尽备选方案并预测所有结果 决策目标单一 明确和绝对 决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好 决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗等近乎完备的条件成为完全理性决策模型的主要缺陷 2020 3 20 7 2 有限理性决策模型 boundedrationalmodelofdecision making 即决策者得到有限的决策资源和决策信息 然后进行对策搜索 对搜索出的每一对方案进行比较 找出满意对策 然后停止搜索 直到形成满意对策 主要论断 决策选择应该以 令人满意的 准则取代 最优化 准则 决策资源 决策信息 对策搜索 对策排列比较 找出满意对策 找不到满意对策 降低满意标准 满意的政策 准备 决策 结果 2020 3 20 8 2020 3 20 9 特点 决策期盼或标准 有选择一个价值最大化的决策方案向寻找一个令人满意的或足够好的方案转变 决策方案 决策过程中并不寻找所有可能方案 而是找到一个 令人满意的 方案则止 决策理性 批判完全理性的设想 求诸符合现实的有限理性 决策方法 决策中更多采取经验决策方法 但重要的备选方案及其后果可能受到忽视 缺陷 政策制定过程是一个利益和目标经常相互冲突的个人之间的互动过程 但是 有限理性决策模型在分析这样一个复杂的集体行动过程时 却倾向于仅仅为决策者提供决策规则 这构成了该决策模型的主要缺陷 2020 3 20 10 2 渐进决策模型 IncrementalModelofDecision making 查尔斯 林德布洛姆倡导的政策制定模型 他在批判理性决策模型的基础上提出 连续有限比较 决策方法 即决策者的决策是从现行政策出发 对政策进行渐进的调整 在人类智慧能力有限的前提下 通过社会互动 调适来作出决策时可行的 决策者是在一系列相似的方案之间进行抉择的 一个政策只针对一个问题 政策是通过不断的尝试 调整 再尝试 再调整而实现变迁的 因此公共政策是在以自我利益为主的决策者之间谈判与妥协的政治过程 后来 他又强调了意识形态在决策活动中的突出作用 进一步完善了渐进决策模型 2020 3 20 11 1 理性决策模型与渐进模型的比较 2020 3 20 12 2020 3 20 13 2 渐进决策模型的优势 降低了决策活动的复杂性 不考虑所有的决策方案 不去权衡比较决策的全部后果 不期望区分事实和价值 而是同时对价值与事实 手段与目的进行分析 降低了决策成本耗费 较具体政策方案之实现目标基础上的决策政策更具有可行性 肩井的政策变迁能够避免重大的政策失误 2020 3 20 14 3 渐进决策模型的缺陷 由于渐进模型处理的是既有问题而不是避免将来发生的问题 因而在政治上是安全的而不具有冒险精神 公共政策成了补救性措施而非创新性方案 反应性较弱 不足以对全球性环境保护 生态灾难等复杂问题作出必要的方应 2020 3 20 15 3 混合扫描模型 垃圾桶模型 mixed scanningmodelofdecision making 由阿米泰 埃茨奥尼提 旨在通过结合理性模型和渐进模型的成分来消除两者的缺陷 1 核心观点 由于决策的范围和影响是多种多言的 所以决策的本质便要求不同的政策过程 最合适的决策包含迅速地寻找选择的方法 扫描 然后通过详细的探索找到最有希望的选择 其建立基础是对基本决定和增量决定或微小决定进行区分 2020 3 20 16 2 混合扫描模型的优点 混合扫描模型因为使一系列备选方案得到分析因而使达成基本决定的恰当方法 基本决定确定基本的方向 从而为增量决定提供指导原则 混合扫描模型使决策者对决策领域进行广泛考察 不会像理性决策那样使决策者沉溺于对备选方案的细致分析 因而可以使长期性的决策方案得到关注并达成基本决定 3 缺陷 如果说混合扫描模型很大程度上停留在理性模型和渐进主义批判者建立的框架之中的话 马奇等人的垃圾桶模型则更甚 它甚至否认了渐进主义提供的有限理性 提出决策过程内在地缺乏理性 2020 3 20 17 4 关于垃圾桶模型 混合扫描模型又称为 垃圾桶模型 马奇和爱尔森更加直接地认为 政策产生的方式就如同在一个 垃圾桶 中不断积累一样 其他的模型实现假定已知决策的意愿程度 问题的理解程度 并且主题之间的关系具有可测性 但事实的决策并非如此 决策过程是一个很不明确 难以预测的过程 它仅与寻求达成目标的方法有一丝关系 做出决策的机会仅存在如下情形之中 一个被参与者请到各种各样问题及其解决方法的垃圾桶 每个桶里所装的垃圾种类是什么部分地取决于桶上贴的标签 同时也取决于正在产生的垃圾种类 取决于现有的各种桶的混合情况 以及现场收集和清除垃圾的速度 对决策者而言 决策结果往往是未知的 像一种随机关系 2020 3 20 18 4 子系统模型 sub systemmodelofdecision making 子系统模型的创议者是约翰 弗里斯特 迈克尔 豪利特和M 拉米什 该模型认为 对管理者来说 怎样做才算是理性的 却绝于他们的工作环境 即决策类型和决策者所作决策的种类因议题和制度背景的差异而不同 政策和理性只有在具体的政治和组织环境中才能得到判断 福氏认为 要对决策参数进行具体分析 参数不同就会出现不同的决策类型 包括最佳 满意 搜索 谈判和组织性的决策 基本决策模型 2020 3 20 19 2020 3 20 20 5 制度决策模型 institutionalmodelofdecision making 制度决策模型将政策看作政府机构或体制的产出 它 关心的是正式的 显而易见的政府构建 把公共政策视为认同法令和程序的良性组成部分 它关注的中心问题是政府制度 结构或体制与公共政策内容之间的关联 如 美国的联邦主义 公民 州政府 州政府 国家政府 州政府 州政府 联邦体系 联办政府与各政府各自独立地从人民那里获取权威授权 2020 3 20 21 附 政府机构赋予公共政策的显著特征 合法性 来源于合法政府依据法定程序所进行的权威性制定 只有政府制定的政策才包含必须遵循的法律义务 普遍性 只有政府政策才能触及社会的各个角落 而其他组织和团体的决定则只能施行于有限的全体之间 强制性 政府可以合法地政法政策违反者这三个方面正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策等 私决 的根本之处 2020 3 20 22 6 过程决策模型 processmodelofdecision making 过程决策模型又称为政策生命周期理论 它试图通过阶段性的描述 对政策进行程式化的分析 该模型认为 政策过程是一系列的政治行动或政治行为 即问题界定 议程设定 政策形成 政策合法化 政策执行以及政策评估等 它是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映 由于对政策活动过程的侧重点不同 政策阶段的划分也不尽相同 过程决策模型对研究政策问题具有鲜明的优势 该模型告诉我们 政策制定的方式对政策内容具有重要影响 社会 经济和技术等因素对决策者的限制会对政策内容产生不容忽视的重大影响 政策制定不是单一的瞬间活动 而是系列政治活动的结果 2020 3 20 23 7 集团决策模型 groupmodelofdecision making 由杜鲁门在 政府过程 中提出 其核心观点是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗 政策制定被视为一种处理来自各自利益集团压力的活动 政策则是这些利益集团之间的相互斗争 相互作用以及彼此协商 约定和妥协的产物 1 理论基础 集团理论 2 要点 利益集团 利益要求 政治性集团 集团地位及影响力 政府决策 决策体系平衡 决策实质 2020 3 20 24 3 政治系统控制集团冲突的主要任务 建立集团竞争的规则 安排妥协与平衡利益 以制定公共政策的形式规定妥协的方式 执行妥协以解决团体间的冲突 4 集团影响力的影响要素 成员的多少 财富的多寡 组织能力的强弱 领导能力的高低 与决策者的接近或远离 团体内部的凝聚力 5 决策体系平衡的可能 有大量潜在集团的存在 通过组织大量交叉重叠的集团成员过多地偏离集团主导价值 来自团体间的制衡也有助于保持体系的平衡 集团B的影响力 集团A的影响力 公共政策 政策立场的改变 政策变化 平衡 外加的影响 2020 3 20 25 2020 3 20 26 8 精英决策模型 elitemodelofdecision making 戴伊和汤姆逊提出 该模型认为 公共政策是那些占统治地位的精英人物的偏好和价值观的反映 公共官员和行政管理者仅仅是执行由精英所做出的决策 政策是从精英流向大众 而不是来自于大众的需求 精英 官员 行政管理者 大众 政策指导 政策执行 1 要点 社会被划分为有权力的少数和无权力的多数 只有拥有权力的少数人才能决定社会价值的分配 而多数人并不决定公共政策 少数人并不代表被统治的大众 精英并不是按比例地从社会的上层中挑选出来的 非精英向精英位置的转变是缓慢且连续的 这种转换可以保持社会稳定 避免发生革命 非精英人物只能接受最基本的精英共识才能够被许可进入统治圈层 精英们在代表社会基本价值和保持社会体系方面具有较为一致的看法 政策反映的是精英们的主导价值而非大众的要求 公共政策的变迁是渐进性的 活跃的精英很少受到麻木不仁的大众的直接影响 2020 3 20 27 2020 3 20 28 2 精英决策模型使人们产生新的认知 政策价值 决定于精英们的偏好 价值观和利益决策 政策问题确定 公共舆论取决于精英 政策变迁的动力 是精英价值观和活动的结果 决策本质 统治领袖按照自己的偏好做出选择 政府定位 执行领袖们做出选择的机构 政策过程流程 政策问题提出 方案决定由精英们提出并加以执行 是一个自上而下的过程 9 系统决策模型 systemmodelofdecision making 伊斯顿等人提出 该模型认为 公共政策是对周围环境所提出的要求的反应 或曰是政治系统的输出 是对社会价值的权威性分配 系统决策模型注重环境与政策系统的相互作用和社会反映 1 关键概念 环境 输入 政治系统和输出 需求与支持 决策者对社会进行价值分配的结构和过程 作出价值 财富再分配的政策方案 环境 社会 经济 文化等因素 输入 政治系统 输出 输出通过与环境的相互作用 2020 3 20 29 2020 3 20 30 2 系统决策模型的优点 为政策制定提供了一个系统 动态的过程视野 有利于克服传统政治学单纯从制度的静态角度进行决策分析研究存在的不足 决策必须充分考虑环境所提供的条件和制约 其中 社会 经济 文化等是决策者必须首要尊重的决策因素 决策以缓解体系压力 促进体系稳定和发展为目的 因此 决策活动必须是有针对性的 并有效地将需求转换成权威的决定 这个决定需要获取全社会的支持 从而为决策活动的公共性和政策的公共性提供了重要的前提限制 描述了涉及政治决策过程的各种因素 即系统 环境 需求与支持的投入 转换过程 产出的政策以及反馈等 及其在整个政治运行过程中的位置 为认识整治过程提供了一套有效的概念工具 能更好地揭示公共政策复杂的动态特征 2020 3 20 31 3 缺陷 该模型是从系统与环境的相互作用看待公共政策的一种黑箱模型 并不过问政治系统内部的组织机构和行为过程 因而没有很好说明一项公共政策的决策是如何作出的 这说明该模型尚存进一步改进的空间 2020 3 20 32 10 博弈决策模型 gamemodelofdecision making 又称对策决策模型 是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用 以及不同决策主体之间决策的均衡 1 理论基础 博弈理论 2020 3 20 33 2 要点 本质 博弈决策模型是一种抽象的 演绎得政策模型 该模型不在于描述人们实际上如何制定政策 而在于说明在一种竞争状态中如果人们的行动完全合乎理性 他们将如何做出决策 根本特点 在政策制定活动中 并不存在参与者一方能够独自地做出 最优 决策的状况 最优 的结果依赖于他人的所作所为 即人们无法事先判断一个决定是否为最佳选择 而必须配合对方的行动才能得知 因而决策者之间是相互依赖的 在决策进程中 纳入考虑范围的内容 不仅仅是己方的偏好和能力 还必须相应地充分考量决策他方的可能战略和策略方案 博弈决策的适用 在有两个或更多的博弈问题情景中 诸如战争与和平的决策 核武器的使用 国际外交政策 在国会或联合国中的讨价还价以及联盟的建立等各式各样政治背景下的重大决策 博弈决策模型下的决策有效性 决策者想要使决策活动和政策方案的选择有效 即做出具有较强可行性的政策选择 就必须充分考虑别人可能采取的各种对策 这是因为 你有政策 别人就有对策 在资源有限的环境中人们会为谋求自身利益的最大化而努力 人们有权平等地参与利益角逐 利益冲突无处不在 因而政策博弈无处不在 故而决策需要 知彼知己 方能做到合理决策 为较为理想的政策预期创造有利条件 2020 3 20 34 博弈理论 GameTheory 博弈论起源于20世纪初 1994年冯 诺伊曼和摩根斯坦恩合著的 博弈论和经济行为 奠定了博弈论的理论基础 纳什等人使博弈论最终成熟并进入实用 1 前提假设 参与人是理性的 有最大化自己效用的趋势 2 组成部分 决策主体 即参与人或局中人 给定的信息结构 即参与人可选择的策略和行动空间 又称策略集 效用 即定义或量化的参与人的利益 也是所有参与人真正关心的东西 又称偏好或支付函数 2020 3 20 35 2 分类 合作博弈 强调集体主义 集体理性以及效率 公平和公正 非合作博弈 强调个人理性 个人最优决策 其结果时而有效率 时而没有 两者的区别在于参与人在博弈过程中是否能够达成一个具有约束力的协议 3 影响博弈均衡的主要因素 时间 信息了解与否和了解的程度 参与人行动的次序 参与人对其他参与人的特征 战略空间 支付的知识 博弈决策模型 斗鸡游戏 2020 3 20 36 2020 3 20 37 11 公共选择决策模型 publicchoicemodelofdecision making 又称为模拟市场决策模型 是理性决策理论的新发展 该理论于20世界60 70年代由詹姆斯 布坎南和丹尼斯 缪勒等人提出 是一种用经济学的观点和方法分析政治决策过程之传统问题的 新政治经济学 或 政治的经济学 在80年代后广泛应用于公共管理和公共政策领域 2020 3 20 38 1 公共选择理论 公共选择的主题包括 国家理论 投票规则 投票者行为 党派政治学 官僚体制等 基本假设 经济人假设 每个人都是理性自利最大化者 都以成本 收益为行动基础 而 政治人 与 经济人 一样 选民与政治家的行为与消费者在市场上的行为没有本质区别 都是以自利为行动原则 交易政治学 政治领域的基本活动是个体 团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程 但与经济的交换不同 一则政治中通过交易形成的是协定 契约 规章 条例等公共物品 二则政治交换是集团之间的交换 三则政治交换是服从与统治的交换 方法论的个人主义 因为个人是政治决策的基本单位 政府不是一个抽象的实体而是个人活动的集合体 个人主义是评价一切行为的出发点 选民数量 自由党 政策立场 保守党 公共选择决策模型 政党竞争中的投票最大化模式 2020 3 20 39 2020 3 20 40 2 公共选择决策模型的主要内容 决策分析的核心假设 政治行为者 不论是决策者还是投票者 都是被自利动机所引导而选择一项对其最为有利的行动方案 决策活动中的角色 投票者更像是一个消费者 压力集团 利益集团 可以被看作政治消费者协会或一定程度的合作者 政党成为企业家 他们的竞选方案旨在与选民交换选票 政治宣传等于商业广告 政治机构就是公共公司 他们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本 2020 3 20 41 交易性决策活动的后果 由于政府的政策制定者 政治家 政府官员等 和公民都是理性的 经济人 决策中都追求个人利益的最大化 因此决策活动这种政治交易过程 即政府决策行为 易导致 政府失灵 包括政府公共决策失误 政府机构工作低效率 政府扩张以及政府寻租活动 为此需要进行宪制改革 减少福利国家的浪费以救治 政府失灵 决策方式的更新 决策者与选民之间信息不对称 导致行政决策往往被某一特殊利益团体操纵而成为他们谋利的工具 压迫改变选民需求显示不充分的状况 采取新的决策方式 如全体一致规则 最优过半数规则 过半数规则 互投赞成票 投否决票等 以改变这种决策格局是必要的 使政治家 官员的决策与选民两者之间的理性偏好到达较为接近的程度 12 新制度决策模型 newinstitutionalmodelofdecision making 新制度决策模型以新制度主义或新组织经济学为理论基础 制度 横向制度 纵向制度 1 降低交易费用的制度2 影响要素配置的制度3 提供组织内联系的制度4 确立公共产品分配框架的制度 1 规范性行为准则2 宪法3 制度安排 制度决策作用 1 规定决策规则2 约束决策行为3 形成政策期望4 形成政策偏好5 改变决策成本 政策输出 2020 3 20 42 2020 3 20 43 1 新制度学派 新制度经济学把制度看作是一种秩序 由规则构成 作为一种行为规则 制度广泛地涉及社会 政治及经济行为 这些制度包括横向制度 如用于降低交易费用的制度 用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度 用于提供职能组织与个人收入流之间联系的制度 以及用于确立公共产品和服务的生产与分配框架的制度 和纵向制度 包括道德 习俗和意识形态的规范性行为准则 作为制定社会各个领域相应行为规则依据的宪法和作为管束特定行动模型和关系的一套行为过则的制度安排 涵盖成文法 习惯法和资源性契约等 这些制度的综合作用便构成政治过程或政策过程 在分析约束人们行为和确保合理性为预期之制度功能的基础上 新制度学派提出了一系列的新观点 如强制性制度变迁 诱致性制度变迁和路径依赖等制度变迁理论以及制度的国家理论和意识形态理论 2020 3 20 44 2 新制度决策模型的重要观点 决策中制度的作用 制度在政治生活中具有决定作用 可以克服社会组织中的信息障碍 减少交易成本 现存最小化交易成本的制度是市场和官僚制 决策范围 作为持续不断的正式或非正式的规则 制度规定行为规则 约束行为和形成期望 因而增加或减少交易成本 形成偏好 制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料 决策的主导价值偏好 问题认识以及方案选择等均受早期确定的制度性能的制约 决策本质 历史的发展是路径依赖 一旦作出某种选择 它便限制了未来的可能性 对于政策的变迁而言 它们受业已存在的制度和先前的政策选择的强烈影响 因而决策活动从本质上讲是向执行的有限创造活动 制度通过形成对问题的解释和解决方案的限制 选择以及它们被执行的方式而深刻地影响着政策活动 2