地方政府学PPT课件.ppt

11 1 1地方政府制度创新的供给障碍 地方治理制度供给面临的困境主要表现在以下三个方面 1 集体行动困境虽然地方政府逐渐认识到要发展 必须诉诸于好的制度选择 但是具体应该设计什么样的制度 则是一个集体行动 这样就会面临集体行动的困境 2 制度设计的成本高昂首先 制度选择困难 其次 技术的落后和知识的匮乏以及信息的不对称 提高了制度设计的成本 最后 政府权力的不稳固及其社会生活中负面因素的影响 也会明显阻滞制度设计的顺利完成 最终增加了制度设计的时间成本 1 11 1 1地方政府制度创新的供给障碍 3 制度环境的限制所谓制度环境是一系列用来建立生产 交换与分配基础的基本的政治 社会和法律基础规则 威廉姆森曾经说过 我们首先考虑到制度环境对治理的主要影响效应 制度环境的变化会导致市场 混合型组织和层级制组织的比较成本变化 地方治理中的制度创新会受到已有的制度的影响 2 11 1 2地方政府制度创新的实施困境 1 有效监督的缺失在理论上来说 地方政府不会监督制度的实施 因为监督对于监督者和被监督者 惩罚对于惩罚者和被惩罚者 成本都是很高的 而且监督和惩罚后的利益有可能被其他政府无偿占有 会产生搭便车的行为 当各级地方政府认为惩罚不遵守诺言者比不惩罚更不利于自己时 他们很可能消极对待惩罚 如果应该受到惩罚的地方政府没有被惩罚 实际上不监督被隐性地激励了 地方政府很可能会选择不监督 3 11 1 2地方政府制度创新的实施困境 2 制度效率的递减地方治理中 制度会面临着效率递减的问题 制度在制定出来的一段时间内具有稳定性 制度开始实施的时候要与其他的制度安排相契合 这段时间内的制度效率比较低 随着制度契合程度的提高 制度效率会随着提高 并会达到效率制高点 随后 随着制度环境的变迁 制度的调整速度会慢慢滞后于民众的需求 这时效率就会下降 这就是任何制度都无法避免的效率递减规律 4 11 2地方治理的制度创新经验 11 2 1地方分权与地方自治11 2 2地方政府行政区划改革 5 11 2 1地方分权与地方自治 1 地方分权与地方自治的背景地方分权与地方自治如同硬币的两面 既相互区别又密不可分 1 地方分权与自治的背景无论是在单一制国家还是联邦制国家 地方自治都有着悠久的历史传统 但是 随着工业化 现代化的推进以及全球化的进程 任何国家都面临着越来越多的社会事务和治理难题 省 州 际事务 国家事务以及国家间事务的增多 推动了中央政府力量的增长 尤其是凯恩斯主义盛行以来 其对西方世界国家治理思路的转变几乎产生了颠覆性的影响 中央政府的影响范围日渐扩大并加强 中央政府的权力扩张和不断集权逐渐形成了沃尔多所描述的 行政国家 即中央政府依靠其体制加大了对经济和社会事务的掌控 6 11 2 1地方分权与地方自治 2 地方分权与地方自治的演变趋势 单一制中央集权国家 中央政府向各级地方政府以及上级地方政府向下级地方政府分权 联邦制国家 权力进一步由州政府向地方政府转移 不同层及政府的横向权力也在加强 不同层级政府的横向分权也在加强 也就是说 在公共事务管理和公民服务中将权力和责任向市场组织和公民转移 7 11 2 1地方分权与地方自治 3 法国地方政府的实践法国是一个具有中央集权传统的单一制国家 权力多集中于中央政府 地方政府权限相对较小 自1982年以来 法国进行了一系列地方分权改革 不断将中央的权限向地方转移 1982年3月通过了 权力下放法案 1983年通过了 市镇 省 大区和国家权限划分法 交通 公共教育 社会服务和保健权转移法 1984年通过了 地方政府服务法 1992年通过了 地方行政指导法 2003年 法国重新修订了宪法 通过了 关于共和国地方分权化组织法 的宪法修正案 重新定义国家与领土单位关系的性质 宣称法国是一个 地方分权 的国家 8 11 2 2地方政府行政区划改革 所谓行政区划 是指国家基于管理的需要而把领土划分为若干区域和若干层次 并赋予其政治和行政权力 具体地讲 就是国家根据政治和行政管理的需要 依据有关法律规定 充分考虑历史传统 地理条件 经济联系 民族分布 风俗习惯 人口密度等客观因素 将全国划分为若干层次大小不同的行政区域 设置相应的地方国家机关 实施行政管理 我们在这里所关注的行政区划问题主要是行政建制的层次与类型以及行政单位的等级与隶属关系 9 11 2 2地方政府行政区划改革 1 英国的地方行政区划改革 英国的地方行政区划改革是从基层政府的合并和重组开始的 为了完成基层政府区划改革 英国政府分别设立了英格兰和威尔士两个专门委员会进行调研 20世纪80年代以来 改革的方向开始转为削减地方政府层级 英国在1974 1985年全面实行了郡 区二级地方政府制 到了1985年 由于政治方面的原因 保守党政府一举撤销了大伦敦政府和6个都市郡 成立了68个都市区 即改郡 区二级为一级制 郡和区的职能合一 1996年 苏格兰和威尔士全面取消二级制 设立单一的议会 直接提供地方服务 10 11 2 2地方政府行政区划改革 2 德国的地方行政区划改革 德国进行了两次地方行政区划改革 一次是在20世纪60 70年代在联邦德国进行的区划改革 一次是在20世纪90年代德国统一后在德国东部地区 原民主德国地区 进行的区划改革 20世纪60年代末到70年代初 联邦德国兴起了地方政府区划改革的浪潮 改革的核心也是进行基层政府的合并 从1965年开始 联邦德国各州区划改革大约用了8年时间 划分出了地方政府区划的新版图 改革后 市镇总数由1968年的24282个减少为1978年的8518个 平均人口规模也由2400人上升到了7000人 11 11 2 3地方政府重组 3 地方政府间合作机制的创新所谓地方政府重组 是指为了适应内外部环境变化的要求 在中央 联邦 政府和省 州 政府的推动和支持下 地方政府进行的组织结构 权力关系 决策方式 管理功能调整和重构的改革过程 它包含一系列为创新地方政府组织体系而进行的多层面改革措施 地方政府重组的目的是针对新环境对政府提出的新要求做出反应和应对 12 11 2 4公民参与的制度创新 地方政府重组的内容主要涉及以下几个方面 一是地方政府组织结构 比如地方议会和地方政府之间的权力关系 二是地方政府的职能定位 比如政府与市场 社会的关系 三是地方政府决策事项 比如省 州 政府与县政府的决策权限分配 四是地方政府资源汲取权领域 五是地方政府间层级或辖区范围的调整 13 11 3地方政府制度创新的目标模式 11 3 1服务型政府11 3 2责任型政府11 3 3法治型政府11 3 4透明型政府 14 11 3 1服务型政府 1 服务型政府的内涵自古及今 我们可以将政府的行为模式归结为三种 即统治型政府 管制型政府和服务型政府 统治型政府模式是人类社会存在的最低级 最原始的政府类型 它体现了统治者为维护自身利益而采取的一种强制性的高压行为模式 管理型政府是统治型政府发展到一定阶段的产物 在此模式下 政府开始追求效率 注重管理手段和方法的采用 服务型政府是一种在公民本位 社会本位理念指导下 在整个社会民主秩序的框架下 通过法定程序 按照公民意志组建起来 以为公民服务为宗旨 实现着服务职能并承担着服务责任的政府 15 11 3 1服务型政府 服务型政府的界定 1 从政府理念来看 服务型政府要求政府必须转换角色 坚持公民本位 社会本位 权利本位的原则 2 从政府职能来看 必然要求有限政府 3 从政府治理方式来看 与社会共同治理 加强公民参与 4 从政府的行为后果来看 政府为自己的行为负责 16 11 3 1服务型政府 2 服务型政府基本要求 1 坚持人本理念 服务型政府要树立 民本位 社会本位 权利本位 的服务理念 地方政府的行为一切要以民众需求为核心 2 提供高效的公共服务 政府作为公共权力代理人 其有效作为的领域是公共领域 为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任 3 坚持依法行政的原则 法治是避免政府行为随意性和情绪化的重要保障 4 公民参与 服务型政府应该是一个社会公众广泛参与的政府 因为坚持以人为本的服务型政府其所提供的服务的对象是社会公众 17 11 3 1服务型政府 3 服务型政府评价标准 1 公民满意度 公民满意度是地方辖区内的公民对地方政府的总体评价以及满意程度 2 政府运行的透明度 服务型政府要求政府从 权力本位 转变为 权利本位 行为方式要公开透明 这主要包括以下几个方面 一是信息的公开和透明 二是办事程序的公开和透明 三是办事结果的公开和透明 四是主要官员个人相关信息的公开和透明 五是政府及部门财务收支账目的公开和透明 18 11 3 1服务型政府 3 公共决策的互动程度 服务型政府的决策模式必须是在公民广泛参与的基础上 4 组织结构的灵活度 我们认为服务型政府应该坚持以下组织原则 一是组织机构要精简便民 让公民能够迅速的获得服务 二是组织结构要具有弹性 能够适应复杂多变的环境和处理突发事件 三是自治原则 在某些领域退出 发挥公民和社会的自主性 就是最大的服务 四是合作原则 强调政府组织 非政府组织和公民个体彼此之间合作 19 11 3 2责任型政府 1 责任型政府的内涵 布莱克维尔政治学百科全书 认为 责任政府是指一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构 责任政府实际上是一种与民主制度 法治理念和公民自由相联系 并作为政府与人民之间权责关系进行制度性安排的组织形式 1 责任政府 是现代民主政治的一种基本价值理念 是一种与民主制度密不可分的制度性安排 2 责任政府和法治理念密切相关 公民通过选举产生政府并授予其权力 公民只有借助于立法机关把他们的意志转变为法律 政府必须严格依据反映公民意志的法律来履行责任 3 责任政府是一个体现了现代政府公共行政民本取向的政府运作流程 它强调政府的权力是人民赋予的 政府负责的对象是拥有自由权利的公民 20 11 3 2责任型政府 2 责任型政府的特征 1 在人民与政府的关系上 应当实现从政府权力本位向责任本位的转变 公民义务本位向权利本位的转变 2 在政府职能上 应当实现从 全能政府 向有限权力政府的转变 3 在法治理念上 应当实现从法律仅仅治民 治事向法律首先治官 治权的转变 4 在责任制度上 应当实现从强调公民责任向同时强调公民责任和政府责任转变 21 12 3 2责任型政府 3 责任型政府的责任形式美国学者罗姆瑞克 Romzek 把政府责任分为四种 即官僚责任 法律责任 政治责任和职业责任 并认为前两种责任强调严格的监督和较少的自由处置权 后两种责任则允许较大的自由裁量权 中国学者张成福把政府责任分为五种 道德责任 政治责任 行政责任 诉讼责任和赔偿责任 22 11 3 2责任型政府 我们在总结中西方政府治理的实践的基础上 认为下列责任是各国地方政府主要和必须要承担的 1 政治责任政治责任是指政府中政治层次的责任 即政府及其政治官员必须制订符合民意的公共政策 如果政策失误或有损国家和人民的利益 虽不受法律惩罚 却必须承担政治责任 2 法律责任法律责任是指政府官员在行使行政权力时触犯法律所应承担的责任 3 行政责任行政责任主要是指政府官员在履行行政权力时所应承担的责任 5 道德责任道德责任 是指政府官员行使公权力时必须承担的道德意义上的责任 23 11 3 2责任型政府 4 责任型政府的评价标准 1 价值评判标准 价值评判是一种较抽象的评估标准 美国行政学者斯塔林认为 界定政府的行政责任可以通过下列基本价值予以认识 回应 弹性 能力 正当程序 责任 诚实 2 立法评判标准 责任政府必然是法治政府 立法评价标准主要指立法工作中能否反映责任政府的基本特性 这里的立法评判标准主要是指政府的法律责任 其主要内容包括追究政府法律责任的主管机关的职责 权限及其与其它执法机关的关系 考察政府承担法律责任的程序是否完善 明确 24 11 3 2责任型政府 3 监督评判标准作为代表公权力的政府 其行政过程中容易导致权力滥用 腐败 公务人员的渎职 不作为等不良后果 因此 监督机制不可避免 在宪政体制下 行政权受到立法权和司法权的制约 无疑使政府意识到要承担责任 因此 监督机制是责任政府重要的评判标准 25 11 3 2法治型政府 1 法治型政府的内涵法治政府 其思想渊源可以追溯到古希腊亚里斯多德的 政治学 亚里斯多德提出了一个重要的思想 即一个秩序良好的共和国 应该由法律而不是人来统治 英国法学家哈林顿根据亚里士多德关于法比任何人更可取的思想 最早提出 法治政府 这个概念 他认为每个政府的基础或中心就是它的基本法律 通过不同学者对法治型政府的界定我们可以总结出法治型政府的内涵 法治政府的前提是为权力制衡 没有权力制衡 政府行为就难以控制 只有坚持分权的原则 才有可能构建法治政府 法治政府的组织方式必须依法进行 管理手段是依法治理 法治政府的目的是保障公民自由和权利 26 11 3 3法治型政府 2 法治型政府的基本要求 1 合法行政合法行政是指行政机关实施管理 应当依照法律 法规和规章的规定进行 没有法律 法规和规章的规定 行政机关不得做出损害公民 法人和其他组织合法权益或者增加公民 法人和其他组织义务的决定 2 合理行政在建设法治政府过程中 行政行为既要贯彻合法原则 又要体现合理原则 任何合法不合理或者合理不合法的行为都是应当坚决避免的 3 程序正当在法治社会里 行政实体法主要是规定应当做什么 可以做什么 禁止做什么的问题 而行政程序主要规定怎么做 如何做的问题 27 11 3 3法治型政府 4 权责一致权责一致 是指行政机关依法享有多大的权力 就应当承担多大的责任 这是推进依法行政 建设法治政府的又一个重要原则 体现了重在治权 治官的鲜明时代特征 5 高效便民高效便民 是指行政机关在行使其职能的时候 要缩减办事程序 精简办事环节 用尽可能短的时间 尽可能少的人员 尽可能低的行政成本 为企业和群众办尽可能多的事 取得尽可能大的社会 经济效益 6 诚信守信诚实守信 不仅是一个人安身立命的前提 也是现代社会的运行基础 真正意义上的法治政府往往具有很强政府的公信力 而公信力则源于政府本身要诚实守信 28 11 3 3法治型政府 3 法治型政府的一般特征 1 政府受法律约束 法治政府最典型的特征就是要发挥法律在发展和保障权利上的作用 通过法律对政府权力的限制和规范来实现权利 2 有健全的法律体系 政府在受制于法律的同时也依靠其管理人民 3 法律优先 树立法律权威 就是要求政府在做出每个行为时 首先应考虑是否依法行政 作为法治政府 应该树立任何时候都以法律至上为治理原则 4 以人为本 保障人权 人权是人所应当享有的权利 对人权的保护是一个国家进步与文明的标志 5 完善的制衡监督体系 没有相关的制衡监督机制 法治政府难以收受法律约束 29 11 3 3法治型政府 4 法治型政府评价标准 1 行政理念法治化 测量维度 公民权利保障 政府公信力 2 行政组织架构法治化 政府的组织架构标准主要体现在政府权力的制度性安排层面 3 行政权力运行法治化 政府权力运行的法治化 主要是指行政权的产生 存在和行使都必须依据法律 符合法律 不得与宪法和法律相抵触 4 行政监督法治化 行政监督法治主要指各监督主体对国家行政机关及其公务员是否依法行政而进行的检查和督促活动 30 11 3 4透明型政府 1 透明政府的内涵学术界关于透明型政府的不同看法 有学者认为 所谓透明政府指的是除法律禁止的情况以外 一切与国家行政有关的活动一律对外公开 也有学者认为 透明政府指政府机关的所有活动 从立法 执法 提供资讯 社会服务 以及政府所掌握的个人信息等 除了必须保密以及涉及个人隐私的部分外 都有义务向社会公众开放 有学者认为 透明政府就是指政府掌握的个人与公共信息向社会公开 公民有权接触并使用这些信息 而涉及到个人隐私 商业秘密及国家安全法规定的不能公开的除外 31 11 3 4透明型政府 由于透明型政府的内涵丰富以及类似的概念较多 这里不对透明型政府进行再界定 而是通过揭示其内涵来解读它 首先 透明政府的主体在于政府 透明政府强化了政府的义务 同时扩大了公民的权利 其次 透明政府是相对于封闭政府而言的 它强调了一种政府与公民的新型的互动关系 最后 透明政府中存在例外原则 32 11 3 4透明型政府 2 透明政府的作用 1 透明政府有助于民主宪政建设 政府公开透明可