中国国家构建简论：侧重于过程的考察.doc

中国国家构建简论：侧重于过程的考察作者：杨雪冬现代国家（modern state）或者说民族-国家（nation-state）是迄今为止人类创造的最有效的政治组织单位，（吉尔平，1994）2而现代国家的构建则是一个不断寻求国家与社会、市场关系合理化的持续性历史进程。这种持续性不仅体现在单个民族国家发展的过程中，而且体现在诸多民族国家发展的共时性和历时性上（宁骚，1995）。中国具有自己独特的国家历史和制度传统。但是近代以来的国家构建并非处于孤立的状态，而是在现代性的全球扩张中进行的。因此带有明显的全球性与本土性冲突与结合的痕迹。在某种程度上说，1978年以来的改革开放可以被视为中国近代以来最全面的国家构建过程。这样说有两个主要原因：一是国家从一个利用计划全面控制社会经济生活的角色转变为有目的地放松控制，重构社会经济结构，培育和发展市场经济和社会力量并调整政治权力运行的角色；二是国家构建并不是在封闭环境下进行的，而是在全球背景下，参照先行国家的经验进行的。制度构建带有明显的学习色彩。一、传统国家的特点与西方社会相比，中国在特殊的自然、社会经济等条件下形成了自己独特的制度框架和制度逻辑。这种框架是帝国-官僚-集权制。这个框架的权力核心是皇帝，实行管理职能的是系统化的官僚队伍。在该框架中，国家与社会、市场的关系是不平衡的。社会没有发展起自己的独立领域，缺乏自组织能力（艾森斯塔德，1992）；没有发展起来把城市和乡村整合在一起的统一市场，乡村是自然经济，而城市是主要依靠国家消费的中心。这样，发达的国家所面对的是单一化、整体化的农业社会和分裂、软弱的市场。但是，这种不平衡的关系并不意味着国家有足够的能力来彻底有效地控制社会的各个层面，国家与社会之间有很大的空白地带。因为它面对的对象无论在规模上还是在幅度上都是超大的。这直接决定了国家的主要任务是维持既定秩序（王国斌，1998）。中国的传统国家有以下几个特点：1.与西方传统国家相比，中国的国家有一种“早熟”倾向。这种“早熟”体现为政治机器先于社会完善和强大起来，具有了现代民族国家的一些重要特征。秦并六国标志着这种制度“早熟”的开始。秦统一后，建立了一系列以维护中央集权为目的的制度，如郡县制，对度量衡的统一，官道的修建，统一的法律，常备军的设置，以及由焚书坑儒开始的对意识形态的控制。这些举措与西方社会中现代民族国家的前身绝对主义以及民族国家本身都有许多相似之处。秦以后的各朝在加强中央控制力上都有不同的制度创新，使政治力量全面渗透进社会经济之中，并形成了体系完善的意识形态，为权力提供了有效的认知辩护。制度的早熟虽然利于中国的长期统一，但是以社会没有获得相应的充分发展为代价的。因此，在中国就形成了一种上层与下层极端不平衡的状态。政治权力的发展远远压倒了社会权力，限制了后者的发展和完善。2.“节约”的财政，而非可持续的财政。传统财政的主要来源是田赋，而不是工商税收。所以财政的基本原则是节流而不是开源，财政改革通常竭尽全力解决赋税负担的轻重以及征税的公平性等问题，而不是努力以新方法增加额外的收入（周伯棣，1981）。这个特点是由农业经济结构以及国家“重农抑商”的政策决定的，也反映了一直困扰各朝的土地与劳动力的矛盾。3.虽然中国没有市民社会，但是政治结构是有弹性的三元结构。3这个结构是由皇帝、豪强和民众组成的。豪强包括各级官僚、地主和士绅。在这个三元结构中皇帝具有终极决定和裁判的权力，保持着不可挑战的合法地位，并且通过各种方式保持了相当的神秘感。豪强处于皇帝和民众之间，扮演着皇权的直接或间接执行者的角色，有自己的利益要求和一定程度独立的价值准则。而且，与民众的直接关系，也有利于对民众的利用，强化自己的势力，与皇权讨价还价。农业社会中的民众是松散的，缺乏组织能力，而且各阶层之间的距离较大（这种结果在一定程度上是由皇权的统治之术造成的），无法作为整体发挥作用，因此对皇帝和豪强的挑战需要时机和条件。这种三元结构之所以说是有弹性的，主要的原因是这种结构可以实现层级缓冲和责任转嫁。因为皇帝具有终极地位，凌驾于实际的政治运作之上，可以避免直接牵涉于具体事物之中。他可以把问题的出现归于官员自己，而不是整个体制。另一方面，民众对于政治缺乏了解，也没有渠道了解，认识的半径基本上就是生活的半径，相互交流非常有限，他们对政治最直接的了解对象就是身边的官员或地主。这在很大程度上削弱了他们的政治不满所影响的范围。与官僚和地主相比民众缺乏组织能力，难以作为团体抵抗来自中层的盘剥，无法实现自我的保护。而且由于长期的政治灌输使民众对皇帝抱有幻想和希望，没有对以皇权为代表的传统政治产生怀疑和挑战。因此，民众对中间层和上层的制约力非常有限，这进一步推动了中国传统政治体制的长期存续。4.发达的官僚制度。传统中国被称为“统一的官僚制国家”（韦伯，1995）或者“官僚制帝国”（艾森斯塔德，1992）。无论怎样称呼，发达的官僚制度是明确的事实。秦统一中国后用官僚体制，取代了贵族时期的世袭制。建立了官员选拔制度，并且对每一个官职都有相应严格的规定，每个官员享受国家提供的俸禄，并且县以上的官员由皇帝直接任命。这些措施确立了一支稳定的统治代理人队伍，提高了管理的水平，也确保了皇帝对下级的直接控制。唐建立后继承并发展了隋代的国家学校和科举制度。从中央到地方设立不同层次的学校。科举成为选拔官僚的最根本渠道，从形式上取代了贵族痕迹明显的选官制度，起到“拉平”社会阶层，沟通政治系统与社会各系统，尤其是士人系统之间关系的作用。科举制对于中国皇权体制的延续来说，起到了非常重要的作用。具体来说，其作用体现为：（1）保证国家思想上的统一；（2）为社会流动，特别是底层向上的流动提供了较为公平、开放的渠道，化解了一些社会矛盾；（3）由于科举中重文史，轻实用，使得统治集团带有非常强烈的古胜于今的倾向，这与缓慢变化的农业社会不谋而合，保证了整个体制的稳定。（4）文官替代了武官成为政治权力的控制者，并且逐渐形成了庞大的官僚队伍，成为沟通皇帝与民众的重要阶层和中国传统政治权力结构的重要一极。5.在国家间的关系上没有平等观和清晰的边界意识。在这一点上，中国的传统政治与现代民族国家是有明显区别的。中国的天朝意识一贯把自己视为天下的中心，所谓“普天之下莫非王土”。这种天朝意识使中国的历代王朝在与周边国家的交往中带有明显的文化优先意识，没有国家意识，因而对自己的疆域也没有精确的测量。6.重秩序的国家观念(Schwartz，1996)。国家的首要目的是支持和维护道德、社会和文化的秩序以使天下和谐太平，这种秩序是国家控制下的秩序，而不是国家与社会经济诸领域合作的秩序；而秩序的建立依靠的不是经济增长，而是如何更公平地配置既有的资源，来满足民众的生存和最低需要。虽然传统国家的社会经济管理能力在治水、漕运等方面也很突出，但是管理和强制是国家的次要职能，并且是为首要目的服务的。在这种观念的指导下，传统国家把更多的精力放在干预社会，保持社会整体平衡，而不是推动生产力发展上。国家把自己的干预视为合法的行动，而民众把国家的干预看作合理的举措。因此，在传统政治中，国家的神圣性与国家权力的武断滥用是共生的。其可悲之处在于：“作为一个集合体的国家，与一个追求个人私利的贪官在本质上是一样的。”（史华兹，1996：10）二、现代国家构建的进程（1900-1978年）：简要回顾现代国家观念的兴起和国家构建的启动从19世纪中期开始，延续了近两千年的官僚帝国陷入了千年未有之变局。古老帝国在西方现代国家的挑战下暴露出来全面的制度能力危机。而危机引发的统治阶级内部各阶层的广泛争论和共同关注也是“千年未有”的。无论是改良还是革命，无论是“中体西用”还是“全盘西化”，追求的首要目标都是建构一个类似于或等同于西方（无论是在结构上还是功能上）的现代国家，使之能够对内获得新的合法性，协调日益激烈的社会矛盾，对外以更强大的制度能力对抗西方列强。在很大程度上，现代国家观念的兴起是对外部挑战的回应。鸦片战争后，列强的入侵强烈冲击着长期以来形成的以血缘和地缘为基础的更小范围的共同体认同，不仅为中国人辨认自己提供了明确的参照系（首先是生理和语言特征，然后是制度特征），而且使之有了强烈的生存危机意识（“保种”口号集中体现了这点）。以国家和民族为认同对象的民族主义开始形成。在当时的全面危机下，国家的价值必然超越个人以及其它共同体价值，国家的行为则会剥夺后者的相对独立性。因此，中国的现代国家理念中缺乏个人地位，国家与社会在很大程度重合在一起，成了中国现代化进程的基本价值取向，这种倾向与传统的秩序观念不谋而合，为20世纪以来国家权力的扩张提供了观念基础，并且主导着国家构建的思路。莫里森（EstherMorrison）认为，从1850到1901年这半个世纪中，借鉴西方政治模式已经成为了国家的政策。（转引自Gasster，1983）但是首次全面地以西方为模本的制度变革则是1901年清政府举办的“新政”。1905年后，清政府又实行“预备立宪”，“厘定官制”，建立“责任内阁制”等举措。所有这些改革并没有挽救清王朝的命运，反而加速了其灭亡。因为一方面这一系列现代化的建设，需要更多的财政开支，推动了苛捐杂税的增长，加速了国家与社会、市场之间的矛盾；另一方面建立的新军和各省议会并没有起到维护既有政权，分担其部分责任的作用，反而成了分割和分散中央权威和权力的新的权力中心，限制了国家的统一行动。总之，使第一次国家构建制度性尝试失败的根本原因不是旧问题，而是冲击国家与社会既有稳定关系的新力量和新困境。然而，清末一系列变革毕竟是中国现代国家构建的开始。这样讲有两个主要原因：一是这一系列变革是在世界历史背景下，在西方参照系下进行的。而这也正是中国国家构建具有“现代性”的标志。二是虽然这些变革多停留在纸面上，但是毕竟公开以官方的名义接受和引入了现代政治制度和理念。如“立宪”、“选举”、“代议制”等，所以尽管各方立场和看法不同，但实际上已经被圈定在共同的现代政治话语之中，无论是其论证依据和制度操作基本上都无法摆脱西方的影响。涣散与集中的变奏（1949年前的国家构建）如果说清末国家的根本特征是国家的软弱（不论是对外还是对内），那幺，清亡之后到1949年之前近40年的国家根本特征则是分裂、战乱以及权威的涣散。在这种格局的背后是政治力量对社会经济生活进一步渗透与控制。这集中体现在两个方面：现代政党的产生和县以下各个层级的行政化。现代政党这种政治制度上的大革新是在1912年以后的10年中实现的，政党专政成为君主专政的替代。而国民党和共产党作为唯一两个能够控制政权的政党，成为塑造这个时代政治框架的首要力量。在当时的情势下，政党承担了两大职能：灌输和控制；革命动员（费正清等，1993）。它们不仅把新的理念引入到政治生活之中，而且主动承担起某个（或某些）阶级的代表，启发阶级意识，组织集体行动，实现了有效的社会动员。因此，在某种意义上，政党的活动推动了中国社会的分化，加快了社会自我意识的苏醒，培养了社会力量的壮大。但是政党的出现并没有从根本上改变既有的国家、社会和市场之间的不平衡关系，反而加剧了不平衡。因为，一方面，一党专政的确立意味着多元的、代议制度的结党活动和议会政治在中国的失败，在制度上阻塞了日益增强的政治参与；另一方面国民党通过军事和政治两手将权力和资源逐渐收归到中央，然后集中到蒋介石一人手中，使一党专政沦为一人独裁。政治力量的控制层次不断下移，突破了传统的“政不下县”的界限，渗透到农村社会之中。这不仅有利于有效的社会动员，而且把县以下的各个层级完全纳入了现代国家的制度框架之中，从观念和制度上彻底改变了传统的中央地方关系。这种变化是从县自治地位确立开始的。1909年，即清宣统元年，颁布了模仿日本地方自治制度的府厅州县地方自治章程，这是中国县自治制度之始。中华民国成立以后，先有1914年，袁世凯颁布的地方自治试行条例和施行细则，后有1921年徐世昌执政时期颁布的市乡自治制。1927年后，立法院确定县为自治单位，先后制定了县自治法、县组织施行法、市组织法、县参议会组织法、县参议会选举法等。可以说，国民党统治时期，县自治制度建设在形式上是日趋完善的。尽管县确立了自治的地位，但是越来越成为国家在现代化进程中重组和控制社会的直接单位，并造成了县以下自治单位的行政化，变成了国家攫取资源的工具，即使是习惯意义上的管理功能也越来越受到执行国家行政命令的职责的挤压。农村政治组织从最初决定农村福利和解决争端的政治和仲裁机构转变成了执行来自上面命令的行政管理机构（米格代尔，1996）。区、村变成了县政权的分支机构，它们不仅要执行上级分派下来的各项任务，建设当地的公共基础设施，而且更重要的是还要完成上级的各种摊派。国家力量在农村的扩张，削弱了村庄领袖的独立性，使其进一步成为政治权力的附庸（费孝通，1948）。由此曾经作为国家与社会中间纽带的组织和个人带有更加强烈的赢利和掠夺色彩。除了国民党外，共产党在农村政权建设方面的探索为政治力量与社会力量之间的有效互动提供了典范。虽然根据地时期的苏维埃政权建设与抗日根据地时期的政权建设在结构、组织形式等方面存在着很大的不同，但是有两点是相同的，一是充分认识到基层政权组织的重要性并且依靠党的力量建设基层政权；二是动员更多的民众来参与政权建设。在动员民众和建设政权的过程中，党扮演着双重角色，既是更广泛的社会要求的代表者，也是政治权力的实际行使者。这与国民党只代表少数有产者利益，从而导致国家与社会不对称，乃至矛盾和冲突形成了鲜明的对比。这样不仅使政治力量深入到社会内部，而且为社会力量提供了参与政治生活的途径。在某种程度上，抗日根据地时期的政权建设最富有制度创新性。这主要体现在以下几点：第一，政治权力对社会进行了较为全面的重组。共产党在农村中建立了青年团、妇救会等各种现代意义上的群众组织来代替传统的宗族组织，通过不同策略的阶级斗争，防止了宗族和地主乡绅对基层政权的控制，从而实现了更广义的政治平等。第二，多种制度模式。尽管共产党领导的抗日统一战线这个总的指导原则是一致的，但是各个根据地都根据当地不同的情况建立了富有本地特色的政权模式。第三，“三三制”。这是一项能够非常有效地动员各种社会力量，实现基本政治共识的制度创新。第四，议行分离与共产党有效领导的实现。值得注意的是，在这个时期的政权并不是议行合一的，而是分离的，而且政府机构、政权机关中有许多非党人士。在有众多社会力量参与政权的前提下，党必须发挥自己的先锋队作用，来争取更多社会力量的支持，以能够通过政权来贯彻自己的政策和意图。“党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护。.只有民主政治斗争，才能使我党取得真正的优势”（邓小平，1989：9），而且党与政府保持一定距离，才能更好地实现党的政治领导。显然，在当时的条件下已经有人认识到，党作为一种现代政治组织代表国家包办一切，同时又要反映社会要求，会造成国家与社会关系紧张的弊端。总的来说，20世纪前半期，国家的现代化不仅在时间上，而且在内容上都领先于社会的现代化，这就造成了近代以来国家在与社会的关系上始终处于主导地位。中国的体制变迁呈现出一种非常态的特征，许多有益的制度创新，或者由于时局动荡、战乱被迫中断；或者由于得不到当局的有力支持，难以普及；或者只是作为一种临时性策略，没有深入总结和推广，所以无法形成制度变迁的规模效应。国家改造社会（1949年1978年的国家构建）1949年后的中国不仅获得了主权的独立，基本上实现了领土的统一，而且真正有效地在全社会范围内确立了中央的权威。这从根本上扭转了鸦片战争以来政局动荡、权威涣散的局面，为重新建立政治秩序提供了合法性基础，并使中国迅速凝聚成一个具有强烈的民族使命感的强大的现代民族国家（费正清，1989；麦斯纳，1990）。1949年后国家的合法性是与党的合法性紧密联系在一起的，国家构建与党的建设同步进行，并且通过后者具体体现出来。这个时期的国家构建的有两个基本特点：国家制度的完备化；通过制度化的形式对社会经济生活的全面改造。国家制度建设是围绕共产党领导下的人民民主专政进行的。党的领导不仅体现在重大问题的决策上，而且体现在为国家的运行提供了主要的组织基础、官僚队伍和组织方法上，从而消除了传统国家依靠“非正式组织”实现意志的局限，保证了国家控制的彻底性和行动效率。（A.Doak，1967）“议行合一”及共产党领导下的多党协商合作等组成的基本政治机构框架的形成、普选权的实现、深入到社会微观层面的各种群众性组织的建立等制度上创新缩短了国家与民众之间的距离，在一定时间内增强了国家的社会动员能力，扩大了民众对政权的参与，也提高了政权的合法性。国家对社会的改造是从改变阶级结构开始的。通过土地改革、社会主义工商业改造等措施，建国初期的四层次阶级结构（工人阶级、农民阶级、民族资产阶级和小资产阶级）被“一元两极”结构取代。所谓的“一元”指的是无产阶级，而“两极”分指工人阶级和农民阶级，二者并不是对立的，而是代表了无产阶级的不同层面。毫无疑问，这种“一元两极”结构与共产党领导下的人民民主专政是相契合的，简化了国家与社会的关系，使整体的国家与整体的社会对应起来，减少或者掩盖了国家与社会之间的直接冲突。而且对于中国这个被称为“一盘散沙”的社会来说，阶级结构的改变打破了传统的、建立在血缘地缘基础上的小共同体边界，阶级意识超越了小共同体意识（王沪宁，1991），成为社会动员和整合的情感动力，在一定意义上，也增强了民众对国家的认同。在经济领域，除了实行国有化运动，建立计划经济体制外，还逐步把农村的经济组织政治化，从而把广大农村社会纳入到国家管理的框架之中。对于两千年来未有重大变化的农村来说，从合作化到公社无疑是一场彻底的政治重建工程。首先，合作化运动削弱了家庭的生产功能，一种新型的超家族权威开始形成，取代了传统的负责村公共事务的自发组织，并且能够更有效地动员村民的集体行动。其次，“政社合一”的人民公社体制的建立保证了政治权力的进一步延伸。这样，农村生产生活的自然状态被有计划的管理所取代。最后，粮食生产的统购统销，限制了市场和货币的使用范围，使国家可以通过价格“剪刀差”把资源从农村转移到工业化和城市化建设中。集中的政治和计划的经济并不意味着国家内部没有分权，社会自身没有分工。只不过分权和分工是在集中的框架下实现的。从建国以来，领导人一直试图找到一个方法，将基本决策权的集中和地方贯彻政策的责任与积极性有效地结合起来，以防止政治生活的僵化和地方主义（毛泽东，1977）。因此，在集中的同时，中央把一定的行政权力下放到省或省以下的层级。但是中央与地方的分权不仅缺乏制度保障，而且停留在行政分权上，没有涉及到经济分权，所以分权提供的激励没有持续性和可预期性。中央依然通过严密的计划体制控制着地方，地方则必须不断地根据中央某些不清晰的信息来调整自己。最终导致政治生活中集权与分权的循环(Harding，1991)。中国社会分工的特征是“蜂窝状”社会（Pye，1968）。所谓的“蜂窝状”指的是中国社会内部虽然有各种组织，但是彼此之间没有联系的，而且都有自己的内部纪律并且自己自足。单位是“蜂窝状”的典型体现形式。它们的设立是用来控制和满足要求，以便不打扰更高一层政府。这些组织的成员并不与国家发生直接的关系，其领导人充当了组织与国家的“中间人”角色，（Shue，1988）一方面他们要贯彻国家的意志，另一方面则为了本组织的利益与国家讨价还价。但这是在已确定的政策背景下发生的事情，是国家领域的一部分，而不是社会的一部分，(Pye，1988)更不是国家与社会之间的关系。1949年后的国家构建虽然在秩序性、道义性以及国家控制和动员资源的能力上远远超过以前，但是其用社会动员遏制社会分工，用计划替代市场的做法在管理如此庞大复杂的社会经济体时遇到了严重的困难。毕竟它们无法从根本上解决经济增长与社会公平、专家决策与大众民主、生产效率与消费多样性等现代性矛盾。没有社会和市场支持的国家构建虽然可以取得阶段性成果，但无法保证国家与社会、市场的可持续良性互动。因为一旦国家无法维持秩序，本来就缺乏自组织性的社会和经济就会陷入混乱。三、1978年后的国家构建：成就和特点1978年后的国家构建可以被视为近代以来最全面的、最深刻的。这样讲的主要原因是国家从一个利用计划和其它行政手段全面控制社会资源的角色转变为有意识、有秩序地放松控制，有目的地重构社会经济结构，培育和发展市场经济和社会力量，并且从国际环境中汲取有利条件，但同时又因为社会经济前所未有的变动带来的众多新问题而濒于应付，不断自我调整的角色。在分权和重组的过程中，国家构建不仅是整体性的（集中体现在中央层次上），更是分散的（省以下的各级政府越来越具有能动性和相对独立性）。而分散性的增强不仅印证了国家放权的效果，而且反映出各地情况的差异。这种差异正是国家-社会-市场关系在各地的具体体现。必须注意的是，这些差异是在国家构建的整体框架中展现的，并没有从根本上改变了国家构建的主旋律。概要地讲，1978年后的国家构建在整体上是通过以下几个方面展开的：首先是意识形态的调整。对于由先锋队性质的政党领导的政体来说，理念是其合法性的重要来源之一，也是其使命感的来源。重大改革往往必先从理念开始。意识形态的调整在内容上主要表现为三点：通过“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论不仅破除了“两个凡是”的教条迷信和个人迷信，而且为改革开放政策的实施提供了有力的证明；用经济建设为“中心”替代了阶级斗争，扭转了社会矛盾激化和社会全面政治动员的局面；通过对国外先进事物的肯定，开放了意识形态的学习功能，并使学习的对象逐渐从器物（先进技术和管理方法）向制度（尤其是市场）转化。虽然意识形态的调整是主动的，但是由于其相对于现实的滞后和僵化特征，所以随着现实的快速和多样变化，特别是越来越多新观念的引入，会遇到了新的解释和论证困境。其次，政治秩序的恢复和政治体制的改革。到1978年十一届三中全会召开的时候，被“文革”冲乱的政治秩序基本恢复过来，国家机构开始正常运转。1980年邓小平的“党和国家领导制度的改革”（1983）讲话的发表启动了80年代的政治体制改革，并成为指导性文件。在很大程度上，整个转轨时期的政治体制改革都没有脱离这个讲话所勾勒的框架。在这个时期，政治体制改革基本上围绕六个问题进行的。它们分别是：权力过于集中问题；党政不分问题；机构重迭、人员臃肿问题；干部制度不健全问题；法制与法治问题；民主问题。到目前为止，这些问题得到了不同程度的解决，这尤其体现在文本意义上的制度化上和一些重要的政治价值（如法治、对权力的制约）的初步形成上。政治体制在形式理性上取得了长足的进展，但是还存在着与社会发展和经济体制改革不同步、局部改革之间的不配套等缺陷，造成了形式与实质的相对脱节，严重阻碍了整个体制运行的效果。再次，放权与市场化。1978年之后的分权改变了原来单纯的行政性放权形式，开始从行政和经济两个方面进行。在行政方面，突出的有两个：1980年普遍推行的“分灶吃饭”财政体制；80年代中期“以中心城市为依托组织经济网络”的市场化改革使一批城市实行了“计划单列”（吴敬琏，1999）。在经济方面集中体现为对企业的“放权让利”，使之成为独立的市场主体。这两个方面的放权在积极方面提升了地方政府的本体地位，使它们有了更强的追求自我利益的激励机制。但是由于二者同步进行，并且政府的传统强势地位，所以双向的放权蜕变成地方政府对企业权利的剥夺，对市场的分割和资源的无序垄断，破坏了政令的统一和全国性市场的形成。这些问题在80年代末期变得异常突出。1992年市场体制全面获得合法性地位后，行政放权被制度化的分权所替代。1993年的“现代企业制度”改革和1994年的“分税制”是市场化进程中制度化分权的典型。放权与分权的根本区别是前者是在计划体制框架中进行的，并且没有给各利益主体充分的合法地位；而后者是在市场体制框架中推行的，目的是划清各利益主体之间的权利义务关系，明确各自的独立地位。因此，90年代的分权不仅是中央与地方之间的，还是地方各层次政府之间，政府与企业间的，形成了多层次的分权格局。虽然市场化进程在市场主体的独立性、多元性，市场的统一性、开放性，管理上的制度化等方面取得了很大的进展，但是在产权保护、社会安全网络等方面的制度化建设和有效实行上，还有很大的发展空间。对于各级政府来说，要弥补这些方面的不足，不仅需要推动市场本身的发展，还需要政府自身有针对性的改革，从单纯地推动经济扩张性增长的角色转变成能够为经济可持续发展提供制度保障的能动者。最后，社会的发育和国家与社会关系的调整。1978年后，随着国家的放权和市场化的推进，整体性的社会结构也发生了变化。一方面，社会阶层的多元化改变了传统的阶级结构，并向政治体系提出了新的、更多的诉求。另一方面，市民社会的培育和发展。虽然对于中国市民社会的定义以及发展状况有着多种争论（参见邓正来，1999；俞可平，2000），但是起码在现象学上可以发现一些明显的迹象或趋势。它们包括：国家承受并受其约束，但是没有权力干预的“中立领域”的扩展；国家与社会可以协商的“第三领域”的发展（黄宗智，1999）；民间组织在数量和涉及领域上的飞速增长（俞可平，2000）等。虽然在国家-社会关系上国家依然处于强势地位，但是社会的发育推动了传统的国家-社会关系的改变。国家主动地通过制度化建设来调整双方之间的关系。“法治”和“民主”成了国家构建的基本目标。包括健全法治、推行村民自治等在内的各项改革为社会自组织能力的提高提供了更大的空间，也为确立国家与社会新的良性的和相对平衡的互动关系提供了基本的路径。然而，中国的国家-社会关系的发展标的无法用国家/社会二元对立的图式来定位，其更可能的选择是国家与社会之间的协商合作（黄宗智，1999；安戈陈；2000）。就目前来说，由于社会发育还处于初期，自组织能力薄弱，所以国家-社会关系的重心依然向前者倾斜，国家承担了许多属于社会的功能，而且国家与社会之间缺乏充分有效的联结组织，来表达社会的利益，减缓国家对个人的直接压力，许多社会组织不过是行政性组织的变种。必须承认，中国的社会和国家在1978年后的20年变化是巨大的，国家构建的顺利推进在其中发挥了重要作用。就国家构建的成就而言表现为：1.物质成就。这是制度化建设成就的最生动证明。我们还可以从基础设施建设、人们的生活水平等诸多方面找到生动的证据。应当承认，国家职能的调整以及管理方法的改善并不是取得这些物质成就的唯一原因，但肯定是决定性因素之一。2.制度成就，集中体现为对制度化的理念认同和制度设计行为的普遍化。经过20多年的反复宣传和实践证明，制度化不仅已经成为被普通民众接受的观念，而且也成为评价宏观改革成就，衡量微观工作成绩的重要标准。在县的范围内可以列举出：1984年后开始实行，90年代中期基本普及的村民自治选举，为重建农村政治秩序提供了基本的框架；1986年开始的“普法”活动已经固定化，不仅宣传了一些主要法律，而且有利于提高全民的法律意识；干部选拔、培训制度的日益完善；政府机构设置的合理化等。虽然这些制度还没有构成一个发挥规模效力的整体，而且其中一些由于缺乏操作性，没有得到有效的落实，但是它们起码把制度化建设的观念带到了具体的领域中，并且通过直接或间接的方式证明了制度化的重要性。3.秩序和安全。迅疾的社会经济变化和剧烈的体制更替必然会产生新的社会矛盾，甚至激化一些矛盾，对社会秩序和社会安全的维持产生负面影响。动荡、不稳定以及个人安全感的削弱是每一个发展中国家必然经历的过程。在中国，改革开放以来犯罪率的上升，犯罪种类以及重大刑事案件的增加是一个客观现实，尽管如此，与许多发展中和转型国家相比，中国的社会秩序和安全依然保持着较高的水平。信访制度的严密化，110警察的设置等无疑是国家对社会秩序和安全问题的应对。这些措施虽然存在着很多漏洞，但是无疑在很大程度上保护了个人的基本生存权利，从而支持了社会再生产的继续，维持了个体对国家的基本认同。4.国家社会市场关系的重塑。这是国家构建围绕的基本主题，也是国家具有现代性的根本标志。在中国，社会、市场力量的发育和生长是在国家逐步放松管制的前提下开始的，因此在三者的博弈关系中，国家处于相对主动的地位。当然，随着其它两种力量的发展，国家要保持自己的主动地位，必须调整自己的职能和行为，通过制度化建设来规范双方的关系。就目前来看，国家对待社会和市场的态度有很大的不同。国家并没有积极推动社会自组织能力的提高，把更多的职能还给社会；而是对于市场则采取亲近的姿态，通过各种措施吸引投资。同时，国家还作为投资者直接参与市场活动。但是，这样的结果反而破坏了市场的秩序。从总体上看，尽管社会、市场的力量正在不断壮大，并且在与国家的博弈中取得了一定程度的主动权，但是由于对各种资源的有效垄断，国家依然会在国家社会市场关系重塑的过程中发挥主导性作用。5.对制度内在问题的深刻认识。这是国家构建在理念上的又一个进步。无论是普通民众还是官员，都认识到现有制度在运行中存在着很多弊端，必须进行改革。“不改革就没有出路”成了社会各个阶层达成的基本共识，而如何改革，确立什幺样的改革目标也随着对存在问题认识的逐步深入而日益明显。把中国建设成“高度文明、高度民主的社会主义国家”被写入了宪法。从中国法律理念的演变也可以看到国家构建理念的动态发展：1979年，中央重提“加强法制”，确立了改革、开放的战略目标。1992年，在中国共产党第十四次全国代表大会上确定“要搞市场经济”，这时发现在1979年之后十余年中制定的大量的法律几乎都是在计划经济的思想指导下制定的法律。因此1997年，在中国共产党第十五次全国代表大会上正式使用“法治”这一概念，提出要“建设社会主义法治国家”。“法治”也被写进了党章，成为党组织和党员活动和行为的基本规则。在审视中国国家构建在过去20年中所取得的成就时，必须把中国放在由历史时间、地理空间和制度/理念资源组成的三维坐标系中，对其准确定位，然后才可能提高分析的有效性。中国的国家构建具有明显的复合性，这是笔者对其的基本定位。所谓的复合性是相对于西方的国家构建道路而言的。在后者那里，国家构建基本上是在没有外部力量干扰的情况下有序进行的，带有突出的线性特征。而中国国家构建过程则充满了断裂、错位、重迭、反复，分化。不同的历史时间、潜在的地理差异以及多样的制度/理念资源交织在一起，构成了中国国家构建的独特性。中国国家构建的复合性集中体现为以下几点：1.历史时间的迭加。中国的历史时间和世界历史的时间是错位的，不重合的。当代中国在自己的历史时间序列中居于现在进行时态，而在世界历史序列中，中国的时态则很难判断。某些方面已经取得与其它国家比肩的程度，而在有些方面则处于过去完成时态。不仅中国作为整体有这种历史时间的迭加性，而且中国内部也表现出这种特征。各个地方由于发展水平的不同，占据着不同的时间段。在层次性不断拉开的同时，重迭性也在增强。历史时间的迭加产生的直接后果是整个社会观念非连续性中的多样化。带有传统、现代、后现代，中国、西方与前苏联色彩的各种事物和观念交织在一起。2.制度参照系的复合。在中国现代国家构建进行的过程中，有两种国家构建模式先后成熟起来，并不同程度地影响着中国的制度建设。一种是西方模式，另一种是苏联模式。虽然在前一种模式中还有一些亚模式，但是它们之间有基本的共性，即在国家社会市场的关系链上，后两者发展起自己的组织系统，取得了相对独立性。而在苏联模式中，后两者的许多功能被国家取代了，并且被限制在一定的范围内。1949年后，苏联模式成为中国制度建设的主要参照系，国家发挥了强大的动员作用，把社会纳入自己的运行轨道中，并用计划取代了市场。应该承认，中国国家构建一直在寻找适合自己的道路，而1978年后的一系列改革尤其体现了这点。苏联模式被抛弃了，西方的一些制度经验，尤其是处理国家市场关系的制度经验被迅速借鉴过来，成为中国社会主义市场经济体制建设的基本资源。3.地域的多样性和制度的统一性并存。大一统的制度和理念是中国重要的政治传统。在现代国家构建中，这个传统被延续下来，并取得了新的制度形式和理念支持。1978年后的改革并没有放弃这种传统，但是给地方留下了更多的活动空间，使地方特征日益明显起来。一方面各地的发展水平被拉开了；另一方面，也是更重要的方面是地方的积极性和创造性被激发出来，出现了一些适应当地条件的经济政治制度创新。比如吉林梨树县的“海选”，深圳大鹏镇在镇长选举中的“两票制”以及各地采取的不同形式的股份合作制等。这些创新在没有改变全国性制度框架的前提下，更有效地发挥了现有制度的作用，取得了更高的制度绩效，并且为整体制度的改革提供了经验。4.制度形式与制度运行的脱节。这是中国国家构建遇到的一个重要问题。过去20年是中国立法工作发展最快的时期，从国家到地方制订了大量涉及各个领域的法律法规。此外，还出现了各种制度规范。它们共同构成了当代中国国家制度化建设的文本体系，并使当代制度取得了形式上的现代性。但是这些制度的实施并没有达到形式逻辑与实质逻辑的符合，或者停留在文本上，运行的逻辑是非制度性；或者运行的潜在逻辑依然是传统的，产生了制度结果的不确定性，给社会个体和组织造成了行为上的困惑，破坏了他们的制度预期。四、中国国家构建目前的情势经过20多年的改革，中国的国家构建取得了一定的成就，但是国家构建所面临的历史情势已经与改革开放初期有了巨大不同。可以说，改革开放为国家构建创造了诸多新条件，也带来了众多新问题。它们与旧有制度遗留下的旧条件、老问题交织在一起，共同构成了当代国家构建面临的历史情势。具体而言，下面几个问题是特别值得注意的：1.风险社会与对安全的期盼。4我们生活在一个风险社会，不仅每个人都面临着风险，而且每个实践行为都在人为制造着潜在的风险。风险社会是一个全球性的现象，但是对于转型社会来说，制度转型产生的风险更加突出。一方面给社会个体和组织提供安全保障的制度，提供认知坐标的理念体系被人为取消或修改，另一方面新的制度和理念又没有全面建立起来。即使建立起来，也无法在短时期内改变个体和组织的行为和思维惯性。沮丧、无助、渴望安全成为那些在制度转型中失去原有地位和利益的个体的普遍心态。中国的转型是通过渐进方式进行的，并且由于20世纪80年代农村改革的成功奠定了较好的信任基础，使80%的人口获得了改革收益。进入90年代后，制度转型引发的一些问题日益明显化。在农村，随着农村“三乱”问题的严重化，农民收入增长的停滞不前；在城市，国有企业效益的滑坡以及破产企业数量的增加，下岗人数也在增强，出现了新的贫困人口；在政府部门，由于制度漏洞的存在，腐败现象呈现出扩大化和严重化的趋向；犯罪种类不断增加，组织性和强度不断提高；等等。伴随这些制度性问题的是社会道德约束力的弱化和价值信仰体系的分化。对安全的期盼成为社会各个阶层的基本共识。2.经济增长与收入差距。在过去20多年中，中国的经济增长一直保持着很高的经济增长率，居于世界的领先位置。经济的迅速增长也推动了社会总财富的增加。与社会总财富增长相伴的是国民收入差距的拉大。长期存在的城乡收入差距有持续扩大的趋势。在1978年城乡收入比例为2.36，到1995年为2.49，到2000年时扩大到3.1，如果考虑到城镇居民隐性福利等成分，则实际收入差距可能有四倍左右的样子。除了既有的收入差距外，以最高收入与最低收入比所表示的基尼系数也在不断提高。1998年基尼系数已扩大到0.457，2000年实际超过0.5。收入差距的拉大从根本上改变了1949年后国家构建所重塑的社会结构，不仅瓦解了维持了几十年的社会拉平状态，而且产生出众多新的社会阶层，使原来简单的阶级结构转变成多元化的阶层结构。必须看到，腐败因素在收入差距拉大过程中起到了重要作用，这自然激化了阶层多元化所产生了矛盾。在这种情况下，有三个问题特别值得注意：（1）如何调整国家与社会以及社会内部的关系。一方面，为了维持经济的持续增长，国家不能放弃“让一部分人先富起来”的基本原则，另一方面，“先富者”行为的非道德化倾向也容易在一个有着强烈平均主义传统的社会中诱发极端反应，从而增加和激化社会内部矛盾，这必然增加国家所承受的压力。（2）如何通过制度化建设，把新兴阶层吸纳到政治领域中，使之成为建设性力量；保护弱势阶层的利益，减少社会边缘化现象的扩大，增强体制的包容性。（3）如何防止新兴强势阶层对政治权力的渗透，甚至控制，保证官员的相对独立性。3.地方性创新与制度整合。中国的制度创新虽然主要是由中央发动的，但是地方也起到了重要作用。这集中体现在两个方面：一是地方作为重大制度创新的突破口。比如农村承包责任制首先是在安徽的一个农村开始的，然后推广到全国。地方的制度创新符合创新中的试错原则，能够通过典型实验，减少创新成本。另外，在具有意识形态刚性的社会中，局部的创新由于涉及范围有限，也有可能减少不必要的震荡和过大的阻力。二是地方发展多样性的日益显着化也会对整体制度的改革提出更多更高的要求，推动后者提高制度弹性和扩大制度包容度。在过去20多年中，中央对地方性创新一直采取的是“不反对，少宣传，多看看”的态度，没有提供必要且充分的制度激励。这符合中国改革对秩序和稳定的基本要求。但是随着改革的深入和地方间差距的拉大，源自地方的制度创新要求有增加的可能，如何协调地方性创新和全国性制度整合之间的关系？如何为地方性创新提供宏观制度上的支持和激励，并且建立更有引导性的约束框架？如何把地方性创新逐步有序地推广？等问题将日益突出。4.代际更替和政治记忆。在过去20年中，代际更替对政治领域产生了两个直接影响：一是经历过“文革”，但“高考”恢复后进入大学的人逐步进入政治领域，并且承担起中层，甚至高层的领导职务；二是70年代出生的一代人在经济领域中逐渐占据了重要地位。这两代人相互间虽然存在着代沟，但是由于80年代社会化环境的影响，在政治认知上并没有太大的分歧，保证了政治行为的较高连续性。此后的代际更替上将会遇到政治记忆如何传递，政治理念和政治行为如何协调等问题。有三个因素在其中起到了决定性作用：（1）对独生子女的教育模式；（2）以电视、网络为主要手段的信息传递方式和相应的人际交往模式的改变；（3）制度改革和变动的剧烈程度和彻底程度。应该看到，80年代以后出生的一代已经在政治思维和政治行为上与前几代有了很大差别，那以后出生的人究竟有什幺变化更需要研究。5.言论自由与公民社会的雏形。在当代中国谈论公民社会的制度性存在也许为时过早，而用西方式的定义来图解中国的公民社会也非常荒谬。如果从民间组织角度来衡量中国的公民社会的发达程度，应该承认中国的公民社会还处于发育阶段。过去20年虽然有大量的民间组织成立起来，并且在各自领域中发挥了一定的作用，但是其中的大部分带有明显的官方色彩，或者是政府支持的，或者是从官方组织转变过来的。应该从言论自由角度来考虑中国公民社会的成长，因为享有自由的批评权是公民社会产生的基本前提。1978年以来，随着意识形态的解冻，“思想解放”运动的展开，言论自由的程度有了很大的提高。进入90年代后，有三个现象特别值得注意：（1）虽然社会上谁都对现状不很满意，但谁都明白不可能完全满意，人们逐渐承认了交易和妥协，并愿意接受公认的游戏规则。这是一个稳定的市民社会的最起码的基础；（2）从口头的小道消息到互联网上的自由言说，从饭桌上的笑话到扩大化的学术批评，都体现了言论自由渠道的拓展。虽然这些言论和批评很多属于私人话语，但是正在通过某种方式形成自己的交流圈；（3）一些基本共识的初步形成。虽然不论是普通公众还是思想界都出现了认识多元化趋势，但是包括对自由、民主的认同，对改革的支持等基本共识正在达成，并且为多元思想的正常交流提供了基本的平台。6.暴力的滥用和分散化。国家既是暴力工具的合法垄断者，也是暴力使用规则的制订者。国家不允许其它组织与它分享暴力，也不允许代表国家的个人滥用暴力。近些年来，由于制度运行中潜在的问题以及管理的不力，出现了两种滥用暴力的倾向：（1）代表国家的个人滥用暴力；（2）暴力机器被某些职能部门用来完成工作或任务。暴力的滥用造成直接威胁到公民个人的生命权，损害了合法暴力的神圣性，并造成社会与国家的紧张关系。此外，黑社会的发展也在通过有组织的犯罪分散着国家对暴力的垄断。据估计，中国目前黑社会成员至少有100万人。黑社会猖獗的主要原因，客观上是现代化进程的必然副产品；主观上是党政官员腐败，警匪勾结，造成扫黑障碍。黑社会除了有一套对抗国家的机制外，还通过各种手段向政治权力渗透，这是黑社会最大的危害所在，甚至影响政权的稳定。俄罗斯的转型经验表明，控制黑社会的发展，并且防止其对政治领域的渗透对于转型的顺利程度以及转型后制度的正常运行非常关键。7.外部的压力与支持力。1949年以来，中国的体制一直承受着来自西方社会的压力。后者用自己的标准来评判中国的体制，并采取各种遏制性措施。1978年中国开放之后，主动对外敞开了国门，积极参与国际活动，获得了国际社会的逐步认同，为中国的经济发展争取到包括资金、技术、管理方法在内的大量资源，增强了改革的效果。应该看到，虽然中国在全球事务中发挥着越来越重要的作用，但也承受着以不同形式出现的外部压力。这些压力无论是从战略角度考虑，还是从意识形态角度出发，都会影响到中国国家构建的进程和制度建构，甚至缩小了中国进行自身调整的国际空间。因此，从全球角度来看，有三个问题尤其值得重视：（1）如何清醒认识中国在全球化进程以及全球事务中的位置；（2）在加入全球社会的同时，如何保持国家的自主性，并采取合理的行动；（3）如何应对全球化进程中产生的各种离心力，在保持国家统一的前提下发挥民族、地方等不同形式共同体的积极性和创造性。上述七个问题只是从一些角度揭示了中国国家构建面临的有利和不利条件，实际上有大量的挑战和机遇出现在中国未来的发展道路上。迎接挑战，抓住机遇是中国未来的国家构建必须解决的问题。五、结论：构建一个理性而民主的国家理性和民主是中国国家构建的未来方向。理性强调的是国家的能动者和制度综合体特征，保证了国家能够不断调整自己；民主侧重的是国家制度结构的基本精神，确保了制度建构和运行要以人为本，使人民与制度成为不可分割的有机结合体，既从制度运行中获得收益，也能够成为制度建构的主导者。这里的理性，不是“经济人”假说中对物质利益的计算，而是对自我