《政府间的财政关系》PPT课件.ppt

第12章政府间的财政关系第1节分级财政体制与政府间职能的划分 一 分级财政体制1 财政体制概述财政体制 政府间财政关系的具体规定 是在特定的行政体制下 通过一定的方式调节政府间财政分配的基本制度 是国家在中央和地方以及各级政权之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度 政府间财政关系 一国之内不同级别政府之间或同级政府内部财政收支和权限划分关系 中央和地方以及地方之间 广义和狭义的财政体制的范围 广义的财政体制 预算管理体制 最主要 最基本 税收管理体制 投资管理体制 财政补贴管理体制 国家信用体制和国有企业财务制度等狭义的财政体制 预算管理体制 是划分各级政府和同级政府之间财权和财力的根本制度 书中所指的财政制度 2 政府预算管理体制 预算管理体制规定财政分级管理的原则 划分各级政权在财政管理方面的权限 财力和收支范围 正确处理财政分配中各方面的责 权 利关系 实现财政管理和财务监督 财力 财政收支范围 放映财政收支的规模和数量 财权 财礼的支配权和财政立法以及规章制度的制定权 财政责任 各级财政负担的职责 经济责任和社会责任 责 权 利三者关系 财政责任是财力和财权分配的前提 财权是完成财政权利的保证 财力是实现财权和财政责任的基础 所以 预算管理制度的核心是处理好三者关系 我国的政府预算 中央预算由国务院直属各部门预算组成 地方预算由省 自治区 直辖市 和县 市 乡镇三级预算组成 国家预算 中央预算 地方预算 省 自治区总预算 省 自治区 本级预算 设区的市总预算 市本级预算 市辖区预算 县 不设区的市 总预算 县 市 本级预算 乡 民族乡 镇 预算 自治州总预算 州本级预算 县 自治县 不设区的市 总预算 县 自治县 市 本级预算 乡 民族乡 镇 预算 直辖市总预算 市本级预算 市辖区预算 县总预算 县本级预算 乡镇预算 3 多级政府及财政分权的理论依据 1 斯蒂格勒 Stigler 最优分配模式菜单 地方政府存在的必要性 与中央政府相比 地方政府更接近公众 更了解辖区内居民对公共服务的选择偏好及效用 供给 一国国内不同的人们有权力对不同种类与不同数量的公共服务进行投票表决 与之相适应 不同种类与不同数量的公共服务要求有不同级次 不同区域的政府来提供 需求 2 奥茨 Oates 的分权理论 通过建立模型分析发现 在等量提供公共产品的前提下 某种公共产品由地方政府提供优越于中央政府 关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的 那么 让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民 则总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多 3 分权 俱乐部 理论 布坎南 Buchanar 俱乐部 一方面在一定限度内 增加新的成员会使成本降低 另一方面 超过该限度 增加新的会员会产生拥挤 产生外部负效应 所以 一个俱乐部的最佳规模应确定在外部成本等于新成员分担成本所带来节约的均衡点上 4 偏好误识理论 美国经济学家特里西 Tresch 由于信息不完全 中央政府在提供公共产品过程中存在着失误的可能性 易造成对公共产品的过量提供或提供不足 而地方政府来提供才是最有效的 5 以足投票 理论 蒂布特 Tiebout 个人通过迁移到能提供他们最满意的公共服务与税收组合的区域居住 其结果是各区域之间相互模仿 学习 使社会福利最大化 6 鼓励政府间竞争说 罗森 Rosen 麦金农 Mckinnon 实行多级政府结构及财政分权能够强化政府本身 尤其是地方政府的激励机制 鼓励他们之间的竞争 成本 提供公共产品 支出增加 收益 人们的认可 经济的繁荣带来的财政收入的增加 7 政策试验与创新论 奥茨 罗森多级政府的存在有利于更多地提供政策试验与创新机会 多个管理者试验 改善政府机构控制说 金 King 集权会使官员因为工作量过大而陷于低效率 分级可以明确责任 供给 财政分权定理认为 偏好差异的存在 需求偏好相似的居民居住在一起 所以分级提供公共产品是必要的 金的修正 即使公共服务的需求偏好不存在地理位置上的差异性 就一般而论 分级提供也是必要的 会比集中提供产生更大的福利收益 因为随着辖区规模和人们需求偏好的变化 集中提供会产生福利损失 财政分权理论只是一种模式 事实上没有哪个国家是根据财政分权理论建立繁荣 而是根据传统 政治 经济民族 文化 历史等建立的地方政府 二 政府间职能的划分 1 经济稳定职能 中央政府承担大多数经济学家在宏观经济的稳定职能应主要为中央政府所承担这一点上的看法是基本一致的 对这一观点的论证则着手于考察地方政府是否有能力使用稳定经济的各种政策工具 货币政策 地方 通货膨胀财政政策 一方面如果地方政府想单独使用财政政策 如扩张性财政政策 则会增加对其他地区的购买 从而形成 进口漏损 对本地区的收入和就业的影响很小 另一方面 只有政府才能通过周期性的财政赤字和盈余来调节经济波动 地方政府更注重于预算的平衡 以邻为壑的政策 从一个国家的角度看 某地方政府的政策只会使资源从一个地区转移到 另一个地区 甚至引起资源配置的扭曲 2 收入分配职能 中央 有一种观点认为 收入分配的公平是一种全国性的目标 即人们不仅关心本地穷人的收入状况 同样也会关心本国其他地区穷人的状况 应有全国统一的标准 纯粹的地方性再分配政策仅可能在本地区范围内进行收入的再分配 而不会把全国的收入转移支付考虑进去 因而应由中央政府承担收入分配的职能 而另一些经济学家则认为 人们更关心的只是本地区穷人的状况 不同地区对收入公平程度的偏好是不同的 如果以分权的形式由各个地方政府在各地分别进行收入的再分配 则可以满足各地的不同偏好 提高社会福利 收入分配的公平不仅包括在个人之间的收入再分配 还应包括地方政府之间的再分配 这是因为各个地方政府由于财政能力和财政需求的不同 提供相同的公共劳务水平 所需征收税收的税率是不同的 这样 两个条件相同的人会由于所处地区地方政府的财政状况的不同 承担不同的税负 这不符合 同等福利水平税收负担相同 的横向公平原则 因而中央政府有必要在各地区间进行收入的再分配 以平衡地方政府的财政能力 3 资源配置职能 地方 与稳定及再分配职能不同 大多数经济学家认为公共品的提供应该是一个较分权的模式 地方政府应承担起资源配置的主要职能 以提高效率 这是因为基于以下考虑 1 全国性公共产品与地方公共产品 地方政府更接近居民 可以更好地根据当地居民的偏好配置资源 如何有中央政府提供 则只有一个水平 产生效率和福利的损失 集权提供公共产品的福利损失 两组居民 价格 数量 0 P Q1QCQ2 A CB D E D1 D2 第一组成本大于效用福利损失ABC 第二组需求大于供给 损失CDE 大小于需求差异和价格弹性大小有关 2 政府的最佳规模 MC MR 人数 边际成本 收益 0N E MR为增加一个居民导致人均分担成本的减少而带来的边际收益 MC为拥挤成本 3 蒂博特模型 TieboutModel 该模型认为消费者投票人 Consumer voters 会在众多提供不同公共劳务水平的社区中进行选择 寻找一个公共劳务提供水平及税收负担符合其要求的社区去居住 因而具有相同偏好的人会居住在同一区域里 这样 人们通过这种 以足投票 VotingwithTheirFeet 的方式 显示了自己对公共产品的消费偏好 为社区管理者提供了一种类似私人品市场价格的信号 而社区的管理者则会像私人品市场的厂商一样对该信号作出反应 力图以最低的税收成本向具有相同偏好的居民提供一揽子满足他们需求的公共产品及劳务 否则居民将从该地区退出 这样 通过居民和社区的共同活动 实现了资源的有效配置 影响分权模式实现资源配置效率的因素 外溢性 存在有外溢性的产品供给过多或不足 边际成本 边际收益 规模经济 达不到规模而使效率低下财政效率 净财政收益 居民从公共劳务中得到的收益减去所负担的税收成本后的净收益 人们会从净财政收益低的地区移居到净财政收益高的地区 而效率原则考虑的是边际产出的差异 而不是收入 第2节各级政府的支出划分一 中央政府的事权和支出范围 1 与国家存亡直接相关的事务2 涉及全国性的 需在方针政策上综合规划的事务3 组织全国性的或跨省区的 地方 部门或经济实体无力也不宜承担的重点项目4 规范市场行为 制定市场管理规则和秩序 维护全国市场的统一5 保护国有资产和监督国有资产经营6 组织全国性的教育 科学 文化 卫生 体育 民政等事业发展及中央级机关的经常性管理事务 7 建立风险调节基金制度 建立必要的物资储备 组织特大自然灾害救济等事务8 执行国家有关民族宗教政策和法律 法规 支持民族地区及其他贫困地区的经济和社会发展9 组织负责对外援助与合作项目的统筹事务 二 地方政府的事权和支出范围 1 在政治上要确保一方的稳定2 制定和实施地区性的经济和社会发展的方针政策 法律及规划 实施地区性产业结构的调整 充分利用地区资源优势 发展地区经济等事务 3 组织城乡商品生产与流通 搞好地区市场的协调与平衡及秩序 保证地区人民生活供应和物价稳定等事务4 负责城镇基础设施建设 开发公共事业 城镇居民住宅建设 区域性交通 农林水利 能源 原材料工业建设等 治理污染 保护环境等事务 5 组织地方性的教育 科研 文化 卫生 体育 民族等事业发展及地方机关的管理事务 6 负责地区性社会保障事业的发展 承担地区性救灾抢险工作 7 协调处理本行政区域内市 县级事务 完成中央委托或交办的事务 第3节各级政府的收入划分一 政府间分税的基本原则 1 流动性税基的税种应为中央税 2 具有再分配性质 以支付能力为基础的税种应为中央政府所掌握 3 税基在全国范围内分布不平衡的税种应为中央税 4 收入易发生周期性波动的税种应由中央政府征收5 在税收体系中占主要地位 收入比重较大的税种应为中央税6 产地型产品税及易转嫁 不适于地方政府征收 应为中央税 而终点型产品税不易转嫁 可以由地方政府征收 二 政府间税收的分享 归中央政府的收入项目1 消费税2 中央企业所得税 一般中央联营企业所得税 一般中央股份制企业所得税 一般中央合资合作企业 地方银行和外资银行及非银行金融机构的企业所得税3 铁道部和银行总行以及保险总公司缴纳的收入 包括营业税 所得税 利润和城市维护建设税 4 按3 税率征收的金融 保险企业营业税5 中央企业利润上缴 6 支付给粮食 棉花和食用油生产者的价格补贴 以负收入的形式归中央政府所有7 海洋石油外国企业和外商投资企业的所得税 销售税 增值税 和矿区使用费8 国库券收入9 关税 进口环节征收的和出口环节退还的增值税和消费税10 其他收入 主要包括国有企业计划亏损补贴 以负数反映 改烧油为烧煤专项收入 清理中央企业烟酒专项收入 中央合资合作企业场地使用费 部分罚没收入等项收入 中央和地方政府间分享的收入项目 1 增值税 中央75 地方25 2 资源税 海洋石油的资源税归中央 其它类型的资源税收入归地方 3 计划外用留利搞的建设项目 就其成本征收的建筑税 4 盐税 5 证券交易税 股票交易印花税 收入的88 归中央 12 归地方政府 6 对外国企业和合资企业征收的所得税 归地方政府的收入项目 1 地方所属的国有企业 集体企业和私营企业所得税 不含地方银行 外资银行及非银行金融机构所得税 2 营业税 不含铁道部门 各银行总行 各保险总公司集中缴纳的营业税 3 从工业部 能源部 中国石化总公司以及有色金属总公司所属企业征收的产品和增值税的30 的部分 4 农牧业税 农林特产税 集市交易税 5 地方粮食销售损失 6 城市维护建设税 不含铁道部门 各银行总行 各保险公司集中缴纳的部分 7 按占地面积征收的城镇土地使用税 土地增值税 耕地占用税 国有土地有偿使用收入 8 车船使用税 9 个人所得税 10 遗产和赠与税 11 印花税及契税12 筵席税和屠宰税 13 房产税 14 资源税 15 固定资产投资方向调节税 16 集体企业附加税 17 教育费附加 18 地方企业上缴利润 19 归地方所有的税收的滞纳金 罚没收入 滞纳金按应缴未缴税款额 全部和部分 的0 2 按日加收 第4节政府间的转移支付制度 政府间转移支付的范围包括 其一是上级政府财政对下级政府财政的转移支付 主要包括上级政府对下级政府的各种专项拨款 分类补助 以及为平衡地区差别的一般性补助 其二是下级政府财政对上级政府财政的转移支付 主要指下级对上级的资金上缴 其三是同级政府之间的财政资金的转移 一建立政府转移支付制度的必要性 财力分配的纵向不均衡财力分配的横向不均衡外部性政府特殊的实施目标 二政府间转移支付制度的种类结构 1 一般性补助 这种补助的功能主要是为财政困难地区的政权组织正常施政和公职人员按标准享受工资福利待遇提供财政资金保障 弥补其各项刚性财政开支来源的不足 2 专项补助 其功能主要是保障各地区居民享有与整个国民经济发展水平相适应的教育 医疗 文化生活 生态环境条件 帮助地方改善交通 通讯 能源等经济发展的基础设施条件 以及贯彻国家的宏观经济政策 促进各地区产业结构优化和科技进步等 3 特殊补助 其功能是帮助地方及时抗御灾害和尽早完成灾后恢复